关于云南省中央土壤污染防治专项资金项目管理的建议

廖迎芸，杨牧青，张秋霞，曾沛艺，唐 嫚，和淑娟

（云南省生态环境科学研究院，云南 昆明 650034）

0 引言

土壤是构成生态环境的基本要素，土壤环境质量直接影响农产品质量、人居环境安全和经济社会发展。为加强土壤污染防治，改善土壤环境质量，2016年，国家印发了《土壤污染防治行动计划》，明确提出中央财政整合重金属污染防治专项资金，设立土壤污染防治专项资金（以下简称“中央土壤资金”），用于土壤环境调查与监测评估、监督管理、治理修复等[1]。同年7月，土壤资金设立。土壤资金设立以来，财政部印发并多次更新了《土壤污染防治专项资金管理办法》[3-4]，生态环境部联合财政部印发了《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》（环办土壤（2020）23号）[5]、《中央生态环境资金项目储备库入库指南（2021年）》（环办科财（2021）22号）[6]等文件，以规范资金管理，指导项目储备，加大资金绩效评价和项目监督检查力度[2]。

云南省是全国土壤污染较严重的省份之一，但云南省地方财政资金缺口大，当地财政收入保持运转较困难，可用于土壤污染防治的资金十分有限。中央土壤资金为云南省开展土壤污染防治工作提供了重要保障，中央土壤资金项目的开展对云南省“十三五”期间防范全省的土壤环境风险、摸清土壤污染状况、保障农用地和建设用地环境安全、构建土壤监管能力建设体系、改善土壤环境质量等发挥了重要作用。首先，中央土壤资金的投入基本摸清云南省土壤污染状况空间分布和污染程度，为后续重点区域土壤污染防治提供强有力的数据支撑，使土壤污染防治行动和措施更具针对性；其次，中央土壤资金的投入开展了多个历史遗留固废堆场的整治、污染地块的治理修复等，有效防范环境风险，提高当地的生态环境、经济和社会效益；然后，中央土壤资金的投入开展了多个县的土壤监管能力建设，极大提升了地方土壤监管能力；最后，中央土壤资金的投入能够撬动土壤修复产业的杠杆，对产业发展、社会资本投入有重要的引导作用[2]。

1 “十三五”中央土壤资金项目入库现状

“十三五”期间，云南省土壤污染防治项目申报入库工作取得显著成效。超过300个项目获得中央土壤资金支持，累计获得中央土壤资金约27亿元，占全国下达土壤资金比例接近10%[7]。

中央土壤资金主要支持土壤污染源头防控、地块调查及风险评估、土壤污染风险管控与修复、土壤监管能力提升、土壤详查、其他六类项目。从项目类型上看，2016年，土壤污染源头防控项目数量最多、资金支持比例最大。主要用于生产规模小、生产工艺落后、污染防治设施不到位的化学企业集聚区和矿产资源开发较早区域如东川等的重金属污染防治。2017年，土壤污染源头防控项目和土壤污染风险管控与修复项目的资金支持比重最大，其中源头防控类项目主要用于历史遗留废渣处置、治理。同年，生态环境部与各省（区、市）人民政府签订的土壤污染防治目标责任书，明确要开展土壤污染治理与修复技术应用试点项目，因此，风险管控与修复类项目主要用于红河州、曲靖市等污染较重区域试点项目建设。2018年，以云南省土壤详查项目为主，目的是为了摸清全省土壤污染状况底数，开展了云南省重点行业企业用地土壤污染状况调查、农用地分类管理及重金属污染重点区域土壤-农产品加密协同监测等。2019年，云南省获得支持的项目数量为五年中最多，各类型项目数量均呈增长，其中以重点行业企业用地土壤污染状况调查、地块调查及风险评估项目为主。2020年，主要开展了丽江、曲靖、昆明等多个州市的历史遗留废渣、尾矿库的综合整治项目，从污染源头对土壤环境风险进行防控。

表1 “十三五”中央土壤资金项目统计表

总体上看，“十三五”期间土壤污染源头防控的资金支持占中央土壤资金的49.62%，是中央土壤资金支持的重中之重，主要原因为云南省是我国矿产种类齐全，资源最丰富的省份之一，成矿地质条件优越，矿产资源丰富，矿产开发历史悠久，采矿遗留的大量废渣堆存、尾矿库等给土壤环境带来了较高的风险。通过开展土壤污染源头预防，可有效防控土壤污染的环境风险。

2 “十三五”中央土壤资金项目实施现状

中央土壤资金项目实施包括从资金下达到项目总结的过程。资金下达后项目单位按照批复组织实施，工程建设完毕后完成竣工验收、总结。包括项目实施进展和项目资金执行。

图1 “十三五”中央土壤资金支持项目数量图

图2 “十三五”各项目类型中央土壤资金占比图

全省“十三五”中央土壤资金项目中正在实施项目占24.96%，已建成投运项目占24.21%，已完成效果评估项目占4.24%，已竣工验收项目占42.81%。总体上，项目完工率接近70%，但各州市中央土壤资金项目组织实施进度参差不齐，有的州市项目完工率仅达到30%左右，有的州市项目完工率接近80%。项目实施进展快慢与项目实施的起始年限、项目的周期、项目的管理等多个因素相关。

全省中央土壤资金总体执行率超过60%，各州市的土壤资金执行率相差较大，执行率低的州市仅达到30%左右，执行率高的州市达到了80%以上。资金执行率高低与项目实施进度密切相关，资金执行率较低直接影响到预算执行效果和预期效益，对后续申请中央土壤资金项目造成不利影响。

3 中央土壤资金项目管理存在问题

3.1 项目储备数量不足，资金规模小

项目储备是中央土壤污染防治专项资金预算安排、项目执行的基础和前提。《云南省中央土壤污染防治资金管理实施细则》提出力争全省进入中央项目储备库的项目资金规模不低于上年度安排资金规模的1.5倍[8]。项目储备是一个动态过程，云南省2021年项目储备曾出现数量不足，资金规模小的情形，未形成良好的项目储备机制。究其原因，一是地方配套资金欠缺。按照2021年入库要求，强化了地方支出责任，明确要求地方配套资金占项目总投资额的比例不低于10%。云南地方财政较困难，部分地区因无法落实配套资金而影响项目申报入库积极性。二是项目必要性和可行性缺乏科学论证。土壤资金项目前期工作经费一般由地方政府或相关单位进行支出，由于支出经费有限，许多项目监测点位和数据较少，污染状况不清，必要性论证不充分；其次，没有开展小试、中试实验等工作，造成实施方案或可行性研究报告的可行性缺乏相关数据支撑，导致项目编制质量不高，入库率低，影响申报单位的积极性。三是第三方单位技术能力参差不齐，部分第三方单位开展项目少，技术能力薄弱或缺乏类似项目经验，加上关注政策不及时，对入库指南和政策文件研究学习不够，有的第三方单位编制的方案达不到入库要求。尽管开展多次省级技术帮扶，但编制报告质量仍较差，导致实施方案或可行性研究报告无法入库。

3.2 绩效目标不合理，实施进度滞后

项目设置的部分绩效目标不合理，缺乏可考核性，影响绩效目标的完成、评价以及项目完工。实施进度缓慢主要由以下原因造成：一是在方案编制阶段，实施方案或可行性研究报告的质量不高直接影响项目实施进度。部分获资金支持项目前期调查评估不充分、检测数据存在偏差、污染程度掌握不准确、技术路线不合理等，导致项目绩效目标无法考核，因此，项目实施方案频繁修改影响到项目实施进度，甚至实施方案经过多次专家论证多次调整仍无法开工的情形。二是在招投标环节、土地流转环节，项目开展招投标、合同签订、土地流转等周期较长、进程较慢，信息化程度低，影响项目启动与资金执行，导致项目实施过程中未按照实施计划推进，实施进度滞后的情形。

3.3 下达资金缓慢，资金执行率低

由于中央土壤资金设立较晚，对中央土壤资金的监督管理缺乏可借鉴的经验。部分州（市）由于地方财政困难，土壤资金下达地方财政部门后未及时拨付给实施单位。此外，有的项目实施进展缓慢，不能按照合同期限拨付项目资金，造成地方财政存量资金、资金使用不合规等问题。在预算资金执行方面，总体存在执行进度慢、执行率低的问题。总的来看，资金执行与项目实施进度密切相关，项目实施进度滞后将直接影响到资金执行率。

3.4 人才队伍建设有待加强

项目技术帮扶开展中对专家、省级技术帮扶人员均提出了更高的要求，不仅要熟悉最新的入库指南、技术规范，还要具备扎实的专业功底。专家人才队伍的建设不足是目前云南省开展技术帮扶的薄弱环节。云南省生态环境厅和自然资源厅已印发了云南省建设用地土壤污染状况调查报告评审专家名单[9]，增强省内建设用地土壤污染状况调查的科学性、权威性和公正性。但中央土壤资金项目包含了污染源头防控、调查及风险评估等多个项目类型，每一类型项目的技术帮扶都需要大量的专家人才队伍为基础。专家人员数量少，有时邀请到的专家可能对某一类项目类型把关不够精准。另外，省级技术帮扶人员专业知识不够全面，多侧重于项目的形式审查，对项目的技术审查把握不到位。

4 中央土壤资金项目管理对策措施与建议

4.1 统筹谋划，加强项目储备

优化项目储备程序，首先由省级生态环境部门统筹谋划重大项目，紧紧围绕云南省“十四五”土壤污染防治主要任务，落实党中央、国务院决策部署以及《土壤污染防治行动计划》、生态环境保护相关规划等重要任务，统筹考虑、全面布局，筛选需要开展土壤污染防治的重点区域，推进重大工程项目储备，避免小散项目，谋划出对全省土壤污染防治支撑性强、资金成效高的项目清单，精准指导地方环保部门进行项目申报。其次，由地方政府通过政府采购或选择专业技术能力强、人才设备齐全的第三方机构等扎实做好项目前期工作，编制必要性充分、可行性高的实施方案或可行性研究报告，提升项目质量。最后，强化项目技术帮扶，加强编制单位对技术帮扶意见的理解，确保项目成功入库，提升项目储备的数量、质量，提高项目储备的资金规模。

4.2 强化奖惩，提高地方积极性

加强《云南省土壤污染防治条例》的宣贯，扩大地方政府筹集资金渠道，加大落实地方配套资金。开展上一年度项目实施情况综合评估，对项目推进顺利、资金效益发挥较大的地方优先予以下一年度土壤资金分配支持，逐步建立导向明确、绩效优先、兼顾公平、科学合理的项目分配激励机制，提高地方申报项目的积极性。对存在土壤污染且缺乏治理资金，又未采取积极措施进行中央土壤资金项目申报的地方政府，开展粮食安全省长责任制考核制度宣传，加强粮食安全考核不达标地方政府的惩罚。

4.3 完善绩效目标，提升信息化管理水平

完善绩效目标管理，科学合理填报绩效目标申报表，设立可量化、可考核的绩效目标。做好绩效监控和绩效评价，确保资金安全有效。建立土壤污染防治项目信息化管理平台，尤其是影响项目进度的招投标、合同签订、土地流转等环节，精准掌握项目管理存在的薄弱环节和突出问题，实现全过程管理，进一步提升项目信息化管理水平。严格执行季度调度机制，未开工的项目限期开工，正在实施的项目加快实施进度，对进展严重滞后、问题较为突出的项目及时督办，限时整改，并加大调研帮扶指导力度推进项目实施。

4.4 规范支出，提高资金执行率

严格执行项目管理、财务规章制度、会计核算办法等相关规定，加强项目资金使用监管，避免资金中超范围列支、会计管理混乱等问题，规划支出，确保资金专款专用、安全高效。加强资金支付及审批管理，加快资金支付进度，积极协调财政部门对已经符合资金拨付条件的项目及时拨付资金，同时对资金调度发现的问题及时反馈财政等有关部门。对于自身无法解决的问题，及时向当地政府、有关部门反映，共同加快资金落实到具体项目的速度，提高资金支付率[10]。在项目执行季度调度时，同步将资金拨付进度滞后的项目清单及时反馈到云南省生态环境厅科财处。联合云南省生态环境厅科财处、云南省财政厅，出台相关督办文件，采取切实有力的措施，督促地方提高土壤资金执行率，确保土壤资金合理使用。

4.5 开展培训，加强人才队伍建设

组织形式多样化的培训，包括线上培训、省级培训、州市现场培训与帮扶等，邀请生态环境部土壤与农业农村生态环境监管技术中心专家进行授课，组织省、州市、县环保部门、省级专家、编制单位参与培训，协助专家及时、全面掌握国家入库指南的最新政策和相关要求，提高全省土壤污染防治工作从业单位和从业人员的专业技能和知识。加强土壤污染防治专家库建设，扩充土壤污染防治领域不同项目类型的专家库，选择具有较强专业知识、良好职业道德和高度责任心的人员组成。规范专家库管理制度，建立专业、擅长领域、工作经验等专家档案资料。在项目技术帮扶时，优化配置擅长拟帮扶项目类型的专家，精准提升项目的帮扶质量。组成省级入库审查技术帮扶专班，配备不同专业的技术人员，根据农用地、建设用地等不同的项目类型，组成不同专业的省级技术帮扶组，有针对性地开展技术帮扶指导，严格项目审核把关，着力提升申报入库项目质量。