关于疏勒河干流岸线利用和管理保护的思考

杨成财

（甘肃省疏勒河流域水资源利用中心，甘肃 玉门 735211）

1 疏勒河流域基本概况

疏勒河流域是甘肃省河西走廊三大内陆河流域之一，发源于讨赖南山与疏勒南山之间的沙果林那穆吉木岭，流经青海省天峻县、甘肃省肃北县、玉门市、瓜州县、敦煌市等五县（市），总流域面积17 万km2[1]，干流为疏勒河，支流主要有党河、石油河、白杨河、榆林河及阿尔金山北麓诸支流。疏勒河干流全长670 km，其中上游（河源至昌马峡）长约346 km，中游（昌马峡至双塔水库坝址处）长约129 km，下游（双塔水库至哈拉湖）长约195 km。疏勒河上游左岸由恰来布曲、屑来日吾曲、措达林曲等8 条支流和疏勒河南山冰川流下的苏里曼塘、纳贡达、小昌马河等23 条支流汇入。右岸由日木才尔贡玛、鱼儿红沟、红柳沟等20 条支流汇入。疏勒河上游由讨赖南山南坡与疏勒南山北坡冰川支流汇集而成，穿过高山峡谷流入玉门市昌马镇水峡村，左岸有支流小昌马河流入，全部汇流到大Ⅱ型水库——昌马水库，经昌马水库排放和下泄水流到戈壁滩，形成了河西地区最大、最完整的冲积扇，冲积扇无固定河床，在茫茫戈壁上形成了许多南北走向的沟道。各沟道自南向北流经昌马灌区，跨过昌马灌区西干渠继续向北，汇入疏勒河干流后向西流经双塔水库，过瓜州县，至敦煌市北。

2 水流产权确权试点开展情况

2016 年 11月—2019 年 6月，开展了长约 260 km河道的基础测绘和洪水调查工作，依法划定了河道管理范围，明确了地理坐标，设立了界桩和标示牌等，完成了水流产权确权试点任务。试点期间根据《甘肃省水利工程土地划界标准》，综合考虑自然生态属性、经济社会属性及纵向分布特点，将疏勒河干流划分为13个河段。在深入分析岸线利用对防洪保安、河势控制、水资源利用、生态环境保护等的影响的基础上，将疏勒河干流划定为岸线保护区、保留区、控制利用区、开发利用区共15 处功能区[2]（表1），为水域岸线科学开发和有效保护提供了规划依据，为严格水域岸线等水生态空间保护和监管奠定了基础。

表1 疏勒河干流岸线功能区划定成果

3 岸线利用存在的问题

疏勒河干流河道上共修建工程建筑物、构筑物41 处，其中玉门市21 处、瓜州县20 处。近年来，随着经济社会的快速发展和城市规模的不断扩大，涉水、涉河建筑物逐渐增多，城市河段乱采偷采现象日益严重，有滩涂开发利用条件的部分河段被占用，甚至行洪河道也被挤占，严重影响了河势稳定和防洪安全。虽然通过实施全国中小河流治理项目和敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划项目等，有效提高了河道设防标准，很大程度上恢复和强化了河道行洪能力，减少了洪水灾害，但也存在一些问题。

3.1 职责不明确

疏勒河流域线长面广点多，涉及水利、林业、自然资源、环保、交通、电力等多个部门和行业[3]，现行法律和《自然资源统一确权登记办法（试行）》没有明确水生态空间所有权及其主体[4]，导致保护主体和责任不明确，水资源和水生态空间保护难、监管难。

3.2 岸线利用管理依据不足

岸线利用管理方面缺少一致的规划指导、相关管理制度和政策，给岸线资源科学合理利用和管理造成了困难。岸线管理范围内建设项目审查无规划依据，旅游开发建设不经水工程管理部门审批就上马的现象严重，一些建设项目重前期工程审批、轻后期建设补偿，不按防洪评价报告要求进行影响补偿。目前岸线申请使用无其他附加条件，现行的无偿获取岸线资源的办法与国家保障行洪安全、稳定岸线的政策极不相称，不利干岸线资源的节约使用和合理开发。同时，地方水行政主管部门、流域管理机构等存在交叉管理现象，存在“政出多门”“各自为政”等问题，严重影响岸线资源依法管理、科学利用和有效保护。

3.3 岸线利用保护缺乏专业规划

河道岸线规划是流域综合规划的一个专项规划[5]，是流域综合规划的重要组成部分，也是河道开发利用和管理保护的基本依据。由于水域岸线缺乏统一规划，致使相关单位在河道岸线管理中缺乏具有法律效力和可操作性的依据，导致部分河段无序开发、随意侵占、管理混乱。

3.4 岸线开发利用布局不合理

有些建设项目开发利用方式粗放，未能正确处理好上下游、左右岸、干支流等方面的关系，只注重经济效益，忽略了社会效益和生态效益，对流域防洪安全、河道管理和生态环境造成了较大的负面影响。

3.5 对岸线治理保护不够重视

河岸沿线涉及乡（镇）多，居住农户多，生产企业多，群众和生产企业乱偷、乱采砂石的现象较为严重，且采砂结束后不恢复、不平整，导致了水流方向改变、河道下切等问题，致使河段河势失去了稳定性。同时，沿线居住的农民和生产企业随意侵占河道和倾倒垃圾、杂物、污水等，污染了河道水环境和生态环境。

3.6 缺乏有效的管理制度

地方水行政主管部门、流域管理机构等对河道岸线治理保护研究不够、重视不够，没有制定有效的管理制度和保护制度，难以规范和调节岸线利用行为。

4 对策

4.1 建立健全高效协调的河道岸线管理体制

建立健全事权明晰、层次分明、权威高效的流域河道岸线管理体制，坚持权力与责任相统一，划分流域管理与区域管理的事权，强化流域管理机构对河道岸线的管理能力和公共服务能力，建立完善水行政政务公开平台和公共服务信息平台，有力保障社会公众有序参与流域河道岸线管理。

4.2 加强协调管理，完善岸线开发项目审批

甘肃省疏勒河流域水资源利用中心是疏勒河河道岸线的主管部门，但岸线范围内存在多个行业和部门。从法律上讲，甘肃省疏勒河流域水资源利用中心不能代替行业主管部门审批水利行业外的建设项目，但若项目建设地点在疏勒河河道岸线内，甘肃省疏勒河流域水资源利用中心应从防洪安全、水土保持、河势稳定及岸线功能区等角度进行审核。因此，甘肃省疏勒河流域水资源利用中心应加强同各行业间的交流协作，完善项目审批机制，明确职责和权限。

4.3 建立河道岸线开发利用与保护管理相结合的运行机制

应坚持开发与保护并重，充分发挥岸线开发利用区水域岸线资源的综合效益，有计划地开发利用，切实做到“开发中保护，保护中开发”。在岸线建设项目的实施过程中应根据河道岸线利用的要求，从计划安排、设施建设、运行管理等方面，统筹做好岸线利用和河道治理保护，严控各类开发利用活动对岸线的占用和扰动。

4.4 加大治理力度，加快河道综合整治工程建设

河道综合整治工程是岸线利用的基本条件，工作时要按照“轻重缓急，逐步实施”的原则，积极推进重点河段综合治理，为岸线利用与保护创造良好的河势条件和防洪安全保障。将岸线开发利用自保措施、河段防洪和河势整治工程有机结合，尽量先行安排实施有利于防洪安全、促进河势稳定的项目，保障河道安全、行洪畅通。

4.5 加强监测分析，提高河道岸线管理水平

定期组织开展水域岸线调查，掌握河道水域岸线类型、管理保护范围、开发利用现状、生活环境状况等基础信息，及时更新完善河湖水域岸线台账和数据库，提高网络数字化科技水平。加强对河道走势、河床变化、水流方向的动态管理和实时掌握，加强水质监测分析和基础研究工作，为更好地治理及利用岸线提供依据。加强监测基础设施建设，建立河道岸线管理网络系统，采用遥感、无人机等现代化的监测手段，采集全面的岸线利用管理信息，及时发现并尽快制止破坏河湖水域岸线生态环境的行为。

4.6 建立水域岸线长效监管机制

结合全面推行河湖长制工作，将疏勒河岸线保护纳入疏勒河各级河湖长工作职责，建立水域岸线管理保护联合执法机制，完善巡查制度，整合各方力量和资源，形成执法合力[6]，加大巡查督查力度，严肃查处河道“四乱”等违法行为，确保涉河工程设施安全和群众生命财产安全。依法清理河道保护范围内的农田、违章建筑等，恢复河道原貌和水域岸线生态功能，实现疏勒河干流岸线资源的合理规划、有效保护和科学利用，促使疏勒河流域经济发展与生态保护相协调。