“政策工具·PPP模式”二维框架下地方继续教育经费政策研究——基于28个省（市）《专业技术人员继续教育工作条例》的分析

□孔新宇 康红芹

一、问题的提出

合理的继续教育经费政策既能够保障广大成人学员接受继续教育的切身利益，同时也有利于加快国家及地方继续教育事业发展的步伐。正因如此，国家陆续出台了一系列相关政策文件，以明确规定继续教育经费的筹措、管理与使用。例如，《关于开展大学后继续教育的暂行规定》（1987）、《全国专业技术人员继续教育暂行规定》（1995）、《专业技术人员继续教育规定》（2015）等政策文件均已明晰继续教育经费的相关问题。与此同时，在中央一系列相关政策的指引下，部分省（市）相继制定并印发了 《专业技术人员继续教育工作条例》（以下简称《工作条例》），为当地继续教育经费等相关工作问题予以政策层面上的规定和保障。鉴于此，本研究以28 个省（市）的《工作条例》为分析样本，采用政策工具与PPP 模式构成的二维框架对其进行深层剖析。通过耙梳多地相关政策文件中继续教育经费措施的特色之处，洞察其不足之处和潜在问题，从而有针对性地提出相关建议，旨在为进一步完善地方继续教育经费政策提供一定的启迪。

二、“政策工具·PPP 模式”二维分析框架的构建

政策工具是政府在执行政策时所使用的手段和方式[1]，它既是联结政策愿景与实践之间的“立交桥”，也是政策执行和实施效果的关键性影响要素。本研究基于政策工具视角对28 个省（市）的《工作条例》进行细致梳理，形成了横向的政策工具维度。同时，考虑到政策工具解释政策的局限性以及继续教育经费问题的特殊性，引入了纵向的PPP 模式维度。由此，建构起“政策工具·PPP 模式”二维分析框架，并通过对相关政策文本的量化分析，全面审视地方继续教育经费问题。

（一）X 轴：政策工具维度

当前，既有研究对政策工具维度的划分方法不一，研究者们主要从政策手段和问题的适切性角度出发，提出了政策工具的诸多分类方法。本研究将麦克唐纳尔（McDonnell）和艾莫尔（Elmore）[2]的观点（命令工具、激励工具、能力建设工具、系统变化工具、劝告工具）与施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）[3]的主张（权威工具、激励工具、能力工具、象征和规劝工具、学习工具）兼容并包、融会贯通。结合地方继续教育经费政策的特点，在此将政策工具划分为权威和命令工具、激励工具、能力建设工具、象征和规劝工具以及系统变化工具。政策工具维度划分及操作性定义具体见表1。

表1 政策工具维度划分及操作性定义

（二）Y 轴：PPP 模式维度

PPP（Public－Private Partnership）模式，即政府和私营企业、民营企业等社会资本在公共基础设施中开展合作的项目运作模式。与传统合作关系不同的是，PPP 模式的利益相关者为政府（Public）、私人（Private）以及国家与私人资本之间形成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴关系。而继续教育作为一种准公共产品，其产品属性决定了继续教育的经费筹措、保障将由政府和私人共同承担。因此，本研究以PPP 模式为理论基础，将28 个省（市）政策文本中关于继续教育经费问题的各项措施予以分析归纳，划分为“多元共建”“制度保障”“用途管制”“监督考核”以及“奖惩分明”五大维度，具体分析示例见表2。

表2 PPP 模式维度分析示例

（三）地方继续教育经费政策的二维分析框架

基于前文的分析，本研究将政策工具维度（X 轴）与PPP 模式维度（Y 轴）有机组合，构建了地方继续教育经费政策的“政策工具·PPP 模式”二维框架图（见图1）。X 轴从左到右依次是权威和命令工具、激励工具、能力建设工具、象征和规劝工具和系统变化工具，Y 轴自下而上分别是“多元共建”“制度保障”“用途管制”“监督考核”和“奖惩分明”。

图1 “政策工具·PPP 模式”二维框架

三、地方继续教育经费政策的内容编码与数据分析

为更深入地挖掘28 个省（市）继续教育经费政策的实质内容和关键信息，本研究基于“政策工具·PPP 模式”二维框架图，采用内容分析法，对各地相关政策文本中涉及继续教育经费的相关语句进行编码分析，并将相同或相近的文本信息进行分类，最后根据数据分析结果形成研究结论并提出政策建议。

（一）地方继续教育经费政策的内容编码

内容分析法（Content Analysis）是一种定量或定性，抑或两者兼而有之的研究方法，经常被用于教育政策文本的分析。基于此方法，研究者能对政策文本的实质内容和关键信息进行系统梳理与深层透析，进而研判文献的潜在关联和发展趋势[5]。在此，基于“政策工具·PPP 模式”二维分析框架，按照“序号—条款—项目”的排序方式，对28 个省（市）继续教育经费政策的具体内容进行层级编码分析。其中，“序号”由省份名称的第一个字的首字母决定，如安徽省的序号为1；“条款”和“项目”为各省市的初始政策文本中条款项的顺序。由此形成了最终的地方继续教育经费政策的内容编码表（见表3），但限于篇幅仅显示部分编码结果。

表3 地方继续教育经费政策的内容编码表（部分）

（二）地方继续教育经费政策的X 维度分析

根据地方继续教育经费政策的X 维度进行编码分析，并按照相同或相近的原则对28 个省（市）的《工作条例》进行整理归类与准确统计。经过多次的归纳整合、检查验算，得到了最终的分析结果，即《工作条例》X 维度政策工具分布表（见表4）。

表4显示，政策工具的类型丰富多元，囊括了权威和命令工具、激励工具、能力建设工具、象征和规劝工具以及系统变化工具五大类型。每种政策工具类型的文本分布差异显著，且类别化特征明显。按照文本分布频次大致可将五种政策工具划分为高频次（权威和命令工具）、中频次（激励工具、能力建设工具）以及低频次（象征和规劝工具、系统变化工具）。并且，每种政策工具类型的作用形式迥异多样，共涵盖了25 种具体手段和方式。

1.权威和命令工具的运用居多，且内部结构失衡。在权威和命令工具的层面上，主要呈现出两大方面的特征：一是权威和命令工具的运用居多；二是权威和命令工具的内部结构存在失衡现象。

一方面，由表4可知，权威和命令工具的文本编码频次共计89 条，使用比例高达47.34%。这表明，政策制定者倾向于运用权威和命令工具来允许或禁止目标对象的行为，以此来统筹规划地方继续教育经费的使用情况。之所以如此，是因为规则、法律等强制性手段的合理使用，能够规范政策执行群体的行为，进而提升地方继续教育经费的使用效益。但值得注意的是，倘若权威和命令工具运用过溢，不仅会阻碍相关政策的执行效果，而且会使政策执行者滋生不满情绪，这样反而会适得其反，并且有悖于政策制定者的初衷。

表4 《工作条例》X 维度政策工具分布表

另一方面，权威和命令工具的内部结构存在失衡现象。其中，涵盖“应当”与“规定”二词的政策语句共有52 条，并且在超过90%的《工作条例》中均出现了“应当”一词。如此，既有利于彰显权威和命令工具的优势，也能够在一定程度上弱化其使用缺陷，促使其发挥最大的工具效能。例如，安徽省《工作条例》多次使用“应当”一词，既削弱了权威和命令工具所惯常持有的强制约束感，也对继续教育经费的应然用途作出了规定。然而，“禁止”“不得”等行政命令的使用比例却较低，仅为1.60%和3.72%。由此可见，权威和命令工具的内部结构亟需统筹协调，各种作用形式的比例权重也有待优化。

2.激励和能力建设工具的使用适中，且内部结构均衡。由表4得知，激励工具和能力建设工具的使用比例适中，分别为22.87%和19.15%。并且，激励和能力建设工具的内部结构也较为均衡。

无论是激励工具，还是能力建设工具，均需借助一定的物质资金和人力资源，促使目标对象产生符合政策导向的行为。然而，从本质上讲，两者存在不同之处：

一方面，激励工具是政策制定者基于主体利益而作出的行为选择，其直接目的是激发目标群体的外部动机。例如，通过物质报酬、财政倾斜、经费补贴等正反馈机制，或者资金处罚、追偿等负反馈机制，引导目标对象采取正确的实践行为。以广东省为例，该省通过追偿学习经费的方式督促专业技术人员按时完成继续教育学时，保证其继续教育学习效果。

另一方面，能力建设工具是政策制定者将资金投入到物质材料、教育培训和人力资源等方面，旨在产生长效良好的结果[6]。例如，河南省《工作条例》指出的“开发新技术、研制新产品和进行课题研究的继续教育费用，可在管理费用和项目资金中安排”，反映出政府大力倡导专业技术人员进行科学技术创新、知识产品更新，营造“崇尚知识、尊重人才”的优良氛围。

3.象征和规劝工具、系统变化工具的应用相对欠缺。在五种政策工具中，象征和规劝工具、系统变化工具的使用比例较低，仅为5.85%和4.79%。由此表明，地方继续教育经费的政策工具亟需合理配置，应提高象征和规劝工具、系统变化工具的使用比例。鉴于此，政府层面理应注重发挥象征和规劝工具的价值引领作用，向社会公众诉诸价值信号[7]，同时也应重视系统变化工具的使用，通过统筹规划全局、重新分配权力资源，来充分调动各部门、各组织的力量，由此逐步向“价值引领者”和“统筹规划者”转型，彰显“服务型”政府的管理效能。

（三）地方继续教育经费政策的Y 维度分析

如图2所示，在28 份《工作条例》中，“继续教育经费”的覆盖范围比较广泛，“多元共建”“制度保障”“用途管制”“监督考核”和“奖惩分明”等五个方面均有涉及，且各要素指标的分布频次比例相对均衡。除“监督考核”所占比重（3.72%）偏小之外，其余4 个要素指标的所占比例适中，均在15%—30%之间，且比重分布悬殊较小。其中，“用途管制”占据的比例最大，高达28.19%；“多元共建”的所占比例为27.66%；“制度保障”和“奖惩分明”的占据比例依次为22.34%和18.09%。

图2 PPP 模式维度（Y 维度）各描述指标分布频次比例图

上述数据表明，在地方继续教育经费的筹措、拨付与管理过程中，各地政府多聚焦于继续教育经费的“用途管制”和建立“多元共建”的继续教育经费筹措机制，但继续教育专项资金事前、事中和事后全过程、全方位的监管以及继续教育专项资金的使用效益问题却备受忽视。毋庸置疑，专项经费的“用途管制”和“多元共建”的筹资机制对地方继续教育的发展是重要且必要的。一方面，细化继续教育经费预算项目、强化资金预算约束以及明晰继续教育经费的用途管制是确保地方继续教育专项资金及时到位、不留缺口和不虚列支出的必要保障；另一方面，建立健全多方筹资的继续教育经费投入机制，鼓励国家、单位、社会组织和个人等利益相关主体共同出资也是为各地区继续教育事业发展、建设提供物质支持的重要举措。然而，各地相关职能部门能否全面履行当地继续教育专项资金的监管责任，能否架构事前审核、事中监督和事后检查相结合的监督制度体系，既是地方继续教育专项资金执行、拨付和管理过程的关键要素，也是地方继续教育经费被规范筹措、严格监管以及高效使用的重要保障，更是促进我国继续教育提质增效、实现内涵深入式发展的依靠力量。

（四）X 维度与Y 维度的交叉分析

将X 维度与Y 维度结合分析，对地方继续教育经费政策中的相关语句进行归类统计，最终得到了《工作条例》二维交叉分析图（见图3）。基于此，笔者对其展开全面剖析，探究X 维度与Y 维度之间的交叉作用。

图3 《工作条例》二维交叉分析图

第一，在PPP 模式的五大要素指标中，对于“用途管制”而言，政策工具数量最多，共计53 项，占比为28.19%。按照各政策工具的使用频次统计排序，其中，能力建设工具的使用频次排在首位，权威和命令工具位居第二，而象征和规劝工具并未在“用途管制”中得以使用。上述情况表明，地方继续教育经费的“用途管制”主要依靠能力建设工具来实现，反映了地方继续教育经费政策中“物尽其用，人尽其才”的原则。

第二，关于“多元共建”的政策工具共有52 项，且五种政策工具均有涉及。其中，权威和命令工具涉及的政策语句为最多，共计27 条。可以认为，“多元共建”这一要素指标与权威和命令工具的使用匹配度最强且关联度最大。之所以如此，是因为地方继续教育经费的调度和落实依仗于行政权威的力量，如此才能保障国家、单位、社会机构和个人等多元主体共同支持继续教育的发展。

第三，从“制度保障”方面来看，政策工具共计42 项。其中，权威和命令工具的所占比例超过85%，共涉及36 条政策语句。由此可见，权威和命令工具与“制度保障”这一要素指标的契合度最高。之所以如此，是因为依靠权威和命令工具的“低成本、高效率”优势，能够在制度层面上为继续教育经费的预算、审批、列支等流程提供坚实的保障，以此来切实提升地方继续教育经费的使用绩效。

第四，在“奖惩分明”方面上，政策工具共有34项。其中，激励工具为24 项，既包含了“表彰鼓励”“资金补贴”等激励措施，也借助了“限期责令整改”“赔偿罚款”等惩罚机制。如此，基于正反两个方面来治理继续教育经费使用中的违规行为，促使各利益相关者严格遵循地方继续教育经费使用规范，防止其触及地方继续教育经费的管理“红线”。

第五，就“监督考核”来讲，仅使用政策工具7 项。然而，激励工具、象征和规劝工具以及系统变化工具均未使用。这映射出地方继续教育经费的监督考核机制亟待健全完善。

四、研究结论与建议

由上可知，各地专业技术人员继续教育经费相关政策呈现出鲜明的特征。然而，政策数据的背后实则潜藏着一些问题与挑战。

（一）研究结论

1.政策工具配置完备，但组合匹配尚欠合理性。整体而言，地方继续教育经费政策工具的配置齐全，兼顾了权威和命令工具、激励工具、能力建设工具、象征和规劝工具以及系统变化工具五种政策工具。然而，各类政策工具之间的使用比例差异显著，笔者根据使用比例的高低，主要划分为以下三个层面：

一是权威和命令工具占据绝对优势。在这里，应从利弊两方面加以考虑：一方面，权威和命令工具的大量使用，能够充分发挥其“高效率、低成本”的优势，迅速提升地方继续教育经费的管理绩效；另一方面，权威和命令工具作为一种政府的权力工具，除了考虑成本效益，还应意识到使用过溢的弊端。例如，极易形成垄断管制和“一刀切”的命令式管理模式，失去服从型关系结构的支撑。不利于调动和发挥基层政策执行者的积极性，甚至产生敌对情绪[8]。

二是激励工具和能力建设工具的使用比例相对合理。毋庸置疑，激励工具和能力建设工具对调动多方主体共同筹措继续教育专项资金的积极性、建立健全地方继续教育经费机制具有较强的推动作用，但是其“高成本、见效慢”的特点也不容忽视，如需要投入大量的人力、物力，并且实践见效速度缓慢。

三是象征和规劝工具与系统变化工具的使用较为短缺。对此，笔者认为应辩证考虑：尽管这两种政策工具具备一定的使用效能，但是相较于其他政策工具而言，象征和规劝工具与系统变化工具的实践效果的滞后性较为凸显。因此，应在厘清二者的内在属性、作用阈限以及与地方继续教育经费政策的适配程度的基础上，再有针对性地权衡其使用比例的高低。

2.PPP 模式要素齐全，但潜在问题亟待解决。总的来讲，“多元共建”“制度保障”“用途管制”“监督考核”和“奖惩分明”五大要素指标均有涉及，但是各要素的比例权重却分化相对明显。多维度审视要素指标的比例权重，既能够反映出政策制定者的理性省思，也能够映射出政策本身的潜在问题。

一是“用途管制”和“多元共建”所占比例较大。据此可以认为，各地政府重视继续教育经费用途的规范，同时力求借助多方力量来筹措充裕的继续教育经费。一方面，为避免继续教育经费出现“乱用”“错用”等不良现象，各地政府在继续教育经费政策中明确规定了经费的使用途径，在“节流”上保障继续教育经费的使用效益；另一方面，各地政府充分调动社会力量兴办继续教育的积极性，广泛带动社会资本共同参与继续教育经费的筹措，以此拓宽地方继续教育经费的渠道，缓解对有限公共资源的过度依赖，从“开源”上为筹措继续教育经费予以保障。

二是“制度保障”和“奖惩分明”所占比例相对合理。由此可以推断，各地政府较为重视利用制度规则、奖惩评价等刚柔并济的治理模式。一方面，各地政府既通过合作协商、协同合作以及树立共同愿景等“善治”（Good Governance）方式引导利益相关者共同筹资[9]，并借助“柔性”治理方式，如“工资补贴”“增加福利待遇”“奖金激励”等，来为当地继续教育事业的高效管理和发展出谋划策；另一方面，各地政府通过既定的“刚性”制度规则，并辅之以“追偿处罚”“退还学费”等方式，来治理当地继续教育经费乱象问题。如此，双管齐下，更加有利于提升地方继续教育经费的使用效益。

三是“监督考核”所占比例过小。据此，可在一定程度上反映出地方继续教育经费使用效益的督查、考核与评价备受忽视。长此以往，极易导致经费使用效益督查乏力、经费审批拨付不到位以及经费绩效评价机制不完善等。若不及时治理，继续教育经费的使用效益将被持续性削弱，进而继续教育事业的提质增效也会愈发困难。

（二）地方继续教育经费政策的完善建议

针对以上问题，在此构建出“地方继续教育经费政策工具配置系统优化模型”（见图4），力求从宏观、中观和微观三个层面提出政策完善的建议。

图4 地方继续教育经费政策工具配置系统优化模型

1.宏观系统：和谐共生，营造地方继续教育经费政策系统生态环境。生态环境既决定了继续教育经费政策的生命周期，也对政府创新政策的取向和行为产生重要影响[10]。就本研究而言，继续教育经费政策的生态环境系统主要囊括了政治环境、经济环境和文化环境。只有持续优化继续教育经费政策的生态环境，实现政治、经济、生态三个维度的和谐共存、共生共荣，才能为地方继续教育经费政策的良好运行提供赖以生存的外部条件。为此，可从以下三个方面做出突破：一是各地政府应营造自由、民主、开放的政治氛围，广泛吸纳民众与社会力量参与继续教育的发展、建设，为当地继续教育经费政策工具配置提供首要前提；二是不断增强各地经济发展实力，为继续教育经费政策工具提供坚实的物质基础，同时秉承“因地制宜，特色引领”的圭臬，制定与当地经济发展水平相匹配的继续教育经费政策；三是各地的政策决策者和研究者应摆脱“精英立场”的继续教育经费政策“茧房”，更加关注广大普通民众的继续教育需求，倡导社会大众所认同的价值观念和行为信条，培育一种“接地气”的“文化敏感性”与富有人文理性气息的法治精神[11]。

2.中观系统：环环相扣，联结地方继续教育经费政策系统“关键事件”。继续教育经费政策循环系统由问题认定、政策制定、政策执行和政策评估四个关键性政策事件联结而成，由此构成了循环往复、周而复始的政策生命周期。为确保地方继续教育经费政策的科学性和合理性，应从政策生命周期的各个环节予以关注：首先，当某个继续教育经费的实践问题亟需解决时，例如经费使用绩效的监督考核，应将其列入政策议程且升华为教育政策问题；其次，各地政府应对该政策问题进行严密系统的分析、论证与评价，集众人所长而获得“满意”的结果并赋予其合法化；再者，各地政府在政策执行过程中，通过对政策问题的性质、政策工具的属性以及自身的利益需求的全面考量，必须尽可能地挑选和配置适切性的政策工具；最后，应充分意识到政策评估环节的重要性与必要性，对当地继续教育经费政策的执行状况、实践偏差等问题进行科学、全面的考察与研判，为调整继续教育经费政策功能的配置方式提供科学依据和优化措施[12]。

3.微观系统：浑然一体，彰显地方继续教育经费政策系统“整体效能”。继续教育政策工具系统是由政策决策者、执行者以及五种政策工具而构成的紧密联结、相互作用的微观系统。只有三个组成部分既能“各司其职”，发挥主体的最大效能，又紧密联结、协调合理，才能实现“整体大于部分之和”的效果，彰显继续教育经费政策系统的“整体效能”。为使地方继续教育经费政策工具系统的三个组成部分更加协调有序，笔者认为应从以下几个方面加以优化：一是政策决策者在地方继续教育经费政策的问题认定、政策制定和政策评估环节应集思广益、群策群力，拓展各方主体的话语空间，广泛多元地吸纳教育行政人员、专家学者、教育机构管理者、基层培训教师等重要主体的意见和建议，促使地方继续教育经费政策彰显科学化与民主化；二是政策执行者应秉承公正包容的态度，摒弃自身的主观偏好和利益需求，既要使用五种政策工具积极落实地方继续教育经费政策的相关措施，也要参与相关政策的问题认定和政策评估；三是政策制定者充分考虑每种政策工具独特的内在属性和作用阈限，优化地方继续教育经费政策工具的使用结构，既要适当减少权威和命令工具的使用比例，也要增加其余四种政策工具的比例权重，使之合理兼顾、协调完善。