我国高等学历继续教育办学规模的历史与趋势研究

□袁松鹤 张文辉

一、引言

继续教育的前身是成人教育，21世纪，继续教育逐渐代替了成人教育的提法。高等继续教育包含高等学历继续教育和非学历继续教育。高等学历继续教育是指面向成人的、以获取学历学位为目的的非全日制教育，办学主体主要有普通高校、高职、开放大学（广播电视大学）、独立设置成人高校、考试中心（教育考试院）等，相应办学类型有成人高等学历教育（函授、业余、脱产等形式）、现代远程教育（网络教育）、开放教育、自学考试等。高等非学历继续教育主要是职业培训、岗位培训，以及近年来备受重视的社区教育、老年教育等。

从实践现状来看，继续教育的重心仍然在高等学历继续教育，但高等学历继续教育的“红旗”还能打多久，值得深入研究和警醒。一方面，党的十九届五中全会提出，要发挥在线教育优势，完善终身学习体系，努力建设学习型社会。终身学习体系的构建，必然要求高等学历继续教育和非学历继续教育均衡发展。另一方面，2020年我国出生人口（即2038年高等教育生源）下降到1200 万人，随着结婚率下降，出生人口将进一步下降[1]，而2020年普高招生规模已经增长到967.5 万人。此消彼长之下，到2038年，经过普高招生后，已经没有多少生源能够留给高等学历继续教育。

展望十四五，有必要分析历史、预判趋势，更好地促进我国高等继续教育转型发展。本研究主要关注高等学历继续教育，由于招生对于影响因素的反应更加灵敏，重点从招生分析继续教育办学规模的历史、因素、趋势和提出对策建议。

二、高等继续教育办学规模的历史分析与趋势预测

（一）高等学历继续教育近40年招生规模变化

由于2002年教育部开始将成人本专科和网络本专科分开统计，因此高等继续教育1982—2020年招生数据分别用两张图展示。

图1说明：（1）数据来自中国广播电视大学教育统计年鉴[2]。（2）高等继续教育=电大高等教育+其他成人教育+普高成人教育。其中1994年高等继续教育、其他成人教育数据根据当年全国教育事业发展统计公报做了更正。（3）自1999年开始，电大在统招高等学历教育（成招专科、成招专升本和普招专科）基础上，增加了开放教育；普高在原有成人高等教育（函授部、夜大学、成人脱产班等）基础上，增加了试点高校网络教育。其他成人教育是指除电大外的独立设置成人高校举办的成人高等学历教育。

图1 高等继续教育招生数据（1982—2001年）

图2说明：（1）数据来自教育部官网历年教育统计数据与统计公报[3]、开放大学内部数据[4－5]等。（2）网络本专科≈开放教育+网络教育。开放教育指国家开放大学（中央广播电视大学）举办的开放教育本专科，网络教育指的是现代远程教育试点高校举办的网络教育本专科。这里不完全相等，其一是由于有些省级教育行政部门把省级电大（地方开放大学）招生数计入了成人本专科；其二是自2012年批复成立后，北京、上海、江苏、广东、云南等5 所地方开放大学逐渐开始自行招收网络本专科学生（未计入开放教育）。（3）高等继续教育=网络本专科+成人本专科。成人本专科主要是指普高成人教育和其他成人教育。这里没有计算自学考试，其一是因为自学考试是一种考试制度，没有招生数；其二是因为它为考试通过的学生颁发文凭学位，也在吸纳高等继续教育生源，会加剧生源萎缩趋势，这里不纳入计算，并不会影响总体结论。

图2 高等继续教育招生数据（2002—2020年）

（二）高等学历继续教育发展的几个阶段

40年来我国高等继续教育招生总体呈波动上升状态，可分为以下几个阶段：

1.1978—1985年，恢复发展阶段。这阶段招生规模稳步上升，属于文革后成人高等教育的恢复发展期。1976年我国每万人口中仅有11.6 人接受过高等教育，在世界排名倒数第九位[6]。1977年，邓小平同志指出“教育还是要两条腿走路。就高等教育来说，大专院校是一条腿，各种半工半读的和业余的大学是一条腿，两条腿走路。”[7]

这阶段各类成人高等教育得到了恢复发展。1979年2月6日，中央电大和28 个省级电大在北京隆重举行开学典礼。1980年9月，国务院批转教育部 《关于大力发展高等函授教育和夜大学的意见》（国发〔1980〕228 号）。1981年初，《国务院批转教育部关于高等教育自学考试试行办法的报告》（国发〔1981〕8 号）。1981年4月，中国成人教育协会在北京成立。1985年5月，党中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，确立了成人教育在国民教育体系中的重要地位。

2.1986—1991年，规范整顿阶段。这阶段招生规模波动下降，具体可细分为两个时间段。

1986—1987年，招生规模下降。这与国家对成人教育的治理整顿有关。1985年12月，国家教委印发《关于不得自行决定组织国家承认学历的统一考试的通知》（〔85〕教高三字007 号）。1986年2月，《国家教育委员会、财政部关于印发〈一九八六年各类成人高等学校招生规定〉的通知》（〔86〕教高三字003 号），明确提出各类成人高等学校实行全国统一招生。1986年3月《国家教育委员会关于广播电视大学今年暂停招收自学视听生的通知》（〔86〕教计字049 号）印发。

1988—1991年，招生规模先升后降。（1）1988年招生规模上升。一定程度上与成人高等教育开始招收应届高中毕业生有关。由于全日制普通高校难以满足高等教育需求，1988年1月30日，国务院代总理李鹏在全国高等教育工作会议上指出：“要在总结实践经验的基础上，举办招收应届高中毕业生的函授、夜大、电大以及招收走读生等多种形式的高等教育。”[8]112此前，根据《关于广播电视大学招收参加普通高考高中毕业生的通知》（〔86〕 教计字012 号），广播电视大学自1986年开始举办招收应届高中毕业生的全日制普通专科班。（2）1989—1991年招生规模持续下降。1988年之后，文凭热导致成人高等教育办学机构出现“三乱”（乱办班、乱收费、乱发证）现象[9]，为此，国家教委于1990年初部署了成人高等教育的治理整顿工作，6月印发《关于普通高等学校成人教育治理整顿工作的若干意见》（教成〔1990〕012 号），8月印发《关于暂停函授、夜大学审批、备案工作的通知》。1991年2月颁发了《关于成人高等学校治理整顿工作的意见》（教成〔1991〕2 号），3月颁发了《关于不得擅自颁发高等教育毕业证书的通知》（教成〔1991〕4 号）。

3.1992—1998年，规范发展阶段。这阶段招生规模稳步上升。1992年，邓小平同志南方谈话发表，把改革开放和现代化建设推向新阶段。为适应经济快速发展对各条战线劳动者素质的新要求，成人教育需要规范完善，由此进入了制度化运行轨道[9]。

1993年1月，《国务院办公厅转发国家教委关于进一步改革和发展成人高等教育意见的通知》（国办发〔1993〕3 号），提出了10 项政策措施，其中包括根据需要开办第二专业学历教育（已有专科学历的可直接报读第二专科），试办以专科为起点的本科教育（此前成人教育专升本主要是师范类和少数试点非师范类等）。教育部还印发了《成人高等专科教育制订教学计划的原则意见》（教成〔1992〕18号）《关于成人高等教育毕业证书统一负责制及加强管理的若干规定》（教成 〔1993〕2 号）《函授教学过程实施要点（试行）》（教成〔1993〕6 号）《关于各类成人高等学校评估工作的意见》（教成〔1993〕18号）等。

1996年1月，国家教委为贯彻《中国教育改革和发展纲要》，发布了《关于做好各类成人高等学校招收“三生”改革的几点意见》，扩大招生范围。所谓“三生”即预科生、资格生、往届生。预科生的招生对象为文化水平偏低，单位又急需培养的先进模范人物、生产业务骨干及少数民族考生；资格生即对参加全国各类在成人高校统一招生考试成绩达到当年最低控制分数线，而未被录取的考生，可提供成绩证明，保留资格；往届生即对于近三年来参加普通高等学校全国统一招生考试，达到一定分数线的往届高中毕业生，具有免试入学的条件[10]。

其中1993—1995年“其他成人教育”招生规模开始逐年减少，一定程度上与治三乱以来独立设置的成人高校数量逐年减少有关，1993年成人高校1183 所，1998年962 所，5年减少221 所[3]。

4.1999—2016年，快速发展阶段。这阶段招生规模波动上升，主要原因是教育部于1999年启动了现代远程教育试点。20世纪末，经济全球化趋势日益显著，发展高等教育、建设终身教育体系成为提高国际竞争力的重要途径。由于我国教育资源有限且集中在大城市，因此现代远程教育对于高等教育大众化和建设终身教育体系有着重要意义。1999年1月《国务院批转教育部〈面向21世纪教育振兴行动计划〉的通知》（国发﹝1999﹞4 号），明确要实施“现代远程教育工程”。1999年3月教育部发布《关于印发〈关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见〉的通知》（教电〔1999〕1 号），批准清华大学、浙江大学等4 所大学为第一批开展现代远程教育的试点高校。1999年4月，教育部办公厅印发《关于开展“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目研究工作的通知》（教高厅〔1999〕1 号），明确开放教育试点是实施“现代远程教育工程”的重要组成部分。到2003年，教育部陆续批复了共计67 所试点高校。

现代远程教育试点有更加开放自主的招生政策。教电〔1999〕1 号文指出，“拟接受本、专科学历教育的考生资格，应符合全国各类成人高等学校招生当年的规定，并通过学校的入学考核。”教育部在《关于印发〈“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目研究工作实施意见（试行）〉的通知》（教高厅〔1999〕4 号）中明确，“试点电大组织学生报名、注册，进行入学水平测试”。由于招生更加自主、形式更加灵活等，网络本专科招生规模持续增长，并于2016年超过了成人本专科。

2004—2005年高等继续教育招生规模下降，与现代远程教育试点的招生监管有关。试点初期，有试点高校一年内就将全国教学点扩张到100 多个，结果教学质量无法得到保证[11]。为此，《教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》（教高﹝2002﹞8 号）提出了三个方向性内容，明确以在职成人继续教育为主、强调保证教学质量、提出加强远程教育公共服务体系建设等。《教育部办公厅关于做好2004年现代远程教育试点高校网络教育招生工作的通知》（教高厅〔2004〕9号），暂停了湖南大学等5 所试点高校招生，提出招生“三严禁”。同年，清华大学宣布从2005年开始暂停试点招生工作。此后，教育部对试点高校加强监管，2005年开始实施部分公共课程统考制度、进行网络教育学院教学工作评估等；2008年调整最低学习年限，高起本五年，高起专和专升本为两年半或三年。

2014—2015年高等继续教育招生规模下降，与成人教育函授站、远程教育校外学习中心的乱象治理有关。2014年1月，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2014〕5 号）中，第一项就是“利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批”，今天来看，这项的重点是“取消”。2015年《国务院关于第一批取消62 项中央指定地方实施行政审批事项的决定》（国发〔2015〕57 号），其中一项是“校外学习中心（点）审批”。在这期间，内蒙古、贵州、广东等多个省份进一步加强对函授站、校外学习中心的检查评估，如内蒙古2014年底撤销了195 个成人教育不合格函授点[12]。

5.2017年至今，高质量发展阶段。2017年10月，党的十九大首次提出中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，“高质量发展”成为重要的时代课题。2016年11月教育部印发《高等学历继续教育专业设置管理办法》（教职成〔2016〕7 号），面向各类高等继续教育专业、高等教育自学考试开考专业进行统筹规划和管理，标志着高等继续教育开始从规模发展转向高质量发展。

教育部对试点高校的质量管理尤为突出。《教育部办公厅关于做好高等学历继续教育2017年拟招生专业报送有关事宜的补充通知》（教职成厅函〔2017〕28 号）要求高校高等继续教育专业设置要充分体现学校办学定位和办学优势，压缩专科专业招生规模。《教育部办公厅关于服务全民终身学习促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》（教职成厅〔2019〕8 号），俗称“网教18 条”，以严把三关、落实两责为主要精神，对网络教育高质量发展提出明确要求，如“网络教育学生数将按国家规定计入各高校折合在校生规模，作为测算学校办学条件的基础数据之一”“教育部将把试点高校网络教育办学情况纳入质量常态监测和高校评估范围”等。由此，根据2017年提出的“双一流”大学建设需要，近年来北京大学、中山大学、浙江大学等10 多所试点高校宣布全面停止网络教育甚至是各类高等继续教育的招生。因此，2017年网络教育招生人数出现下降拐点，生源往成人本专科、开放教育本专科转移，后两者的招生规模持续增长。

（三）高等学历继续教育发展的影响因素

历史分析来看，我国高等继续教育办学规模有两个核心影响因素：

一是生源需求。包含三个主要方面。（1）劳动年龄人口。以往有关研究通常将总人口作为重要因素[13－14]。但一方面，1964—2018年我国出生人口都在1500 万人以上，且联合国有关报告预测，到2035年中国人口仍然有14 亿人左右[15]；另一方面，高等继续教育面向在职成人，因此，劳动年龄人口更加直接决定了它的生源变化。（2）符合条件的潜在生源。高等继续教育专科的招生对象，是中等教育毕业生（包括普通高中和中职毕业生）；高等继续教育专升本的招生对象，是专科毕业生（包括普通专科和高等继续教育专科毕业生）。这些学习者如果没有以应届生身份升学进入普高就读，就成为了高等继续教育的潜在生源。不同于普高，高等继续教育的潜在生源既包含当年新增生源（未升学应届生），更包含了累积的存量生源（往届生）。（3）就读意愿。潜在生源进入高等继续教育机构就读，就成为真实生源。真实生源在潜在生源中所占的比例，反映了潜在生源的就读意愿。

二是教育政策。分为两个主要方面：（1）经济社会发展。每次国家经济社会大发展，必然对人才的规模和质量提出更高要求，从而对高等教育、高等继续教育的发展提出更高要求，进而决定了教育政策对高等继续教育的扶持力度，影响招生规模，因此人均GDP 往往会作为高等教育规模预测的重要因素。（2）教育质量。从历史来看，往往是教育质量出现问题，引发严厉的教育监管政策，尤其是严格的招生、考试等政策，从而降低招生规模。

三是两者关系。（1）生源需求决定长期趋势，教育政策决定短期起伏。从整个历史发展来看，起长期决定作用的是生源需求。分阶段看，某个阶段高等继续教育招生规模的上升或下降，通常是政策的加速推动或规范整顿在发挥作用。因此，生源需求是预判未来高等继续教育办学规模的根本。（2）经济社会发展和教育政策调整等，将影响潜在生源的就读意愿。

（四）基于传统的回归分析模型的趋势预测

1.继续教育本科招生规模预测。结合前文影响因素分析，基于2000—2019年数据，构建如下计量回归模型。其中M 为人均GDP 的自然对数，N 为16—59 岁的劳动年龄人口，ε 为扰动项。根据计算结果，这里P 选用普高本专科招生规模，以避免共性问题。

Bt=∝+βlnMt+γNt+δPt+εt

计算结果见表1。综合来看，模型的显著性较好，列入模型的各个解释变量联合起来对被解释变量有显著影响。（1）R 方为0.952，表明建立的模型具有较好的拟合度。R 方的值在0～1 之间，大于0.6就表示回归方程有较好的质量，越接近1 即表明回归方程的拟合程度越高。（2）F 值是回归分析中反映回归效果的重要指标，F 值通常应该在3.86 以上。（3）T 值是回归分析中反映每个自变量的作用力的重要指标，其绝对值通常大于1.96。（4）劳动年龄人口的方差膨胀系数VIF 为2.465，共线性问题处于较好范围，人均GDP 和普通高校本专科招生的VIF 值尚可接受。

表1 本科招生规模预测回归分析系数

根据系数结果，得到继续教育本科招生规模预测方程，Bt=420.721-1.058lnMt-0.005Nt+0.352Pt。本文采用《中国统计年鉴》数据，参考2010—2019年人均GDP 的变化趋势，假定2020—2035年间我国人均GDP 的年平均增长率为5%；根据人社部有关分析预测[16]，预计到2035年劳动年龄人口仍将保持在8 亿人左右，已知2020年我国劳动年龄人口为8.8 亿人，本文假定它以平均速率下降；以及根据岳昌君等[17]预测的2021—2035年我国普通高校本专科招生数情况，纳入方程计算，得到预测结果见表2，可见继续教育本科招生规模将呈平稳上升态势。其中2020年招生规模为294.11 万人，与实际值296.9 万人相近。

表2 预测结果（人数：万人）

2.继续教育专科招生规模预测。以继续教育专科招生数为因变量，构建如下计量回归模型。其他变量与本科预测模型相同，根据计算结果，这里P选用高等教育在学总规模（数据来源于岳昌君等[17]的研究预测结果）反映总体趋势。

Jt=∝+β lnMt+γNt+δPt+εt

系数计算结果见表3，模型显著性较好。预测结果显示，高等继续教育专科招生2020年为352.95万人（与实际值344.8 万人相近），2026年为397.30万人，2035年为458.31 万人（这里不再列详细数据表），呈平稳上升态势。

表3 专科招生规模预测回归分析系数

三、高等继续教育生源需求分析与趋势预测

已有相关预测研究，以及前文回归分析模型，都是从高等继续教育规模与整个高等教育规模正相关的角度进行推算。但是，这一正相关关系如今可能不再适用了。其一，可以从具体数值看出差异。1998年两大高等教育体系的办学规模相差无几（340.9 万人和282.2 万人），而2020年普高在校生规模是高等继续教育的2 倍（3285.3 万人和1623.7万人）。其二，更为关键的是生源萎缩期已经到来。2020年高等学历继续教育专科缺口人数呈现负值（见表4），开始消耗潜在生源，高等继续教育专科进入生源萎缩期，生源需求成为招生规模的决定性因素。

根据前文分析，生源需求和教育政策是核心影响因素。从政策来看，2020年10月，十九届五中全会提出，要建设高质量教育体系；教育部明确，到2025年，高等教育毛入学率力争提升到60%，预计十四五期间增长5.6%[18]，可见，未来教育质量监管将更加优先，但规模增长依然是未来一段时期的趋势。因此，下文重点基于生源需求进行趋势预测。

（一）高等继续教育生源需求分析

根据有关调研[19]，高等继续教育学习者年龄越大，学习动机越弱，在校生主要集中在18—39 岁，其中18—35 岁学生数量占所有在校生的83.10%。因此，下文主要对39 岁及以下人群（2000年及以后中等教育毕业）进行生源需求分析。

1.专科和本科生源需求分析。专科和本科生源数据统计见表4。

（1）专科。专科面向具有中等学历教育的人群招生。每年，中等教育毕业生-普通高等教育（本专科）招生=高等继续教育专科新增生源；高等继续教育专科新增生源-高等继续教育专科招生=专科学历缺口人数。

（2）本科。本科有高起本和专升本，但专升本占绝大多数，试点高校网络教育和国家开放大学开放教育2018—2020年本科招生中，专升本均占97.8%。专升本主要面向普高和高等继续教育专科毕业生招生。每年，普通专科毕业生（减去普通专升本）+高等继续教育专科毕业生=高等继续教育本科新增生源；高等继续教育本科新增生源—高等继续教育本科招生=专升本学历缺口人数。其中，2001年普通专升本开始在全国推行，根据《关于编报2006年普通高等教育分学校分专业招生计划的通知》（教发函〔2006〕4 号），各地普通专升本招生规模要严格控制在当年省属高校高职（专科）应届毕业生的5%以内，因此，2001—2020年普通专升本共计5227.6×5%=261.38 万人，已知2019 和2020年全国普通专升本分别为32 万人和64 万人，超过两年普专毕业生5%比例50 多万人，因此这里将2001—2020年专升本规模总数计为300 万人。

2.生源需求分析的几个结论。一是潜在生源和真实生源存量。（1）专科。潜在生源7555.8 万人，就读意愿为2000—2020年高等继续教育专科招生总数/高等继续教育专科新增生源总数=39.83%。根据就读意愿，计算真实生源存量为7555.8×39.83%=3009.4 万人。（2）本科。潜在生源5660.9 万人，就读意愿为36.27%，比专科就读比例低了3.56 个百分点。根据就读意愿，计算真实生源存量为2053.4 万人。可见，本科的潜在生源和就读意愿都要低于专科，这也是高等继续教育一直以来以专科为主的原因之一。

二是高等继续教育专科已经进入生源萎缩期。表4中，2020年专科学历缺口人数开始出现负值，为36.9 万人，计入消耗模型为40 万人。仅从数值来看，2020年高等继续教育专科招生开始持续消耗存量（实际上高等继续教育专科每年都在招收往届中等教育毕业生）。由于年新增生源在持续减少，而高等继续教育专科招生规模在持续上升，因此这一趋势将持续加剧。

三是当前本科生源充足。表4可见专升本学历缺口人数近10年每年都在300 万人以上，近年来有缓慢下降趋势。

（二）潜在生源的消耗模型预测

1.高等继续教育专科招生趋势。一是年均消耗生源存量的增值为60 万人，6年后逐步减少。结合表4数据，2011—2020年近10年里，专科学历缺口人数下降年平均值为（536.8+36.9）/10=57.37 万人，约60 万人。但由于进入生源萎缩期，高等继续教育专科招生规模不会无限增长，总体上必然呈现为开口向下的抛物线。假定6年（2026年）达到峰值，采用前文回归分析得出的数据，即397.30 万人；而从高等继续教育专科新增生源来看，近10年年均减少值为（788.4-307.9）/10=48.05 万人，6年后预计减少到307.9-48.05×6=19.60 万人，接近为0。因此，相应年消耗生源存量也将达到峰值，为397.30-19.60=377.70 万人。此后，专科招生规模会逐渐下降，消耗存量的值也会逐步减少。

表4 继续教育专科和本科新增生源与学历缺口人数（人数：万人）

二是给出消耗模型。将生源存量表示为C，学生就读意愿（也可称为就读比例）表示为Y，真实生源存量可表示为C×Y。2021年起算，2020年开始消耗潜在生源为X，每年消耗增量为Z。真实生源存量可供消耗时间为T年。其中按照前文计算，2026年专科招生规模开始下降，年消耗生源存量也会从峰值开始逐年减少，若平均每年减少D 万，相应消耗模型为0=C×Y-[X+Z×1+X+Z×2+X+Z×3+ X+Z×4+ X+Z×5+ X+Z×6+ X+Z×6-D×1+……+X+Z×6-D×（T-6）]。最终得出消耗模型（省略乘号符）如下：

DT2-（2X+12Z+11D）T+2CY+30（Z+D）=0

三是预计未来11年，专科消耗完生源存量。已知X 为40、Z 为60，C×Y 为3000，D 假设为30，计算得出T2-37.7T+290=0，最终得出T=10.77。因此，2021年起算11年内，也就是2031年高等继续教育将消耗完专科生源存量。其中峰值在第6年出现，处于11年的中间位置，总体规模变化接近正态分布曲线，较为合理。如果计算自学考试专科吸纳的潜在生源，这一趋势会更快。

2.高等继续教育本科招生趋势。一是2034年继续教育本科新增生源变为单一来源。前文分析得出，2031年后专科消耗完真实生源存量，按照2.5年专科学生毕业，2034年开始，高等继续教育专科毕业生接近于0。因此，高等继续教育本科的新增生源将由双来源（普高专科毕业生、继续教育专科毕业生），变为单一来源（普高专科毕业生）。

二是2034年继续教育专升本学历缺口人数为负值，但2032年已进入生源萎缩期。从普通专科毕业生这类生源来看，近年来普通专升本在逐渐扩招，年新增生源将逐渐减少。结合表4，按照近10年平均增幅（376.7-328.5）/10=4.82 万人，预计到2034年，普通专科毕业生预计达到376.7+4.82×14=444.18万人。已知2021年普通专升本规模扩招到80 万人，随着本科职业教育发展，普通专升本渠道将更加多元，保守按照年均增长10 万人，2034年普通专升本预计达10×13+80=210 万人。减去专升本，新增的普通专科毕业生生源为444.18-210=244.18万人，而继续教育专科毕业生接近于0。表2回归分析模型预测2034年继续教育本科招生规模为379.45 万人。因此，2034年继续教育专升本学历缺口为负值，预计为244.18-379.45=-135.27 万人，计入消耗模型为140 万。从2034年缺口数值来看，继续教育本科更早前就已进入生源萎缩期，预计是在2032年，按前文增幅计算2032年普通专科毕业生为434.54 万人、专升本为190 万人，表2预测继续教育本科招生规模为366.79 万人，假设继续教育专科毕业生为120 万人左右，（434.54-190）+120-366.79=-2.25 万人，开始为负值；类似计算2033年缺口人数为103.94 万人。

三是2035年起年均消耗生源存量的增幅为10 万人。按照前文计算结果，一方面，普通专科毕业生每年增加4.82 万人，普通专升本规模每年增加10 万人，则可供高等继续教育本科招生的新增生源每年减少10-4.82=5.18 万人。而另一方面，根据表2回归分析模型预测，高等继续教育本科招生年均增长6 万人。则每年消耗生源存量增幅为5.18+6=11.18 万人，计入公式为10 万人。

四是沿用前文消耗模型，预计24年后生源存量基本消耗完。由于是消耗存量，高等继续教育本科招生规模达到峰值后也会下降，同样假定第6年达到峰值。2035年起算，已知X 为140，Z 为10，C×Y 为1800（前文计算本科生源存量从2032年开始消耗，2053.4-135.27-103.94-2.25=1811.94），假设到达峰值后消耗存量缩减值D 为10，计算得出T2-51T+420=0，T=10.33，第6年处于中间位置。也就是自2035年起算，10年左右，即2044年，高等继续教育专升本可能消耗完生源存量。如果计算自学考试，这一趋势会更快。

四、高等继续教育转型发展对策建议

预测时间跨度越长，则数据愈加不准确。以下仅根据预测总体趋势，重点从机构和政策两个层面探索提出对策建议。

（一）机构层面

1.改革创新高等学历继续教育。一是提升办学层次。专科一直是高等继续教育办学重点，但预计2026年左右招生难度开始倍增。高等继续教育机构需及早调整，将办学重点向本科及更高层次转移，努力扩大硕士研究生教育机会，这既是社会需求，也是开放大学等高等继续教育机构提高专业建设水平、提升办学质量的内在需要。

二是进一步突出职业教育类型属性，办出特色。高等继续教育本科就读意愿比专科低，有提升空间，需要进一步凸显办学特色、优化学习服务，以吸收更多在职的专科毕业生就读本科。其一，要区别于全日制普高教育，面向在职成人，突出应用型人才培养目标，聘请一线行业企业人员担任专兼职教师，增强专业教学和课程开发的应用性实践性，真正让在职成人学有所获、学以致用。其二，要区别于全日制高职教育，由于在职成人已经有了岗位实践，高等继续教育也要借鉴普高经验，突出职业理论与岗位实践的融合教育。其三，要发挥优势办出特色，针对成人工学矛盾突出等特点，充分利用现代信息技术，在专兼结合的师资队伍、及时更新的学习内容、方便灵活的学习方式等方面进一步做强做优。

2.大力发展非学历继续教育。一是大力发展线上线下融合的非学历继续教育。每当学历继续教育招生规模下降，非学历继续教育往往成为重要增长点，如1986—1991年高等继续教育规范整顿阶段，全国电大系统非学历教育协调工作会议于1990年召开[8]147。互联网+时代，职业技能培训、社区教育、老年教育都逐渐凸显出线上线下融合发展的趋势。随着未来学历继续教育办学规模的萎缩，充分发挥自身在线教育、灵活教育优势，大力发展线上线下融合的非学历继续教育既是历史机遇，也是必然选择。

二是拓宽渠道扩大非学历继续教育规模。（1）探索多元的证书体系。以老年教育为例，有学时证书、学分证书、课程证书、培训证书等多种类型，涉及艺术、文化、养生保健等多种门类，有初级、中级、高级等多个级别。多元的证书体系有利于学分记录、累积和转换，有助于吸引更多学习者参与学习。（2）推进非学历课程认证。有研究者指出，继续教育学分银行建设存在标准的公认性、认证的合法性、发展的持续性三大困境[20]。但深层原因，是当前学分银行制度在机构认证、课程认证、学习成果认证三个层次中，选择了学习成果认证，并且侧重于利益藩篱更加固化的学历继续教育。正因如此，一方面双一流普通高校显然更具有有关标准制定的话语权，从而导致认证标准的公认性弱，标准制定难度大；另一方面，学习成果认证直接面向学习者且粒度细，因此工作量更大，导致可操作性弱。课程认证是韩国等学分银行制度已经证实的可行路径，经认证的课程，学生完成学习后即可获得相应学分。以非学历课程认证为突破口，有利于非学历继续教育的生源集聚和市场化探索，也有利继续教育学分银行制度的落地实施。

（二）政策层面

1.促进高等学历继续教育高质量发展。加快出台关于继续教育改革发展、高质量发展的有关文件，对办学体系建设、管理机制规范进行统筹指导，对教学过程落实、信息化支撑等提出明确要求；加强经费保障，建立政府、机构、学习者合理分担成本的多元经费投入机制，明确学费收入主要用于办学投入；营造良好环境，运用多种手段对继续教育违规办学进行综合治理，加大宣传力度和发挥先进典型的示范引领作用。

一是促进高等学历继续教育协调发展。重点是放开注册入学制度，实行宽进严出[21]。目前，全国统一的成人高考录取分数线逐年降低、录取率逐年升高，已经很难起到入学筛选作用，且整个高等继续教育领域，有的通过统一的成人高考录取、有的自主考试录取、有的注册入学，本身是一种不协调。同时要进一步严格毕业质量标准，将“严出”落到实处。

二是促进高等学历继续教育错位发展。随着学历继续教育相继萎缩，未来普通高校、高职院校的高等学历继续教育可能逐渐成为一种形式而不是类型，要引导它们的学历继续教育逐渐向“同校同质”发展，以及举办研究生层次继续教育，最终与全日制高等教育只存在形式差异，不存在质量区别。要引导开放大学、独立设置成人高校等深耕面向在职成人的继续教育，既区别于普高、高职，又融通发展，在培养目标、师资队伍、专业课程和信息技术教育应用等方面办出特色。通过分类推进，使各类继续教育机构在办学层次、专业设置等方面实现错位发展。

2.统筹推进终身学习体系建设。立足国家“十四五” 规划提出的人才强国和学习型社会建设需要，明确我国终身教育体系的宏观层面的“主导者”，设立统筹管理机构，如教育部下设终身教育局等，统筹学历继续教育和非学历继续教育，承担制定终身教育政策、促进终身教育事业发展和协调机构内外关系的职能；各省教育行政部门设立相应机构，加强归口管理，健全管理体系。加强终身教育立法工作统筹，完善终身教育政策，推动普通高校、高职院校、成人高校、开放大学等终身教育各类机构科学定位、协调发展；确立终身学习体系建设的抓手，打造公共服务平台，建立学分银行制度，大力发展老年教育、社区教育等社会教育事业。

一是完善终身教育政策。学历继续教育一直以来有相匹配的监管政策，而非学历继续教育多头管理现象突出，改革开放以来中共中央和财政部、农业部、教育部、人社部、总工会等部委都印发了关于职工教育、农民技术教育、岗位培训、干部教育、社区教育的众多文件[22]，其统筹管理、融合发展更加困难。出台国家层面的终身教育法规，需要面向全体社会成员，前瞻性地统筹考虑学历与非学历继续教育，通过立法给予支持和规范，尤其为非学历继续教育提供市场化探索空间和规范化办学指南。

二是以终身学习档案和课程认证为抓手建设终身学习公共服务平台。前文已经分析，非学历继续教育课程认证是学分银行制度落实的可行突破口，更加具有可操作性。而终身学习档案是面向全体社会成员进行学分记录、认证、转换和累积的基础。在国家层面，以现代信息技术为支撑，以终身学习档案和课程认证为抓手，有助于建设面向全体社会成员的终身学习公共服务平台，加强统筹管理、促进融合发展，搭建终身学习“立交桥”。