论我国流域生态补偿制度的构建与完善

贺 莉

党的十八大以来，党中央高度重视我国的生态环境问题。习近平总书记在各地考察调研中多次强调：“保护流域生态环境，就是保护流域地区生存和发展的根基、保护上下游人民群众的福祉。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。”保护流域生态环境需要科学、完善的制度做保障。随着人类社会工农业发展，流域资源受到不同程度的污染和破坏，流域生态补偿制度应运而生。流域生态补偿本质上属于代价弥补的一种，是国家采用政策优惠、实物资金等方式向为维护流域生态系统而错失发展机遇的地区进行弥补，其实质是流域上中下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程，以此构建相对科学、合理的激励机制，使得整个流域范围内能够充分获得最佳效益。经过制度创新让维护生态环境体系的受益者付出费用，有效处理各地区部门之间存在的利益纠葛，引导人们积极参与维护流域生态环境工作并实现资本保值，推动当地经济长期健康稳定发展[1]。流域生态补偿制度作为一项重要的生态环境管理制度，对于协调区域间利益冲突，促进全流域社会与生态持续健康发展起着重要作用。本文现对流域生态补偿制度作一探讨。

一、建立流域生态补偿制度的必要性分析

(一)缓解严峻环境形势的需要

改革开放以来， 我国经济经历了长期的高速发>展阶段，在大力发展经济的同时对生态环境的保护力度不足，大量污染物的排放致使我国部分地区生态环境持续恶化。其中，部分地区的水生态环境因其敏感性和脆弱性而受到了极大破坏，近年来水土流失、水资源匮乏、洪涝灾害、湿地面积不断减少等水环境问题频发。为了从整体上协调流域经济发展、从根本上改善流域生态环境问题，生态补偿制度成为目前最有效的解决办法。

近年来，我国多个城市开展了流域生态补偿试点工作，并取得一些成绩，一定程度上缓解了流域环境问题。以浙江省为例，自从2012年正式实行新安江流域生态补偿机制至今，当地生态环境保护工作效果显著，目前新安江流域的水质稳定提高，跨省界断面水质已经符合我国地表水环境质量Ⅱ类标准，长期通过生态补偿考核。新安江平均每年能够将70亿立方米净水运输至千岛湖，对于千岛湖环境质量优化也起到了积极影响[2]。新安江流域退耕还林36万亩，森林面积达1200万亩，增长5.4%，森林覆盖率由77.4%提高到82.9%，以“万亩林海”涵养“一江清水”，筑牢绿色生态屏障。原环境保护部环境规划院经过全面考察衡量后表示，新安江生态服务价值约为246.5亿元，其水生态服务价值达到64.5亿元。经过三轮试点工作，该地区全市生产总值陆续突破700亿元、800亿元大关，其财政收入也超过了百亿元，各项人均指标提升至全省中上等水平[3]。数据表明，流域生态补偿制度可有效遏制水污染、改善水质，有着明显的生态价值，要想实现绿水青山的总目标就必须建立流域生态补偿制度。

(二)缓解环保资金不足的需要

一直以来，我国流域生态补偿的资金来源由政府承担。政府财政部门通过转移支付等方式拿出大量资金用于生态补偿，但仅凭政府出资这种单一的资金来源方式远远满足不了我国流域生态治理的需要，同时也会给地方财政带来巨大的资金压力。

当前我国市场化的补偿途径还属于起步阶段，未能在补偿实践中得以广泛运用。由于流域生态资源存在一定公共物品的属性，在开发利用过程中，只要不付出代价人们便会不断地进行单方面索取。在补偿过程中，补偿者不但付出了相应成本而且错过了经济发展机会，最终的结果是补偿者所得到的微弱经济补偿根本不足以弥补所造成的损失，而受益者无需付出任何成本或付出极少成本便享受到生态补偿的红利，这种“搭便车”的现象极大损害了补偿承担地区的利益。因此，需要建立流域生态补偿制度，改变单纯依赖政府出资这种出资形式的现状，从多角度考虑补偿主体和补偿方式的问题，让市场这只“无形的手”加入进来，更好地协调和推进流域生态向好发展。

(三)实现我国经济和环境协调发展的需要

从地形上看，我国整体呈现西高东低的态势，这导致多数河流的上游均处于我国西部地区，河流下游处于中东部地区。由于我国独特的经济社会发展状况，东部沿海地区经济较为发达，而西部地区由于地处内陆，地形上又多为山区、高原，经济社会发展受到很大局限，造成了我国东西部地区间经济发展极不平衡的局面。生态系统对经济社会具有很重要的支撑性，生态保护的作用一定是维持经济社会可持续发展[4]。

二、当前我国流域生态补偿制度存在的问题

(一)缺乏法律层面的长效机制

由于流域本身所具有的公共物品属性，所以在流域生态补偿过程当中应当受到国家宏观政策和法律的引导与规制。截至目前，我国还尚未出台国家层面的流域生态补偿制度。1997年原国家环保总局在《关于加强生态保护工作的意见》中首次提出了“生态补偿”这一概念。近年来，流域生态补偿先后被纳入《水土保持法》《环境保护法》《水污染防治法》，成为我国的法定制度[5]。党的十八大以来，生态文明建设成为国家发展过程中的一个重要方面，国家发展战略从高速发展转变为高质量发展。

由此可以看出，当前我国流域生态补偿制度框架正在逐步完善，但现有的法律法规及规范性文件规定得较为笼统、模糊，不成体系，对于生态补偿的基本原则、补偿主体和客体、补偿方式及标准、法律责任等未做出具体规定，不利于实践中补偿制度的精准实施，也无法满足构建流域生态补偿机制、保护流域生态环境的实际需要。

(二)流域生态补偿主体单一

当前在流域生态补偿过程当中，生态补偿的主体仍以政府为主。但实践证明，仅依靠政府这一单一主体，难以满足当前流域生态补偿的需求和以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系的要求，并且给国家财政也造成了极大的压力。据统计，当前我国补偿主体结构中只有不到百分之一由社会主体、公民个人承担，其余部分均由中央和地方政府承担。在试点过程中，一些地方对多元化的补偿主体进行了一些探索，如赤水河的流域生态补偿因其流域本身的特殊性质，大部分补偿责任由茅台集团承担，新安江的流域补偿虽然也进行了多元主体的探索，但最终效果不佳，并未实现市场主体的成功引入。政府补偿本身具有很大的局限性，如补偿标准低、资金不足等，导致补偿机制运行效率不高，极大地阻碍着流域生态补偿进度。由于流域本身具有系统性、复杂性和整体性，政府在补偿过程中难免心有余而力不足，因此吸纳更多主体参与进来，形成多元化的治理方式，具有重要的现实意义。

(三)流域生态补偿方式范围较窄

当前我国主要流域生态补偿方式仍以政府财政转移支付制度和国家拨付专项资金为主，这种补偿方式优势和弊端显而易见，优势是政府部门对的资金调度有绝对话语权，可以有计划、有针对性地将生态补偿资金运用得当。缺点是这种制度对于地方财政来说压力巨大，尤其是我国地区间经济差异明显，仅依靠政府出资无疑会带来极大的负担。因此，各级政府开始了对市场化补偿模式的探索，如通过建立生态补偿基金、生态标志等方式将更多企业、社会公众吸收到流域生态补偿领域，并在试点中取得良好效果，但由于评估标准的不完善，致使市场和社会力量难以充分发挥[6]。

(四)流域管理体制混乱导致专项资金监管乏力

当前我国的流域管理体制存在着缺陷，各部门间权力存在交叉，多头管理的现象屡见不鲜。一是各地区部门之间缺乏沟通，考虑问题从自身利益出发，忽视了流域环境的整体性和协调性。二是各管理部门之间分工不明确，工作内容存在交叉，涉及利益分配时各部门相互争抢，而对于责任的承担却是相互推诿，这无疑是对行政管理资源的极大浪费。三是流域生态补偿专项资金在使用过程中没有明确的管理部门，易出现挤占、截留、挪用补偿资金等违法违纪行为。

(五)流域生态补偿公众参与不足

流域环境质量关乎整个流域区域内乃至全体公民的切身利益，当前在流域生态补偿试点过程当中，存在一些问题致使公民参与度较低：一是制度层面规定不完善。在当前的环境立法之中虽已明确公众参与的地位，但由于内容过于原则性和抽象化，没有规定出具体的参与条件、方式及程序，导致公民在面对流域环境问题时不知如何参与其中。缺乏有效的监督制度，导致公众参与生态补偿没有法律上的保障。尽管近年来环境公益诉讼制度出现并逐渐推广，也取得一定成效，但由于公众大多数法律知识有限，缺乏专业性，难以达到预期效果。二是公民环保意识有待提高。由于宣传不到位，公众很难了解到流域地区的真实环境情况，对于当前严峻环境形势缺乏认识，没有意识到流域环境恶化对其自身的影响，加之公众对于流域生态补偿这一概念并不了解，难以自觉参与其中。三是补偿标准低，公众利益难协调。由于我国环境保护长期由政府主导，导致公民对待环境问题往往不以为意。加之在流域生态补偿参与过程中公民要为此付出的大量的时间成本和金钱成本，导致公众缺乏参与积极性。

三、我国流域生态补偿制度的完善

(一)建立健全流域生态补偿法律制度

一部完善的法律制度是后续一切工作的基础，目前由于国家层面流域生态补偿相关法律的缺失，流域生态补偿在实践中面临诸多问题，我国要尽快完善流域生态补偿的相关立法，通过理论上的深入研究，结合试点工作所积累的经验启示，出台一部符合我国国情的流域生态补偿法律制度。

第一，宪法作为我国的根本大法对其他各部门法具有指导意义和纲领作用。党的十八大以来，生态文明建设被推向新的高度，习近平总书记明确提出：“既要金山银山，又要绿水青山。宁可要绿水青山，不要金山银山，因为绿水青山就是金山银山。”流域生态补偿制度作为生态文明建设的重要组成部分，应当被写进宪法，只有这样才会被真正得到重视，为后续制定专门法律提供根本支撑。

第二，完善《环境保护法》的相关内容。新修订的环保法仅对生态补偿制度的必要性问题上做了比较笼统的规定，并未有过多具体描述，对于实践当中的应用缺乏指导意义。因此，在专门的流域生态补偿基本法出台之前，应当通过司法解释、指导意见等方式，对现有法律条文进行细化。

(二)建设更多主体参与的协调制度

由于当前流域生态补偿主体处于政府“一肩挑”的单一局面，为减轻政府负担，应将更多直接利益相关者和间接利益相关者吸纳进来，让更多主体如企业、社会团体、个人参与到流域生态补偿当中来，在减轻国家财政压力的同时力求形成多元化的流域生态补偿局面。

第一，政府作为最大的补偿主体，其追求的是生态效益最大化，对整个流域生态补偿起到通篇谋划的作用。政府应当在政策制定上进一步加强：一是限制流域沿岸高污染企业发展，并给予一定补偿政策。二是以流域生态保护成本为下限，以外溢效益为上限确定补偿标准范围。三是根据“谁受益谁补偿”和“谁污染谁补偿”的原则，国家可以设置补偿税和排污税制度。通过税收的方式让生态补偿的受益者和生态环境污染者参与其中，一方面从源头上遏制污染，另一方面可以缓解政府资金压力，将税收费用应用于生态补偿当中，达到良性循环的效果。四是流域沿岸建立污水处理厂，对于居民、社会污水进行统一处理。

第二，企业追求的是经济效益，可以将污染企业和拥有资质的相关企业都吸纳进来，把市场化补偿手段加入到流域生态补偿当中。污染企业应推进转型发展，减少污染物排放，并在所获经济效益中抽取一定比例继续投入到企业所在流域的生态补偿当中。

第三，发动社会团体、公民个人加入到流域生态补偿队伍当中，以达到良好的社会效益。建立线上监督平台，便于公民更好地监督流域资金使用情况以及制度运行情况，同时为群众提供一个建言献策的平台。可以通过线上筹集资金的方式，发动群众为流域生态补偿贡献一份自己的力量。

(三)通过市场机制构筑多样化补偿方式

在当前的生态补偿当中，政府以主要补偿者的身份存在，而市场则只占很小一部分比重。实际上，市场是潜力巨大的补偿模式，党的十九大报告中提出要建立市场化、多元化的生态补偿机制，在生态补偿的过程中带动更多的利益相关者加入进来，构筑多样化的补偿方式。生态补偿方式不应只局限于金钱这一种方式，下游对上游的补偿也可以通过一定的优惠政策或税收政策来实现，补偿的主要目的是弥补上游地区在生态补偿过程中受到的损失及发展机会，所以补偿完全可以通过技术、实物、土地等方式帮助受偿者改善生态环境、发展经济。要完善市场化补偿方式的配套措施，需要制定一套科学、合理、统一的价格计算标准。

(四)完善流域管理体制

在流域生态补偿试点当中，不同地区间政府在协同治理的理念上进行创新，有的地区成立了专门的流域管理机构，还有的推行河湖长制。在流域生态补偿当中，首先，应充分赋予流域管理机构行政权力，使其能够随时与流域上下游政府进行沟通，进一步明晰权利义务，客观上促进均衡各方利益，使治理意见达成共识，促成上下游间签署生态补偿协议。其次，流域管理机构可以对专项资金使用进行严格监管，落实纪检监察制度，保障专项资金在阳光下运行。由于流域本身所具有的公共物品这一属性，流域管理体制必须向服务型进行转变，这符合当前我国政府体制改革的方向。

(五)通过宣传提高公众参与的积极性

公民在流域生态保护当中始终充当的是主力军作用，流域生态治理的每个环节都不能缺少公民的参与。流域生态补偿关乎每个公民的个人利益，各级政府部门应当加强宣传力度，积极引导公民参与其中：一是在现有《水资源保护法》和《环境保护法》下增设行政条例，明确规定公民的环境保护权利与义务，对于破坏流域环境的行为实施行政处罚。鼓励流域沿岸农民积极退耕还林，改变耕种方式，减少水土流失。二是采取战略环评的方法提高公民环保意识，促使流域沿岸公众转变思想，尝试新的对环境友好的土地利用方式，如成立专业合作社，在保护流域环境的同时进行旅游开发获取经济效益。三是建立线上的流域生态环境监督平台，面向社会征集治理意见，引导、鼓励公众为流域生态环境治理出谋划策。四是加大流域生态补偿面向个人的补偿力度，提高公民参与积极性。

四、结语

总之，我国流域生态补偿制度要从法律层面上去完善和细化，对于流域生态补偿过程当中存在的问题以及标准做出解答和明确，用制度的方式协调好流域内各地区之间利益关系。本文在对国内外文献进行一定研究的基础上，提出了具有针对性的对策，为更好地实现我国流域生态补偿机制，在法律层面上提出了建议，相信在政府、企业以及公民个人等多方主体的共同努力下，我国流域生态环境可以得到进一步改善。