完善铁路旅客运输儿童票制度的思考

亐道远，闫映宇

（石家庄铁道大学 经济与法律学院，河北 石家庄 050043)

原铁道部1997 年10 月5 日制定并于同年12月1 日实施的《铁路旅客运输规程》第19 条规定旅客享受儿童票的依据为身高标准，具体为1.1～ 1.4 m。原铁道部于2010 年发布了关于修改《铁路旅客运输规程》和《铁路旅客运输办理细则》内容的通知(铁运[2010] 190 号)，将儿童票的身高标准调整为1.2～ 1.5 m。拟修改的《铁路旅客运输规程》(征求意见稿)第20 条规定旅客享受儿童票的依据为双重标准，即在实行车票实名制的情形下依据年龄标准，具体为6～ 14 周岁；在未实行车票实名制的情形下依据身高标准，具体为1.2～ 1.5 m。从目前的立法实践考察，法律并未规定何为儿童。儿童不是一个规范的法律概念，《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第17 条仅规定了成年人和未成年人的认定标准。身高标准取决于空间，年龄标准取决于时间，儿童标准不是一个严格统一的标准。实践中，儿童票的确定依据是身高标准还是年龄标准存在较大争议，尤其是《铁路旅客运输规程》(修改意见稿)发布后，迅速成为人们关注的焦点，引发广泛讨论。因此，深入研究铁路旅客运输儿童票制度具有重要的现实意义和理论价值。

1 我国铁路旅客运输儿童票的实施现状

除民航运输以外，铁路、水路及公路旅客运输长期以来主要以身高标准作为确定儿童票的依据。近年来，公路和铁路旅客运输开始重视年龄标准，探索实施年龄标准与身高标准并行的模式，如《交通运输部、国家发展改革委关于深化道路运输价格改革的意见》(交运规[2019] 17 号)指出，公路运输应当以年龄标准或身高标准作为旅客运输儿童票的依据。拟修改的《铁路旅客运输规程》(征求意见稿)也以年龄标准或身高标准作为旅客运输儿童票的依据，规定在车票实名制情形下采用年龄标准，在车票非实名制情形下采用身高标准。民航运输与公路、铁路和水路运输不同，现行有效的《公共航空运输旅客服务管理规定》(中华人民共和国交通运输部令2021 年第3 号)并未规定儿童票的相关依据，但实践中民航运输一直以年龄标准作为旅客运输儿童票的依据。交通运输行业儿童票依据如表1 所示。

表1 交通运输行业儿童票依据Tab.1 Standard of child tickets in transportation industry

2 铁路旅客运输儿童票制定的理论依据

2.1 身高依据论

有学者指出立法机关应当运用经济理论改善法律制度，力求以最小的资源花费来达到预期目标，无论一种法律制度的特定目标为何，都应设法以最低成本去实现这一目标[1]。支持身高依据论的学者认为，铁路旅客运输儿童票依据身高标准的主要理由是便捷，铁路旅客运输客流量大，依据身高标准极容易快速判断出持有儿童票者是否符合优惠条件，具有极强的可操作性，是法律价值中效率价值的直接体现。例如，有学者指出，快速、便捷和高效是行政部门和各组织机构、公司在工作中追求的目标，针对儿童优惠票价，采取单一身高标准的最主要原因即出于对审核成本和效率的考量[2]。但是，单一身高标准割裂了效率与公平的内在统一关系，仅以身高为依据会剥夺部分超高儿童享受儿童票的权利，会导致“同龄不同价”的不公平现象。

2.2 “年龄+身高”依据论

“年龄+身高”依据论的理论基础是效率和公平的辩证统一。支持“年龄+身高”依据论的学者认为，一方面，效率和公平之间具有矛盾性，在一定范围内相互排斥。另一方面，效率和公平是内在统一的，要做到讲求效率、注重公平[3]。法律会公平的对待任何人，法律代表了公平[4]，铁路旅客运输儿童票是法律赋予儿童的一项权利，应受到平等对待。因此，以年龄标准作为铁路旅客运输儿童票的依据是必要的，是法律公平价值的体现，以年龄为依据可以使适龄儿童享受儿童票的权利得到公平对待。此外，国家正在全面推广实施铁路实名制购票制度，随着铁路运输信息化建设与法律制度的不断完善，儿童票实名制购买是大势所趋，在此背景下以年龄标准作为儿童票依据可以促使铁路运输组织更加规范、高效，因而《铁路旅客运输规程》(征求意见稿)基于铁路运输发展现实情况，规定在车票实名制情形下采用年龄标准作为铁路旅客运输儿童票的依据。此外，立法应注重可操作性，由于部分市域性公交化运营铁路基于其运输现实情况未施行实名制购票，以识别年龄方式判断旅客是否享受儿童票较难操作，会影响铁路运输组织效率、增加运营成本，身高标准确有必要予以保留，因而《铁路旅客运输规程》(征求意见稿)规定在车票非实名制情形下采用身高标准作为铁路旅客运输儿童票的依据。总之，“年龄+身高”模式兼顾了旅客运输经济性与适龄儿童权利保障，旨在实现效率与公平的辩证统一。

3 国外铁路旅客运输儿童票的制度借鉴

3.1 美国铁路

其一，美国铁路旅客运输儿童票依据没有统一标准。美国铁路旅客运输普遍以年龄标准作为儿童票的依据，各铁路运营公司的儿童票年龄标准存在差异。美国铁路公司的儿童票年龄标准为5～ 12周岁，纽约大都会运输管理局的儿童票标准为5～ 11 周岁，市内地铁旅客运输基于效率和效益考量，则以身高标准作为儿童票的依据[5]。其二，依靠信用机制提高旅客运输效率、降低运营成本。美国对儿童年龄或身高的界定基于信任，旅客运输不要求提供儿童票证明，但会对虚报逃票行为给予严厉处罚[5]。美国铁路旅客运输秉持着现代化、低成本、高效率以及节约能源的基本原则，追求以最低成本和最高效率为旅客提供安全、便捷、高效的运输服务，无论以年龄标准还是以身高标准作为儿童票依据，其目的都是为了实现铁路旅客运输的经济性和公平性。

3.2 德国铁路

其一，德国铁路旅客运输以年龄标准作为儿童票依据。《德国铁路运输规程》规定6 周岁以下的儿童可以免费乘车，但不得独自乘车，6～ 14 周岁的儿童可以跟随成人免费乘车，6～ 14 周岁的儿童独自乘车需购买儿童票，儿童乘车时需提供有效的身份证件[6]。其二，通过补贴提高铁路旅客运输的经济效益。为保证铁路旅客运输企业能够获得合理利润，主管当局（联邦或地方政府）会给予铁路旅客运输企业公益性服务补贴，补贴额度与票价收入基本持平[7]。

3.3 法国铁路

其一，法国铁路旅客运输以年龄标准作为儿童票依据。在法国，4 周岁以下儿童可以免票乘车，4～ 12 周岁儿童可以购买儿童票[8]。其二，依靠信用机制提高旅客运输效率、降低运营成本。在法国，儿童乘坐火车基于信用机制，无需任何凭证，铁路部门不会核对儿童的年龄[9]。

3.4 日本铁路

其一，日本铁路旅客运输以年龄标准作为儿童票依据。《日本铁路运输规程》第10 条规定成人旅客可携带1 名未满6 周岁的儿童免费乘车，6～ 12 周岁的儿童除了需要与成人同行外，还需要购买儿童半价票[10]。其二，依靠信用机制提高旅客运输效率、降低运营成本。一是运输公司通常不会要求购买儿童票的旅客出示身份证明材料，有效提高了乘降组织效率，二是与个人信用挂钩，增加违法成本，虚报逃票行为不仅会影响个人信用，还会受到严厉的处罚，可以有效杜绝虚报逃票行为，减少铁路运输企业损失。

3.5 俄罗斯铁路

俄罗斯铁路旅客运输以年龄标准作为儿童票依据。《俄罗斯联邦铁路运输规程》第83 条规定乘坐长途列车旅行的旅客有权免费携带1 名年龄不超过5 周岁的儿童(该儿童不得另外占用座位)，以及年满5～ 10 周岁享受儿童票价的儿童若干名；在市郊旅客运输中，旅客有权免费携带5周岁以下儿童[10]。在儿童年龄识别方面，俄罗斯则要求旅客提供能证明其年龄的有效证明材料。

3.6 国际客协

《国际旅客联运协定》(以下简称《国际客协》)以年龄标准作为儿童票依据，第10 条规定成人旅客有权免费携带1 名不超过4 周岁的儿童且该儿童不得单独占用席位，超过1 名时，超出部分儿童需购买儿童票，儿童单独占用席位需购买儿童票，4～ 12 周岁的儿童乘车时需购买儿童票[11]。

综上，通过考察国外铁路和《国际客协》旅客运输儿童票制度可知，国外普遍以年龄标准作为铁路旅客运输儿童票的依据，注重铁路旅客运输经济性和公平性的协调统一。国外铁路旅客运输儿童票制度简况如表2 所示。

表2 国外铁路旅客运输儿童票制度简况Tab.2 Summary of child ticket systems in other countries in terms of railway passenger transport

4 完善我国铁路旅客运输儿童票制度政策建议

国外大部分国家铁路旅客运输儿童票依据主要采用年龄标准，在具体实践中辅之以信用机制。国外相关制度的借鉴必须充分考虑我国国情路情，铁路旅客运输儿童票制度重构应合理平衡效率与公平，探索构建既能充分保障儿童权益，又能保障铁路运输组织高效运转的制度体系。

4.1 适应国情充分考虑效率价值

没有效率就没有执行力，制度的构建必须考虑执行的便捷性。因此，铁路旅客运输儿童票制度的设计应尊重我国人口众多的国情，充分考虑效率价值。观察国外儿童票制度，虽然国外大部分国家铁路旅客运输儿童票依据主要采用年龄标准，但美国地铁儿童票依据却采用了身高标准，从客观现实分析，主要依据就是地铁客流量大，依据年龄标准难以在短时间内快速逐一查验，其制度设计充分考虑了效率价值。我国铁路旅客运输具有客流量大的特点，采取最具可操作性的铁路旅客运输儿童票制度，能满足铁路旅客运输安全、便捷、高效、低成本的基本要求，以最低成本实现有序乘降，尽最大可能保障乘降组织效率。

4.2 保障儿童权益体现公平价值

没有公平就没有认可度，制度的构建必须考虑权利的平等。因此，铁路旅客运输儿童票制度的设计应充分考虑儿童利益保障，在制度设计中充分体现公平价值。具体为：一是确立儿童利益最大化原则。《中华人民共和国未成年人保护法》第45 条规定交通运输行业应当按照有关规定对未成年人实施免费或者优惠票价。铁路旅客运输儿童票事关儿童权益，以年龄标准作为旅客运输儿童票的依据可以有效保障所有适龄儿童享受儿童票的合法权益，符合儿童利益最大化原则需求。二是充分尊重儿童身高差异事实。根据国家卫生健康委员会发布的《7 岁～ 18 岁儿童青少年身高发育等级评价》，7～ 14 岁男性儿童正常身高范围为113.51～ 181.05 cm，7～ 14岁女性儿童正常身高范围为112.29～ 169.38 cm[12]。因此，应该充分尊重儿童身高差异的事实，考虑将年龄标准作为铁路旅客运输儿童票的依据。

4.3 合理平衡公平与效率价值统一

根据《铁路旅客运输规程》(征求意见稿)第20 条，旅客享受儿童票依据“年龄+身高”标准，旨在推动实现铁路旅客运输经济性、儿童利益最大化及公平的有机统一。其一，在车票实名制情形下，旅客享受儿童票依据年龄标准。虽然生活中未成年人未办理居民身份证的情形仍较为普遍，铁路检票设备只能识别二代居民身份证，其他身份证件都需人工检验[13]。但是随着铁路客运服务和法律制度不断完善、公众意识观念不断转变，在车票实名制情形下采用年龄标准将成为社会和运输企业的共识。其二，在车票非实名制情形下，旅客享受儿童票依据身高标准。车票非实名制模式主要适用于市域性公交化运营铁路，由于通勤高峰时段客流量巨大，基于乘降效率的考量，以身高标准判断儿童是否享受儿童票更为适宜。

综上，考虑我国国情以及铁路运输效率与公平，建议我国铁路旅客运输儿童票制度采用“身高标准+年龄标准”双轨制模式。即：在车票实名制条件成熟情形下普遍适用年龄标准作为铁路旅客享受儿童票的依据；在市域性公交化运营铁路等车票非实名制情形下适用身高标准作为铁路旅客享受儿童票的依据。

5 结束语

铁路旅客运输儿童票制度事关铁路旅客运输经济性和儿童权益保障，是我国改革发展成果公平惠及人民群众的重要体现。铁路旅客运输儿童票制度的设计应科学合理。一是尊重人口众多的国情，充分考虑制度构建的效率价值；二是充分考虑儿童权益保障，在制度设计中体现公平价值；三是合理平衡价值冲突，制度设计中实现公平与效率的有机统一，构建形成“年龄标准+身高标准”的双轨制模式。