一方水土一方模式

杨维格

疫情期间的益田村。

“街道办，我妈妈都记不太清了，我更是从来都没有接触过，那好像已经是很久远的事情了。”在安徽铜陵市铜官区长大的丁洁，如今已经踏上工作岗位，在家乡担任小学教师。小学打疫苗、初中办社保卡、大学入党政审……这些看起来需要街道办盖章办理的事务，丁洁一直都是直奔社区居委会。

家门口没有街道办的，可不止丁洁一个人。一圈问下来，她的铜陵朋友们都不了解街道办。丁洁第一次接触“街道办”这个概念，还是在政治课上。因为早在2011年，铜陵全市的街道办就被撤销了。社区由改革前的61个撤并为23个，存在了50多年的基层派出机构从铜陵完全退出。公共管理、服务、部分审批职能下沉到社区。

城市规模、建城时间长短、人口要素等等，都不同程度决定着各城市的社区治理模式异同。

“看得见老百姓诉求的，没权力去解决，有权力解决的，不一定看得见。”2010年，当时的铜官区区委书记如此解释铜陵的社区改革。改革当然有阵痛，好在铜陵适应得比较快。实际上，铜陵并不是第一个进行“街道社区化”改革的城市。在铜陵改革之前，南京白下区以及北京深圳等地，都曾试水撤销街道办，但改革均未获得成功。而除了铜陵的“撤街并社”模式，超大型城市深圳和上海各自说道起来，社区居委会的情况也各不相同。城市规模、建城时间长短、人口要素等等，都不同程度决定着各城市的社区治理模式异同。

“今日工作日報：管理处巡查车库，安保部负责出入口防控，机电维修部进行小区电梯养护，环卫部负责消杀。”早晨打开手机，音乐老师魏慕文最先浏览的是小区群里物业管理员的推送。了解物业每天对小区各方面的管理，能给魏慕文带来一种别样的安稳。

在黄山市文化局工作了12年之后，魏慕文选择到深圳定居。如今已经退休的他，居住在深圳市福田区福保街道益田村。小区环境优雅，种有芒果树和少量波罗蜜树、木瓜树、枇杷树，是深圳知名的“果园小区”。

2月份，福田区处于疫情防控阶段。拥有128栋楼宇，7000多户人家，3万余人口的大型小区益田村，于2月24日进入管控阶段，魏慕文闲在家中。管控第二天，魏慕文心里惦记着一件事。“安徽老家朋友的孩子大学毕业，在深圳找到了工作。遂邀请她暂住我家，好提前熟悉环境。”日记第二页，魏慕文写道，自己想开一个益田村封控证明，好让已经买了机票的孩子可以全额退款。为了这事儿，魏慕文先去询问了物业工作人员，又去党群服务中心转了一圈，最后得到的答复是“请电话联系网格员”。

上一次和网格员打交道，还是魏慕文去新疆旅游路过有疫情的地区，回家后被网格员通知需要去做核酸检测。深圳在很早就建立网格化管理。社区网格员主要负责协助社区开展社会服务管理工作，比如采集录入整理住户信息、排查矛盾纠纷、开展法治和治安防范宣传等。深圳的网格员大多是社区工作站的专业社会工作者。等待网格员回复时，魏慕文所在的小区群里发布了防疫通告。魏慕文迅速转发给朋友，朋友家的孩子顺利完成全额退票。

管控第四天，志愿者上门发放“居民健康出行卡”，益田村开始分区管控。吃过早饭，魏慕文到楼下遛弯时，遇到了隔壁邻居老张。远远打声招呼，问一句在忙什么，老张答曰是去党群服务中心做免费血糖检测了。并给魏慕文热情介绍，除了可以免费做血糖检测，党群服务中心还有其他便民服务，比如图书室、活动室等。

说到服务中心，魏慕文还专门查阅资料了解过。社区党群服务中心的前身是社区服务中心。2011年，在“政府主导、民间推动”的模式下，深圳建立了由专业社工主导的综合社区服务中心。2016年，社区服务中心改名为社区党群服务中心，和社区居委会、社区工作站“三社合署”办公。刚退休时，魏慕文曾去居委会办理独生子女补贴。这几年，需要到居委会解决的事儿，都可以在党群服务中心办理。

“‘居委会’这个词，大家都不太提了。”居委会似乎正在慢慢淡出生活，这是魏慕文最近几年的真切感受。日常生活中和住户打交道最多的是物业管理人员，其次是社区工作站的社工，再其次是社区党群服务中心，居委会排倒数第二，倒数第一是业委会。魏慕文坦言，业委会感觉和居民离得比较远，基本没什么存在感。业委会选举时，一般都是保安在楼下发选票，让业主画勾投票。“其实是挺随意的，我们就配合一下。”

3月底，福田区解封，4月初，封控在家多天的魏慕文准备去深圳最大的花展仙湖植物园花展逛一逛。而4月初，上海疫情正处于防控关键阶段。住在上海宝山区的朱芳雨心情很焦急。

原来是朱芳雨患有胸腺瘤的父亲已经持续发烧2周，因血氧饱和度过低只能卧床吸氧。这让朱芳雨一家子很是担心。经过多方沟通，朱芳雨了解就医流程后立即去居委会开了出门证。“和居委会说明情况后，开出门证的速度很快。”拿到出门证的朱芳雨开车顺利带老人到医院做了多项检查，输液后老人病情慢慢好转。

疫情防控期间，上海居委会普遍任务繁重，人手短缺。朱芳雨所在的居委会需要负责两个小区，面对几千户居民，一天平均要接上百个电话。居委会的人整天忙得脚不沾地，没时间吃饭没时间睡觉，累了就睡在居委会办公室的桌子上地上。朱芳雨说：“居委会确实也不容易，特别是我们居委会成员人少负责范围大，居委会更多依靠物业公司和业主们凝聚一心，共同治理小区。”

今年，是朱芳雨搬进小区的第三年，小区的业委会还没有来得及成立，但这并不妨碍业主们参与到小区各项事务的治理中。朱芳雨所在小区的住户大多是“80后”和“90后”，防护意识特别高，干劲也很足。小区一栋楼有确诊阳性病例后，其他业主纷纷捐钱捐物为那一栋楼购买筹备防疫物品。除了物业公司聘请的第三方志愿者，小区一些热心业主也自发成为志愿者。每天搬运物资、敲门喊住户做核酸、疏通引导楼下人群，甚至还自发编写了《阳性楼栋防疫阻断手册》……

社区治理最基本的要义是共治共享。没有了“共”也就没有了不同于传统社会管控治理的模式。

“我住在新小区，我妈妈住在一个老旧小区，两个小区的居委会其实有一些不同。”今年疫情封控前期，朱芳雨妈妈小区的居委会整体工作经验不足，应对起来很是慌乱。物资发放出错、老人漏做核酸、就医配药困难等问题都出现过。但小区居委会成长得很快，连续几次失误后，陆续制定了具体的工作方案，使得整个小区治理变得清爽有序。完成“蜕变”的主要原因是小区居委会成员大多是刚加入居委会不久的年轻面孔。后期，这支经过打磨的居委会队伍还善于采纳居民意见，有事情就召集大家一起商量着办。比如为小区核酸亭选址时，一开始的计划是把核算亭建在小区外面的马路边。后来居委会听取居民意见，考虑到小区老年人偏多，就将核酸亭建在了小区里面。

可朱芳雨有时觉得自家的居委会如同一辆没有马的车——业主推一步，它走一步。朱芳雨家在靠近路边的那一排，因为路边没有设立噪声隔离带，即使关了窗户，偶尔夜里有大车经过时，朱芳雨也会被吵醒。有一天早晨起来，她甚至发现自家的一块玻璃被震裂开了。关于噪声治理问题，朱芳雨联合邻居多次和居委会进行了沟通，但是目前并没有得到实质性的解决。“居委会做着上传下达的工作，效率慢一点我们能理解，但是也不能太慢了。去问居委会问题解决到哪一步了，他们大多数时候都表示不太清楚。”对此，朱芳雨建议居委会应该多和业主沟通联系。

此次疫情，相当于一个大的社会实验，重新让人们思考现有的各种社区治理模式存在的不足。深圳建立社区黨群服务中心、社区工作站和社区居委会“三社合署”的模式，实现对社区有效治理的同时一定程度上淡化了居委会和业委会的职能，是否削弱了群众的自治能力？上海建立居委会、物业公司、业委会“三驾马车”模式，居委会需要承担较为繁重的任务。物业公司和业委会能否发力，还得看各自社区的具体情况。一旦出现突发情况，居委会抗压能力很脆弱。

上海还有不少老小区。

针对深圳和上海这两座城市社区治理模式的差异化原因，《新民周刊》记者采访了上海政法学院政治管理学章友德教授。章教授梳理了两个关键点：历史传统和人口构成。毕竟，一方水土养一方人，水土不同，人的生活方式不同。

首先，深圳和上海社区治理的历史传统不同。

深圳是一个在市场化改革中生长出来的城市，在诞生之初，就没有经历过计划体制时代。刚开始进行社区治理时，深圳体制内的公务员双休日需要到社区做义工，参加社区义务劳动，称之为义工制度。

后来随着城市的发展，深圳义工服务出现缺口。深圳开始不断探索社区治理模式，曾向香港学习引进社工服务，也曾到上海学习社区治理经验。最后，深圳选择推进建设社区工作站，由政府出钱，为基层社区提供专业化的社会服务。

而上海，在开埠以后，华洋汇集，五方杂处，在解放前早就形成了上只角、下只角，以及高档洋房别墅区，新式里弄、公寓住宅区，普通石库门里弄、绞圈房子、滚地龙棚户区等，整个城市社会结构相当复杂。新中国成立以后，上海部分新村经历了单位制度，小区居民也多多少少有同行、同事关系。改革开放以来，单位制解体，上海在不断地适应经济结构变化，社会结构转型。从最初的市区二级政府，到探索出街道三级管理，再到后来增加的居委会四级网络，一步一步地把完全由政府控制的资源慢慢地往基层社区转移。

其次，深圳和上海的城市人口构成差别较大。

深圳是改革开放这40年才形成的一个超大型城市，年轻人在深圳的人口总量中间占了大部分比重。城市人口快速增加，但有近四分之三的深圳市常住人口都没有本地户口。如何管理好具有强流动性的常住人口，并让他们参与到城市社区治理中来？深圳市采取了政府外聘社区工作者的方式，既为年轻人提供了就业岗位，也为社区提供了专业化社会服务。

上海的人口构成很多元。现在上海有2500万常住人口，其中有各个历史时期移民上海者的后代，还有一部分是乡镇拆迁搬进社区的，还有新上海人，又是新一轮的五方杂处。上海还有一些涉及外国人居住的国际社区，在他们的意识里，好多欧美国家完全是自治型的社区，本身就没有居委会这样一个组织，如何让外国人也参与到社区治理中，是需要居委会考虑的问题。

上海还有不少老旧小区和老龄化社区。比如黄浦区，有些建筑已经有上百年的历史。尤其像五里桥街道、外滩街道、南京东路街道等，有许多老弄堂。普陀区曹杨新村一些老房子之前是工人宿舍，老旧的房屋和落后的设施已经适应不了当前居民的需求。年轻人到别处买房居住，老人留守社区，老龄化程度在逐年增高。社区人员层级丰富，社区新旧程度不同，上海的居委会往往需要解决复杂多样的社区问题。这让本就人力紧张的居委会一直奔波在紧张工作的道路上。至于社区服务，则是居民推一段走一段。

当然，为了给居委会减负，上海近些年也采取了一些措施，比如完善社区事务受理服务中心职能、推动“一网通办”普及、推动社工站建设，计划在2025年底前全市建成千家社工站等。

章友德认为，社区治理最基本的要义是共治共享。没有了“共”也就没有了不同于传统社会管控治理的模式。如何更好地协调政府机构和居民实现共享共治，是一个永不过时的复杂议题，需要一代代人跟随时代的步伐，不断反思实践，不断改革拓新。