芜湖市农机政策性特色保险实施现状与展望研究

戴 刚

（芜湖市农业机械管理服务中心，安徽芜湖 241000）

0 引言

农业的根本出路在于机械化，农业机械化是农业发展的重要推动力，是现代农业的重要衡量指标，大力推进农业机械化、智能化是农业现代化的必然选择。党和国家历来高度重视农业机械化水平的提升，自2004年中央一号文件提出以来，中央相继确定了“工业反哺农业，城市支持农村和多予少取放活”的基本方针，实施“四项补贴”、“三项价格支持”和农业保险保费补贴等为主要内容的农业支持政策体系。近15年来，我国的农业机械化进入高速发展时期，农机保有量逐年增加。“十三五”末，芜湖市农机总动力已达228万kW，拥有各类农机具达82万余台（套），主要农作物耕种收综合机械化水平达87.23%，小麦、水稻耕种收综合机械化率分别达到96%、88%。

随着农机化的高速发展，以及农机大规模使用所带来一些突出的安全问题也逐步显现，农机使用者和农业机械如何获得安全保障的问题也逐步成为摆在我们面前的一个严峻而又现实的问题。因此，农机保险作为农业机械作业生产过程中坚强安全保障显得尤为重要，农机保险的推行和全面实施，促进了我国农业机械化全面高速健康发展。一方面，将农机所有人承受的经济负担减到最低程度，减轻因事故灾害对当事人正常工作生活的影响，能够尽快地恢复农业生产；另一方面，也使受害方获得合理的经济赔偿，减少农民纠纷，促进农村和谐，稳定农村秩序。

1 芜湖市农机政策性特色保险出台背景和保险政策设计考量

1.1 芜湖农机保险发展历程与实施前现状

芜湖市的农业机械保险总体来说起步晚、发展慢。随着拖拉机在农村道路行驶运输作业的增多，发生交通事故也在不断上升。在政府相关部门的大力支持下，保险公司开始探索，首次推出了道路上运输拖拉机第三责任险。此种保险是一种商业车险从机动车辆作为标志物的保险范围扩大到道路运输的拖拉机，是属于机动车商业车险的一种延伸，而对于真正在农田作业的各类农机却没有被涵盖。

随着城市建设进程不断加快，农村道路运输市场趋于成熟和饱和，导致道路运输拖拉机数量开始不断减少，而农田作业拖拉机数量却在快速增长，农机保险产品却还一直沿用之前的条款。2004年5月1日《中华人民共和国道路交通安全法》实施后，农机部门和保险公司因对“兼用型拖拉机”的界定存在分歧，导致拖拉机的参保率极低。虽然之后农业农村部和中国保监会联合印发的农机发〔2007〕6号文件规定：兼用型拖拉机是指既可以通过挂接农具从事田间作业，也可以通过铰接牵引挂车从事运输作业的拖拉机。对于农业农村部和中国保监会的这个定义，因拖拉机性能多样性与复杂性，在实际认定中各地认识不统一、界定不明确，许多农田作业拖拉机仍被保险公司按照兼用型拖拉机以运输型投保，变相提高了保费，农民参保积极性受到了打击；反观保险公司，认为农机保险标准低，赢利少，保险公司会以各种借口拒保或变相拒保包括拖拉机交强险在内的各类农机保险。2005年，笔者所在芜湖市繁昌县就发生了一起拖拉机在田间旋耕作业中，农机操作人员因操作失误导致自身受到伤害的农机事故。当事人原本在本地是个小有名气的致富能手，却因此次事故导致右腿被截肢，彻底丧失了劳动能力。虽然发生在田间农机事故数量远远低于道路安全事故，但是由于农业机械数量大、作业项目多、作业范围广，不同程度的农机事故时有发生。发生事故后，因为农机手没有投保，导致家庭失去顶梁柱，或者是一夜返贫，使得事故受害方长期遭受病痛折磨或丧亲之痛，“十年致富奔小康，一场事故全泡汤”，说的就是农机事故发生后令人扼腕的惨痛情景。

2008年左右，全国各地，特别是上海和江苏开展了农机保险试点工作，并在试点范围内政府对保费进行财政补贴，取得了很好的效果。2013年3月《农业保险条例》的颁布实施，打破了我国农机作业相关人和物没有保险保障的局面，为我国农机保险的发展奠定了政策基础。在条例附则中规定，“涉农保险是指农业保险以外、为农民在农业生产生活中提供保险保障的保险，包括农房、农机具、渔船等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险。”2014年中央一号文件，对完善农业保险制度和加快农业保险发展提出了一系列的重要指导意见。2018年，为实施乡村振兴战略，中央一号文件再次对农业保险工作提出“扩面、增品、提标”的要求，芜湖市农机管理部门正式开始对农机政策性保险的实施工作，进行了积极探索。

1.2 农机作业保险模式和设计原则

2013年3月正式实施的《农业保险条例》为中国农业保险设计出“政府与市场合作”即“PPP（Public-Private Partnerships）”制度模式。该条例第三条规定，“国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度”。“农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”。这个条款规定，中国发展的农业保险是既包括商业性保险也包括政策性农业保险，而且这种保险是由政府政策支持的，并得到各有关部门的共同协助。这从制度和体制上确立了我们的农业保险制度模式[1]。

1.2.1 坚持政策性与经济性统一兼顾的原则[2]。2021年，芜湖市实施的农机作业保险属于芜湖市地方政策性农业特色保险，更加注重分担安全风险的社会责任。以此在设计农机作业保险之初，我们设想在风险责任的选择上，既要考虑农业生产中的风险保障需求，又要考虑保险公司的经济承受能力，统筹兼顾，量力而行，实现社会效益和企业自身经济效益相统一；也同时考虑到，农机作业保险是经济行为，不是救济，也必须讲究经济核算。如果没有一定的经济效益，保险公司经营就无法良性循环。

1.2.2 坚持最大需求满足保障原则。在开发保险险种时，必须开展市场调查，把社会各界对各种人身、财产以及利益风险保障的需求放在首位，既要考虑保险客户的现实需求，又要考虑保险客户潜在的需求，并通过险种开发尽可能地将潜在需求转变为现实需求，再将其转变为真正的业务来源。芜湖市农机管理部门在2018年着手开展农机作业保险工作以来，先后会同财政、市县农机、保险等相关部门和企业及机手代表，通过开座谈会和实地调研的方式进行保险险种可行性方案设计，并形成调研报告报上级主管部门。

1.2.3 坚持合情合法、易操作实施原则[2]。农机作业保险隶属于农业保险范畴，应当遵循国家法律法规的要求，不能与国家和社会公共利益相违背。保险合同双方当事人在法律上处于平等地位，合同的订立与否要遵循自愿原则。合同文字要通俗易懂，概念要准确，防止产生歧义。投保人多为农民和农机手，他们对保险行业的术语不熟悉，因此应当尽量使保险条款通俗化。又因为农业机械的多样性，涵盖范围广，所以在制定农机作业保险方案中要以确保粮食生产使用的农机为主要投保对象。为便于确认保险对象，也以农机号牌管理的农机为主要对象。

2 芜湖市农机作业保险实施情况概述

根据芜湖市财政局、芜湖市农业农村局等五部门印发的《芜湖市加快农业保险高质量发展工作方案》（财金〔2020〕654号），将农机作业保险纳入全市政策性特色保险，试行一年。主要对在本市及约定的区域内作业的插秧机、有序抛秧机、穴播机、自走式植保机及实行牌证管理的农田作业拖拉机和联合收割机开展农业机械损失保险、人身意外伤害保险和第三者责任保险（详见表1）。保险费按照4：3：3比例，市、县（市、区）财政各承担40%、30%保费补贴，投保人承担保费30%。

表1 芜湖市农机作业保险保额、保费一览表

根据芜湖市农业农村局、芜湖市财政局关于印发《芜湖市农机作业保险方案（试行）的通知》（下称《方案》）和《承保机构遴选公告》，2021—2023年，全市共有7家保险公司获得芜湖市农机作业保险业务承保资格，其中既有中国人保、平安保险等耳熟能详保险公司，也有专做农业保险的国元保险公司，还有新加入的中国大地财保公司等。

目前，农机作业保险（试行）实施已整整一年，全市只有四家保险公司开展了农机作业保险业务，共140台农业机械购买了农机作业保险险种，保险金额10 972万元，保费近18万元，市、县各级财政补贴共12.5万元，目前补贴金额已全部拨付到位。保险试行期间，共发生农机事故理赔案件13起（其中一起农机事故发生地在省外），其中人员人身意外伤害险1起，其余均为车损险，理赔金额共计47 456元，保险公司现已全部快速理赔到位。

3 农机作业保险实施中存在的主要问题

3.1 机手保险理念不强，主动参保意识不够

在贯彻落实乡村振兴战略和“两强一增”行动的新征程中，逐步壮大的新型农机经营组织（如农机专业合作组织），因具有“高成本、高收益、高风险”的特点，对农机保险有着很强的意愿，而对大多数农民机手来说，对农机事故的危害缺乏感性认识，觉得农机作业时间短、作业速度慢、事故不会发生，存在侥幸心理，主动参保意识不强。另一方面，大多数机手在近几年购买大中拖、联合收割机时可能会有意识购买保险外，对已使用多年或已接近报废期的农机，农机手基本没有投保意愿（主要指农业机械损失保险），而在农机作业保险试行期间，为便于实际操作，保险公司将该保险设定为农业机械损失保险、人身意外伤害保险和第三者责任保险必须一同购买。因无法单独购买，农民就打消了购买保险的念头。

3.2 农民（农机手）保险知识欠缺

农户对农业保险的基本概念和作用理解不深。对农业（机）保险的认识仍存在着各种各样的偏差，认为只要办理保险，在生产和农机作业过程中遭受了损失，保险公司就会全额给予理赔，而对保险分散风险、补偿损失的基本功能认识不够。投保的农户即便基本认识到农业保险是一种补偿经济损失的有效办法，但由于保险条款、条文中大量的专业术语，加大了农民和基层工作人员准确理解农业（机）保险的难度，许多农民普遍文化程度不高，对保险责任、赔偿标准等理解不深。譬如，为减少和防止发生道德风险，利于农机政策性特色保险的稳定经营，在《方案》中，规定了“农业机械损失险首次事故的相对免赔额为500元”，其主要目的是为了消除小额索赔，在降低保险公司的经营成本同时，也降低了被保险人的保费。

3.3 保险公司服务水平有待提升

一年中农机作业时间主要集中在春耕、“三夏”和“三秋”几个重要时期，农民有购买保险农业意愿的往往在这三个时间前期比较强烈。2021年芜湖市《方案》出台于4月初，而部分保险公司根据芜湖市出台《方案》所制订的农机作业保险细则条款却因种种原因，直到5月底得到省保监会同意后才开始实施，此时，芜湖市多数联合收割机等农机早已离开本地开始跨区作业，这些保险公司错过了实施的最佳时间。

开展农机作业保险工作的保险公司专业性人才配置不足。虽然保险公司在各地配备了大量的保险协保员，但是镇、村级协保员大部分或由村两委会干部兼任，这些协保员发挥农业保险的基层服务能力还需要进一步提升。在保险机构方面，也相对缺乏专业化农机技术人才。

3.4 科学有效管理不足、行政干预过多

按照《承保机构遴选公告》的划定，芜湖市共有7家保险企业获得农机作业保险经营资质，每个县（市）区平均有3家保险企业参与。从本意上来说，政府是想通过市场竞争，使农民有多种选择，促进提高保险公司的服务水平。但是，由于农机作业保险试行期间，市场划分过细，之前对此保险业务感兴趣的一些老牌保险公司都没有过多地投入人力、物力、财力进行宣传，开展相关业务活动，这也是导致保险业务量不多的原因之一。而在芜湖市某县区，相关部门又将保险公司业务范围再次细化，限定到某个乡（镇）的区域范围，不允许跨乡（镇）开展业务，那些想开展业务的保险公司无法开展保险业务，许多农机手与农户因取得保险许可的保险公司未开展政策性农机作业保险，无法享受到应有的政策福利。

3.5 地区发展不平衡

农机保险的推进实施，需要有一定的人财物投入，但思想认识不到位、推进不力的情况仍然存在。有的地方政府因为财力有限，推广积极性不高，导致出现了工作经费不足、工作条件简陋，设备无法保障、人力不足，没有专门的保险承办人员等状况。芜湖市目前6区1市1县，从参保机具数量和保费上看，2021年有两个地区没有开展农机作业保险，许多农机手没有享受到该项保险的惠农政策。

3.6 部门协作机制需要进一步完善[3]

农机作业保险工作需要农业、财政等部门和保险机构协作配合，共同推进。但是，部分地区在政策理解、投保理赔服务、财政资金申请支付等方面相互协作还不畅通。有的地方保费收取及理赔不规范，影响农民利益；有的地方财政补贴资金申请资料不规范，审核不严格，补贴资金拨付不及时，理赔数据统计不完整；有的地方在理赔上定损不准确，理赔不及时，在机具损失理赔上还没有统一的标准。

4 扶持推进建议

农机作业保险是项创新性的惠农工作，一方面需要进一步得到政府政策扶持，另一方面在实施过程中也要不断修正政策措施，与乡村振兴战略和安徽省“两强一增”工作相匹配、相适应，从而推进政策性特色保险工作。

4.1 加强农机作业保险的宣传力度

相比传统险种来说，农机作业保险作为政策性特色保险，之前在社会上受到的关注度相对较低，农民群众对其还是很陌生，不甚了解。有关部门要加强政策性农机保险的宣传力度，要充分利用电视、广播、新媒体、宣传栏等线上线下多种形式对农业风险及保险知识进行讲解，提高农民群众的风险意识和对保险的认识。除此之外，对于风险意识淡薄的农户，更应该强调农机作业保险能够有效分散“因灾致贫”的风险，有关部门应通过典型案例宣传，让广大农机手切实感受到农机作业保险花小钱保平安的重要作用，切实提升风险意识。农业部门还可以结合对农机手的宣传培训工作，可以邀请保险公司的专业人员，就农机保险的条款、理赔等环节进行具体讲解，让政策性农机保险更加深入人心。

4.2 强化对农机作业政策性保险工作评估考核

农机作业政策性保险是政府引导下市场行为，是探索中的一项惠农政策，推进该项政策落实，是农机管理部门义不容辞的责任。政府相关部门要按照法律法规，畅通机手投诉处理渠道，协调处理机手投诉理赔过程中发生的问题，维护广大农户和机手的权益。农机部门要配合财政部门，定期对政策性保险工作落实情况进行监督检查，对工作落实情况和效果进行评估，不断提高保险公司的服务水平和积极性。

4.3 强化信息互通，优化工作机制

各级农机部门加强农机监理和事故处理的能力，加大提高农机登记上牌率和检审数量的同时，还应及时向保险公司提供农机操作人员和所拥有机具信息等情况资料，为保险公司提供精确服务，降低其工作成本。保险机构也应及时地将报案及理赔情况汇总后提供给当地农机部门，其中包括当年已决（处理完毕）和未决（未处理完毕）事故的保险人、出险时间及原因、赔付金额等详细情况。因目前施行的是由保险机构先行资金垫付制度，农机部门先期掌握相关保险实施情况，可以大大缩短审核时间，从而简化流程，减少承保机构的资金压力。

4.4 及时修订现有方案细则

根据每年的政策性特色农业保险评估，同时考虑到对保险人和保险机构反馈，及时对《方案》进行升级改进。如：农机手反馈较多的在保险期间（固定为一年），绝大多数大中拖、联合收割机作业期短、停放时间长的特点，建议制定符合农机作业特点的保险期间规定条款。保险期间应当与费率统筹考虑。如投保夏、秋两季等收割作业期间的（可按月份注明），只需按全年的80%的保费缴纳，只投保夏季的，需按全年50%的保费缴纳。以期通过灵活的费率机制，满足多种需求，提高农机手投保积极性。

4.5 创新拓展保险险种

不断提升农业保险保障水平，是推进农业保险高质量发展的核心。农业保险保障对象可以结合保障粮食安全、乡村振兴战略等风险保障需求，探索从农业的产中向产前、产后延伸，从第一产业向第二、第三产业及产业融合转变，要适应新形势，不断创新推出农机政策性保险新险种，为农机化高质量发展提供保障。如：当前要结合“两强一增”行动工作，创建粮食烘干中心和全程农机化示范基地建设，调查统计粮食烘干机、无人飞行植保机等农机事故，查找分析农机安全隐患，探索粮食烘干机、无人飞行植保机等农机政策性保险的实施办法，开发具有前瞻性的相关保险新产品，扩大保险覆盖面，将更多的农机纳入保障范围。

4.6 提升保险科技应用水平

保险要实现高质量发展，不仅需要进一步完善相关制度体系，还需要科技应用的创新支持，通过新技术、新手段改变传统农业保险的粗放经营模式，从而促进农业保险提质、增效、降本。一是通过移动互联、卫星定位、遥感测绘、物联网、人工智能、区块链、大数据、云计算等新技术，全面提升保险服务的能力，提升产品创新能力，加大农村普惠性保险产品供给，有效改善农户的服务体验。二是提高风险管控能力，提升保险标的管理、客户管理、风险管控水平。三是继续创新、完善线上作业和移动作业，不断提高数字化和智能化经营水平。四是通过农业保险电子化、数字化、智能化科技应用的普及，进一步有效提升各级政府和监管部门对农业保险的管理监督效能。