试论产教融合立法的目的、价值与原则

刘 波 杨 沁 欧阳恩剑

2022年4月20日，十三届全国人大常委会第三十四次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国职业教育法》，并于2022年5月1日起施行。本次修订明确了职业教育法的七个坚持基本原则，其中第四个坚持就是“坚持产教融合、校企合作”，法律文本中“产教融合”出现9次之多，凸显了“产教融合”在职业教育法中的重要地位。但是如何定义产教融合、如何具体操作执行，必须有相应的法规、行政规章与之配套，方能实现立法目的。因此，研究产教融合立法的目的、价值与原则，对促进产教融合发展、推动我国职业教育法修订具有重要意义。

一、产教融合法律规范属于教育法范畴

（一）产教融合法律调整的性质归属

1.产教融合法律规范属于公法范畴

法律部门的划分开创于大陆法系，以法国拿破仑法典为标准。最初大陆法系以法律调整的社会关系主体为标准将法律划分为公法、私法两大部门。公法调整的是和国家有关的社会关系，并以权力服从为根本特征，法律关系的主体必有国家机关或其授权机构；私法调整的是私人之间的关系，以平等自愿为根本特征，法律关系的主体是平等的法人、自然人和其他社会组织等[1]。从利益保护的重心来看，产教融合法律规范以保护产教融合秩序的公共利益为主要目的。公法主要以维护社会公共利益为主，私法则以保护个体利益为根本宗旨[2]。产教融合立法所实现的目的是以“公益”为主要目的，通过提高技术技能人员质量，为企业的发展提供人力资本，促进社会经济的发展。其次，从国家干预方式来看，产教融合需要政府的强力干预和推动才能实现。公法强调的是“国家或政府干预”，私法追求的是“意思自治”“私法自治”[3]。国家（政府）干预是发达国家产教融合的一条成功经验，产教融合必须在政府的规划、指导、管理、监督下，产业部门（企业）与教育部门（学校）遵守法律制度规定的责权利，协同培养技术技能人才，才能推动社会经济的发展。因此，产教融合立法当属于公法范畴。

2.产教融合法律规范属于教育法范畴

对于法律部门的划分标准，法学家有着不同的观点和看法，从本质上看，法律部门的划分是法学家为自身研究需要所进行的一种理论建构与学理解释，依托的是社会实际和法律变革的需要[4]。围绕教育法能否成为独立的法律部门，教育法学界至少有隶属说、独立说、折中说、综合说等四种不同的结论与观点。研究教育法的目的在于通过对教育法律规范与规范性文件的研究，探究、发现、挖掘教育法律背后的内在逻辑与发展规律，进而探索教育法律演变的趋势及原因，以解决现实生活中存在的错综复杂的教育问题，并指导教育法律的制定与执行[5]。因此，无论从教育法调整对象的特殊性还是从法学研究的需要来看，教育法作为一个独立的法律部门，已越来越为大多数学者所认可。产教融合法律规范作为调整实施职业教育中的根本原则和途径的法律规范，理应属于教育法的范畴。

（二）产教融合法律调整的主体责任

1.政府及相关职能部门的主导责任

国家、政府和教育行政机关作为教育管理主体在依法行使教育公共管理这一公权力过程中，把实现公众单凭个人力量不能实现的利益作为现代教育的价值追求，而呈现出不同于其他私域组织的公共性特征[6]。因此，产教融合立法的公共性价值取向，决定了政府在产教融合中应承担主导责任，通过颁布产教融合法律法规并保障执行，保障产教融合顺利进行，并应该在《职业教育法》及《职业教育产教融合促进条例》中予以明确和体现。一是法律供给之责，除了要在职业教育法的修订中将产教融合作为一条基本原则外，还要同时出台职业教育产教融合单项法规，促进产教融合发展。二是政策支持之责，综合采用“财政+税收+土地+金融”政策杠杆以支持产教融合发展。三是规划引导之责，在制定经济社会发展规划时，要把产教融合融入其中，同步规划，同步实施，对接产业结构调整优化学校布局，推动专业调整与产业转型相适应。四是资金提供之责，要建立产教融合发展专项资金，明确资金的使用、管理监督办法等。五是环境保障之责，要加强组织建设，成立产教融合促进委员会，营造良好环境，做好舆论引导，做好配套改革，积极营造全社会认同、参与产教融合的良好氛围。六是信息共享之责，充分利用政府的信息平台，为职业院校与企业开展校企合作牵线搭桥。

2.行业组织的引导与协调责任

西方发达国家产教融合发展的经验表明，行业协会在德国、英国职业教育产教融合中的作用举足轻重，美国、日本也开始重视行业组织的作用，具体体现在相关立法和标准制定中。行业组织起着协调管理本行业企业运行的作用，对本行业的经济活动有极大的影响，其发挥的作用是政府无法替代的。在我国当前的技能形成制度下，产教融合各方主体缺乏“可信承诺”，行为主体特别是企业“搭便车”的机会主义行为泛滥成灾。引入第三方监管，充分发挥行业组织在行业标准制定、职业资格认证、监督作用发挥的重要作用，这是形成高技能社会的重要经验[7]。在我国，由于行业组织发展不成熟，行业协会自身的组织建设存在不少问题，在推动职业教育发展与促进产教融合方面的意识不强、作用有待进一步发挥。在产教融合立法中，应从两方面努力：一是要加强行业组织的自身建设，自律与他律、自治与法治相结合，使行业组织真正成为行业的中介、协调机构；二是要强化行业组织在职业教育产教融合中的地位，使其能引导和协调本行业企业与职业院校的合作，通过职能转移、授权委托等方式，积极支持行业组织制定深化产教融合工作计划，开展人才需求预测、校企合作对接、教育教学指导、职业技能鉴定等服务。

3.企业的主体责任

关于职业教育产教融合中企业的责权利，我国《职业教育法》（1996）第23条规定了职业学校的“产教结合”责任，在法律中没有确定企业的主体地位。而新《职业教育法》（2022）第27条对企业参与产教融合、校企合作进行了规定，因此在职业教育产教融合法律制度建设中，应明确企业在职业教育中的重要主体地位及责任。一是支持企业以独资、合资、合作等方式举办职业学校，鼓励企业多途径、多方式参与职业教育。二是充分借鉴美国的赠地法案，把土地作为促进产教融合的重要激励手段，把参与职业学校办学，以资本、技术、管理等要素参与办学，参与职业学校的混合所有制、股份制改革，鼓励职业教育实行购买服务、委托管理等新型管理方式。三是参与学校教学，深化“引企入教”改革，引导企业深度参与教育教学改革，深度参与学校专业建设、培养方案制订、教材开发、课程标准、实习实训等工作，并把企业技能需求融入人才培养全过程。四是支持学生实习实训，健全学生到企业实习实训制度，鼓励吸引优势企业与学校共建共享生产性实训基地，探索购买服务、税收减免或财政补贴等方式，鼓励企业直接接收学生实习实训。

4.职业院校的主体责任

职业院校是职业教育的直接实施者，在产教融合中的作用无可替代。一是推进产教协同育人模式改革，坚持校企合作、工学结合人才培养模式，鼓励职业学校和企业联手、与行业协会联盟、与产业园区融合。二是提升产教融合师资队伍水平，吸引企业技术和管理人才到学校任教。三是实行招生考试改革，扩大招生范围，生源来源从全部为在校学生扩展为面向全社会，推行“文化素质+职业技能”评价方式。四是引入行业企业、科研院所、社会组织等多方参与学校治理结构。五是优化专业结构，职业院校要加强对区域产业结构与技能需求的深入调研，既要从学校的“教育逻辑”出发，也要从产业的“经济逻辑”视角谋划专业布局，更要从区域发展和产业升级带来的技能需求来规划专业发展[8]。

（三）产教融合法律调整的法律责任体系

法律责任从内涵上看，是由侵权主体的违法行为（包括故意或过失）等法律事实所引起的对直接损害给予赔偿、补偿或接受惩罚的义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务[9]。根据违反的法律不同，法律责任分为民事、行政、刑事和违宪等四种责任形式。我国原《职业教育法》没有法律责任的具体条款，因此在修订过程中要强化法律责任，应增加违反法律的责任条款和内容，以实现法律的惩罚、救济和预防功能[10]。本次修订从立法体例上看，新的《职业教育法》将法律责任单独成章，明确了违反产教融合法律规范的责任形式。在制定产教融合单行法规时，也应将法律责任单独成章，强化执法管理。产教融合法律责任规范也包括民事、刑事、行政和违宪责任等四类。民事责任是针对产教融合中校企双方因一方违反合同规定而应承担的实际履行、赔偿损失等违约责任；行政责任针对行政相对人拒不执行产教融合法律制度，或侵犯教师与学生权利的行为应承担的罚款、停业整顿、停止招生等行政处罚；刑事责任针对行为主体违规使用、盗取产教融合专项资金，玩忽职守导致重大损失应承担的罚金等刑事责任；违宪责任针对有关立法机构制定与宪法相冲突的法律法规的行为而应承担的宣告无效、拒绝适用、撤销等法律责任[11]。

二、产教融合立法的目的在于促进产教对接，提升人力资源质量

法律调整作为社会调整中的一种特殊方式，其主体是国家及其机关，对象是具体的社会关系，调整的方法各异，但主要方法是通过赋予主体的权利义务，调整手段包括立法、执法、司法等[12]。因此，法律调整是一种有组织、有程序、有结果的规范性活动，目的是对社会关系产生影响，实现社会有序的目的。具体到产教融合法律调整上，其目的在于维护技术技能人才结构供给秩序。

（一）法律调整的目的价值主要体现在立法目的上

立法作为一种由特定主体根据法定权力和程序，采用一定立法技术，制定、认可和修改法律（以权利义务为内容，由国家强制力保障实施的行为规范）的特殊行为（活动）[13]，其不仅是法律调整的开端和发动机制，而且是法律调整其他要素（产生、实现法律关系，执法和司法等）的客观依据。立法作为一项协调法律主体利益的有目的的自觉活动，立法的动机源于一定的利益需要，立法目的始终贯穿整个立法过程，使主观形态的立法目的体现到客观形态中的法律条文之中。“相比任何其他人类活动，法律可能更具有目的性；它不仅从过去，而且从未来获得方向。在某些事上，它可能偏离靶心或达到目标，但在其核心本质上，它是面向未来的，也是一种有意识的工作”[14]。立法目的是立法主体为自身的需要事先设定立法所要达到的具体目标，而针对法律调整对象，采用科学合理的立法技术和方法，选择和确定相应的或最佳的立法方案[15]，其既是立法的前提和基础，也是立法价值、指导思想和精神在立法过程中的具体、集中和生动体现。立法目的的价值主要有三，即指引方向、统一意志，判断立法质量的标准，以及法律解释的重要依据。

立法目的，作为法的“灵魂”，不仅是立法者通过制定法律以有效调控社会关系的内在动机，而且也是法律创制和法律实施的内在动因；立法目的既蕴含法律的内在价值取向，又体现利益分配和保护的重点，还指引法律制度构建的发展方向[16]；承载并彰显立法思路与功能定位，直接决定立法的内容与方式、重点与难点。立法目的不仅是一个立法技术问题，而且是一个立法理念与价值问题[17]。因此，立法目的直接决定法律调整的目的，法律调整的目的集中体现在立法目的上，或者说，立法目的就是法律调整的目的。

（二）产教融合立法的直接目的在于促进产教对接，根本目的在于提升人力资源质量

当前，我国职业教育的主要矛盾是“人民群众和经济社会对优质多层多样职业教育的需要同职业教育发展不强不优不活之间的矛盾”[18]。其实质是职业教育的人才培养数量与质量不能满足经济社会的优质、多元需求，也就是说学校技术技能人才培养的供给侧与企业人才的需求侧不匹配，要解决这一矛盾，根本途径在于“深化产教融合，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接”。而深化产教融合，光有政策不足以奏效，必须通过政策、法律等多种手段。

自2017年国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》以来，除北京、上海、新疆、西藏、湖北5个省市区未制定相关意见外，已有26个省、市、自治区（不含台湾、香港、澳门地区）印发配套政策。根据国务院和地方出台的产教融合政策，其目的主要有“促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接”，“全面提升人力资源质量”。从国家和地方产教融合政策目的可以看出，提到“促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接”“促进人才培养供给侧和产业需求侧结构要素全方位融合”“推进人力资源供给侧结构性改革”的，有20个省份；提到“提升（高）人力资源质量”“人才培养质量”“教育质量”的，除国务院外，有18个省份；提到“服务经济社会发展”的有14个省份；提到“发挥企业重要主体作用”的有2个省份，见表1。实质上，无论是解决“人才培养供给侧和产业需求侧结构”矛盾，还是“促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接”，这均是产教融合政策的直接目的。教育的根本目的是培养人，因此“全面提升人力资源质量”等是产教融合政策的根本目的。教育的功能之一在于通过培养人才促进经济社会的发展和进步，因此，甘肃等6省提出“推进经济转型升级、培育经济发展新动能”等均是产教融合政策的间接目的。至于“发挥企业重要主体作用”则是产教融合的重要手段和途径，而不是目的。

表1 国家和地方产教融合政策目的一览表

政策与法律的关系表明，政策目的与法律目的具有同一性。法律作为“社会关系的反映和调整器”，立法的目的在于，运用法律手段调整和处理各种社会关系，缓和、消泯客观存在的社会矛盾，解决社会具体实际问题，法律只有客观正确、实事求是、完整无误地反映社会关系，才能实现对其有效调整[19]。因此，我国职业教育产教融合的立法目的，就是要解决制约职业教育发展的根本性问题，其直接目的是促进“教育链与产业链、人才链与创新链”的衔接，解决“人才培养供给侧和产业需求侧结构”矛盾，也就是解决技术技能人才的供需矛盾；根本目的是提高技术技能人才培养质量；间接目的是推进产业转型升级和结构调整，提升职业教育对经济社会发展的支撑（服务）能力。

三、产教融合立法的价值在于维护正常的产教融合秩序

立法价值一直是法哲学寻根究底的主题、研究的重点和纷争的核心。价值问题虽然复杂、困难，但法律科学不能回避[20]，必须直面解决。价值问题既是法律科学研究的对象，也是立法必须重点关注的问题。任何法律制度，必须关注社会上那些具有独立性的、客观存在的基本价值，而且它们的存在超越了特定的社会经济结构[21]。法律调整作为一种有组织、有程序、有结果的规范性活动，具有很强的目的性，即通过对社会关系的影响实现社会有序。法律调整的目的价值主要体现在立法目的上。产教融合立法的价值定位重点在于维护产教融合秩序。

（一）立法价值与法的价值、立法目的是对立统一的

法的价值是以法与人的关系为基础的，法对于人所具有的意义，是法对于人的需要的满足，是人关于法的绝对超越指向。法的价值的意义在于是立法的必需、实施法的需求、防止法失效的屏障、校正恶法的准则和法演进的动因[22]。在法的价值体系中，秩序、利益、正义等是法的基本价值。立法价值是指制定法律，对巩固和维护某种社会关系，确认和分配某种社会利益所能产生的符合立法主体的某种需要或效益[23]。立法目的和立法价值的区别在于：一是主体不同，法的价值的主体具有广泛性，既包括立法者，也包括执法者、守法者，包括国家、社会、阶级、群体、个人等所有主体在内，立法价值的主体主要是立法者；二是客体不同，法的价值以客观存在的法为客体；而立法价值的客体以立法活动作为客体；三是内容标准不同，法的价值主要包括秩序、自由、正义等，立法价值主要包括秩序、法治、人权等；四是时态不同，法的价值随时空条件的变化而变动、发展，而立法价值主要存在立法阶段这一特殊阶段，一经完成立法任务，立法价值也就体现并完成历史使命。两者的联系在于：首先，法的价值是立法价值的基础，立法首先要考虑、取舍、衡量法的价值；其次，立法价值是法的价值升华，立法主体在立法过程中表现的价值观或价值取向，是创设、评价、修改、废止法律的标准与依据，是法的价值在立法主体在立法过程中的升华；再次，法的价值与立法价值在一定意义上具有重叠性，特别是对秩序的追求。

立法价值作为立法客体即制定的法律满足立法主体的内在需要，反映的是一种主体与客体的需要关系，既是主体的一种精神追求，也是主体思维的理性判断[24]。立法价值与立法目的从理性判断的观点出发，都非“实然”的，而是“应然”的。两者是辩证统一的，既区别又联系[25]。从两者的联系上看，立法价值的性质与内容决定着立法目的的性质与内容，立法目的又是彰显立法价值的外在客体依据。从两者的区别上看，两者在出发点和表现形式上存在根本不同。从出发点和关注点来看，立法价值从主观出发，以主体的需要满足为标准来评价立法客体，看重的是主体需要能否得到满足；而立法目的则从客体出发，重视的是立法目的能否实现。从表现方式上说，立法价值是内隐的、抽象的、宏观的，法律无法具体规定，而是蕴含在法律条文之上，体现一种立法精神品质和理想期待；而立法目的则是外显的、具体的、微观的，它一般在法律的开头以法律目的条款开门见山地直接呈现，人们直接察觉和接受[26]。

（二）产教融合立法价值在于维护正常的产教融合秩序

立法，意味着确立和维护某种秩序。秩序是立法的价值取向之一，是与立法永相伴随的基本价值[27]。我国职业教育产教融合存在价值失范、结构失衡、制度失范等失序困境，通过职业教育产教融合立法就是要根本解决这些问题。在价值理念上，由培养“工具人”转向培养“完整人”的目标。在技术上，培养的是融通技术知识、能力、思维与伦理等维度的“完整技术人”。在职业素养上，通过持续融入职业生活和人生追求，通过主体与环境的博弈，使“完整技术人”跃升为“完整职业素养人”，且在个体的职业生涯中循环往复、螺旋上升[28]。在结构上，通过立法推动产业部门与教育部门的对接、合作、融合，从根本解决人才需求侧和培养供给侧的脱节问题，实现教育链与产业链的对接，特别是专业群与产业结构的对接。在制度上，通过对教育法、职业教育法及其他部门法的修订，把产教融合内容体现其中，同时出台《产教融合促进条例》单行行政条例和地方性法规，形成产教融合的完整、科学的法律、法规体系。

四、产教融合立法的一般与特殊原则

立法原则是指整个立法活动过程必须遵循的根本准则或准绳[29]，是立法内在精神品格的集中体现[30]，是明确化、具体化立法指导思想的根本途径。立法原则的功能在于实现立法的目的性、针对性和科学性，提高立法的高效性。

（一）产教融合立法要遵循一般立法的基本原则

《中华人民共和国立法法》（2003）（以下简称《立法法》）明确了我国立法活动必须遵循宪法性、法治性、民主性、科学性等四项基本原则，其意义在于不使基本原则只停留在观念形态上、存在于学者的学术争鸣中，而是创造性体现在具体的成文法中，实现立法基本原则的法律化、成文化、规范化和统一化，是中国成文立法的一个创举[31]。产教融合立法作为一项教育领域的特殊立法活动，也必须遵守这些一般立法的基本原则。

（二）产教融合立法具有自身特殊的基本原则

根据法有层次和类型的划分，立法基本原则作为立法活动中一种观念性的、内在的精神品格，也有层次和种类的区分，包括：所有立法的总原则，以及根据立法级别、立法主体、法律形式、各部门法及各具体法划分的立法基本原则[32]。产教融合作为一种教育法规立法，也具有自身特殊的基本原则。

1.统筹协调原则

统筹兼顾、协调发展既是“一种根本的思想方法和工作方法”[33]，也是公共政策制定的方法论依据，更是产教融合立法的基本原则。产教融合涉及政府、产业、教育等多个部门，涉及法律、法规和规章，因此立法过程中既要将产教融合作为促进经济社会协调、健康、绿色发展的重要举措，融入经济转型升级、实现高质量发展的各环节，贯穿人力资源开发的全过程，政府、企业、学校、行业、共同推进[34]，同时要面向产业和区域发展需求，优化教育资源布局，促进供需对接和流程再造，促进教育链和产业链对接；更要协调好中央与地方、政策与法律、企业利益与学校育人、经济发展和社会效益等之间的关系。

2.权责一致原则

权责关系既是一个非常重要的行政法学理论问题，也是一个行政法治实践问题[35]。权责一致作为一种行政观念，它对公共行政权力、行为与责任具有约束和导向作用；作为一种理想追求，它为行政主体的权力行使与责任承担提供“终极关怀”，推动权责关系向权责一致的目标前进[36]。权责对等（或一致）实质责任主体履行职责和义务与其拥有的权力要相匹配，即：依责授权，权不逾责[37]。权责不一致表现在两种情况：一是权力小而责任大，另一种是权力大而责任小。我国职业教育立法中存在责权不一致的问题，企业赋予的责任大，而享有的权利小。因此，产教融合立法就不能重蹈覆辙，必须按照权责一致的原则赋予法律主体的责、权、利。

3.公众参与原则

作为一项系统工程，“良法”的制定受众多因素制约。单一从立法技术角度审视，公众参与是影响立法质量和水平的一个重要因素。所谓公众参与立法，是指立法过程要广泛发动、保障社会公众（公民）通过多渠道、多途径、多方式参与立法的指导思想或原则[38]。公众参与的形式价值在于法律程序的合法性，实质价值在于法律内容的合理性。我国宪法第27条规定了所有国家机关和国家工作人员在工作中必须依靠人民群众的支持，密切联系群众，倾听他们的意见和建议，并接受监督[39]。这就确认了公众参与的宪法权利。《立法法》第5条规定立法的民主性原则[40]，并指出了公众参与的四种形式为座谈会、专家论证会、听证会和公开征求意见等。《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序》规定了行政法规和规章制定过程中听取公众意见的方式与程序。国务院《重大行政决策程序暂行条例》（征求意见稿）（2018）列举了公众参与的多种形式，包括公开征求意见、举行听证会、召开座谈会、书面征求意见、问卷调查、民意调查以及实地走访等[41]。公众参与原则作为立法民主原则的具体体现，其作用在于广泛吸收广大群众的意见和建议，促使立法始终以广大人民群众的根本利益为出发点，并为保障法律实施提供基础。目前，我国立法公众参与存在主体能力与意识不强，参与范围不广、层次不高、渠道不畅等问题。但是，我国产教融合立法要特别重视征求意见这一公众参与方式。因为当前，我国公众参与存在形式主义问题，就是对人民群众反映的意见和建议缺乏反馈环节，对征求收到的意见情况没有公开说明。但立法机构应在收集、整理、分析、归纳公众所有的意见后，及时回应，统一给出一个解释说明，包括收集的总体情况，采纳与不采纳情况，不采纳公众意见的理由是什么等，并通过原有公开征求意见的渠道及时公布反馈。因此，在产教融合立法中，必须确立法律草案的公布机关，意见收集、整理、和反馈部门，真正做到“开门立法”。