突发公共卫生事件中社会捐赠款物国家应急审计探究

朱 智 鸿

(陕西理工大学, 陕西 汉中 723000)

新冠肺炎疫情爆发以来，党和政府高度重视疫情防控工作，广大爱心企业、爱心人士和公益性组织等社会各界主动响应，积极行动，踊跃捐赠，为疫情防控提供了大量资金和物资，用于医护隔离、患者救治和生活保障，为有效控制疫情发挥了重要作用。做好捐赠款物的有序接收、精准分配、快速投用等全流程的应急审计监督，既能实时督促捐赠款物规范有效使用，及时回应捐赠方及社会公众的现实关切，也是应急审计监督内嵌于国家应急治理体系服务于突发事件应急处置的题中之意，政治责任重大，现实意义深远。

众所周知，社会捐赠工作存在多重委托代理关系，具有很多特殊属性，捐赠工作涉及利益主体多、捐赠环节较为复杂。特别是在突发公共卫生事件应急处置的背景下，有着很强的时效性和广泛的受众面。因此，本文以社会捐赠款物国家应急审计为例，结合前期研究成果《突发公共卫生事件国家应急审计的对策探究——以新冠肺炎疫情防控审计为例》，在对应急审计概念内涵、与常规审计区别联系、总体架构定位等进行探讨分析的基础上[1]，进一步在捐赠应急审计的方式方法、监督内容、组织实施以及整改问效等方面进行深入研究，力求形成针对社会捐赠款物国家应急审计监督的具有可操作性的实务指南和工作范式。

一、社会捐赠款物国家应急审计概述

(一)社会捐赠款物国家应急审计的概念

社会各界捐赠款物，主要是出于对国家民族的忧患意识和人道主义救助，为了尽快将医药、生活物资用于疫情防控突发公共卫生事件处置。显然，捐赠款物能否高效有序用于防控，责任主体涵盖民政部门、财政部门、卫健部门、交通运输部门和红十字会等多个职能部门和公益性组织，技术路径涵盖募集捐赠动员、受赠款物需求发布、捐赠款物渠道方式、获赠款物分配调用和捐赠款物信息披露等多个环节[2]，管理流程涵盖捐赠款物的募集接收和分配使用管理，落实效果主要考察捐赠款物是否能够准确实现捐赠方意图、高效用于受赠方的疫情防控和生活保障等。不难看出，社会捐赠慈善工作，涉及多个部门、多个行业、多个领域。比如，整个捐赠、受赠主体要遵循《公益事业捐赠法》，捐赠资金的来源产权要合法清晰，设备物资的质量标准要可靠规范，捐赠意愿要真实有效，接受捐赠主体资格要合规，受赠款物要符合现实需求等等，其最终捐赠行为的公共效益又主要体现在疫情防控的医疗治愈效果和社区民生领域的保障满意度等方面。

基于上述总体认识，社会捐赠款物国家应急审计,主要是指国家审计机关对民政和各类社会公益性非营利性组织发起募集的与民众、企业等社会各界主动捐赠的资金款项、生活物资、医护设备等的收纳、分配、使用绩效等情况进行审计监督，着重审计此类捐赠款物发起组织募集资格的真实合法性、管理运营规范性、信息公开透明性和受助群体覆盖面和满意度等。

(二)社会捐赠款物国家应急审计的思路

要针对捐赠活动应急、高效、精准等特点，统筹融合审计主体，分类实施审计内容，实时推进审计进度。具体的审计思路有以下几方面，首先，要摸清某区域捐赠项目的总体概况，诸如捐赠管理责任主体、捐赠渠道、捐赠方式、受赠品名数量、受赠地域、受益覆盖范围以及分配标准等，以此明确捐赠应急审计的范围和对象，回答审什么的问题。其次，要逐一对照捐赠款物内容，结合审计业务工作职责确定具体的应急审计业务主体，回答谁来审的问题。第三，要认真研读各类公益捐赠法规、市场主体监管、社会组织发起设立等政策文件，吃透精神内涵，明晰机关政策文件依据，做到对捐赠活动执行链每个环节了然于胸，回答用什么审即审计依据的问题。第四，要对捐赠应急审计的成果进行梳理，对捐赠款物接收、分配拨付、调拨使用等环节出现的问题，分门别类交由相关职能部门进行整改，对涉及体制机制方面的问题，有针对性地提出对策建议，回答审计成果如何运用的问题。

二、社会捐赠款物国家应急审计的目标定位

社会捐赠应急审计的目标，就是紧紧围绕捐赠款物接收、分配、使用等环节，监督检查各个层面、各个环节工作执行的及时有效性、合理合规性以及精准效益性等。通过应急审计，要对照受赠方的品名、规格、质量数量需求和捐赠方的捐赠意图、使用方向，检查捐赠供需双方款物匹配度、受赠涵盖面、对疫情防控贡献度等指标的完成情况，最终助力疫情防控高效平稳处置。

(一)应急审计要核查捐赠工作的真实合法性

捐赠真实合法是一切工作的基础和底线，捐赠作为疫情防控所需各类应急款物补给的一种有效方式，只有核实真捐赠、真接收和真使用，审计监督才能充分发挥其作用。为此要见人、见事、见物、见款，通过核查真实的捐赠主体、真实的捐赠意愿、真实的捐赠款物、真实的捐赠行为、真实的捐赠效果，才能确保捐赠各环节的真实合法性，回应捐赠利益相关各方的实时诉求。

(二)应急审计要服务于捐赠工作的管理运营规范性

疫情防控工作社会面大、影响力广，在应急处置背景下有着很强的时效性和广泛的受众面，涉及各利益主体、捐赠环节较为复杂。审计监督只有高效务实地内嵌于捐赠各环节各流程，督促梳理整治捐赠运营全流程中的各个环节，着力在捐赠主体资格核实、捐赠信息发布、捐赠款物监管、受捐方回访反馈等闭环链上，鉴证好、督促好、披露好捐赠工作的方方面面，服务于疫情防控大局[3]。

(三)应急审计要提升捐赠工作的精准受助满意度

做好捐赠工作除了具备爱心慈善的公益情怀，更需要摸清赠受双方的主观意愿和可掌控的捐赠款物资源，把好事做好。审计监督只有旁站式地协同捐赠第三方机构或平台，搜集整理各方捐赠具体意愿和款物清单数量，统筹各方捐赠信息资源，缜密分析匹配赠受双方，搭建供需双方衔接渠道，克服意愿信息不对称、款物数量规格不匹配、受捐物理空间不顺畅、捐赠信息延伸反馈不便捷等问题，不断提升捐赠工作的群众满意度。

(四)应急审计要增强捐赠工作的信息公开透明性

由于捐赠的特殊属性，不同于传统市场交易中双方主体明确、价值相当、权责对等特点，往往赠受双方需要第三方统筹运营，存在多重委托代理关系，因此审计监督更应主动作为，秉持客观独立立场，去鉴证、评价、披露捐赠中各环节的真实情况，及时向社会发布真实准确信息，对一些负面信息及时澄清原委纠偏匡正，全程披露揭示各类捐赠信息，用舆论监督去规范捐赠工作的公开透明性。

三、社会捐赠款物国家应急审计内容

主要是对民政和各类社会公益性非营利性组织发起募集或主动捐赠的资金款项、生活物资、医护设备等的收纳、分配等情况进行审计，着重审计此类款物发起组织募集资格的真实合法性、管理运营规范性、信息公开透明性和受助群体覆盖面和满意度等[4]。具体包括：

(一)接受社会各界捐赠款物方面

重点关注慈善机构和红十字会等公益性组织的受赠主体合规性、款物收集账务管理规范性和受赠渠道广泛性等情况。检查公益性组织是否在民政部门登记注册，检查接受捐赠募集组织的资质、规模和既往募集情况，募捐方案是否报送登记的民政部门备案，有无公益活动的不良诚信记录或负面舆情，从业人员有无失职失范记录，是否在民政部门统一或者指定的慈善信息平台或主流媒体发布募捐信息，有无健全完善的捐赠款物账务核算等管理制度，有无物资出入库管理的规范流程，以此预判公益性组织主体的合规性和募集事项的真实合法性。具体可参照表1：

表1 接受捐赠款物情况

(二)各类捐赠款物分配使用方面

重点关注受赠资金款物管理运营的精准规范性和高效便捷性。主要检查接受捐赠的财务账簿、物资申领系统是否健全有效，定向捐赠和非定向捐赠是否分类管理，是否按照捐赠意愿专款专用及时支付，受赠单位是否按照“三重一大”集体决策程序进行款物分配调拨，捐赠款物是否开具专用收据，是否及时入账评估核算登记造册，救助资金是否经过捐赠方、管理机构代表等必要内控程序审批等，受赠口罩、测温设备、试剂盒、防护服、消杀洗涤等物资分发是否便利高效，受赠人员是否符合接受捐赠条件以及有无优亲厚友假公济私等情况，检查资金款项是否及时拨付(3日以内)，防控物资是否立即统筹调拨分发至一线等。

(三)受赠需求与捐赠供给匹配方面

重点关注根据疫情防控需求实际，是否存在受赠地域、防控用品品名、规格、技术参数、生活物资以及数量与捐赠意愿、形式、区域和数量不匹配等问题。检查是否存在某类防控物资数量上短缺或过剩问题，是否存在某类物资的品名规格与实际需求不匹配问题，检查某类物资的质量材质是否符合国家、行业相关专业标准。检查款物调拨分配的程序、流程是否简要管用便利等，是否形成受捐、分配、反馈闭环管理等。

(四)捐赠相关政策落实方面

重点关注捐赠设备物资是否享受进口环节、边检环节、政府采购环节以及纳税环节的免、抵、减、简等优惠政策情况。检查涉及进口捐赠的物资，在通关便利化、税费减免缓方面落实有关优惠政策情况，是否符合免税进口范围，检查实施采购“绿色通道”暂不执行政府采购法规定的方式和程序等情况，检查海外捐赠物资标准、相关证明材料、接收物资海关、指定清关公司的联系方式、供参考的物流公司信息、收货人信息、收款账户等捐赠明细要素等情况。

(五)捐赠款物信息公开方面

重点关注慈善组织、红十字会是否做到及时汇总公开各类慈善捐赠工作信息等情况。要检查公益性组织是否依照有关规定及时在政府官方媒体与网站上实时公开募捐情况和慈善项目实施情况。从信息公开的时间间隔、发布媒介、公益性组织资质、银行账户、物流地址、捐赠款物的品名数量规格，以及受赠去向、用途、意愿落实等进行全面核查，确保通过舆论监督来约束合法合规地进行捐赠活动。

四、社会捐赠款物国家应急审计实施路径

基于对社会捐赠的总体认识和宏观把握，要及时摸清社会捐赠涉及的责任主体、监管部门、捐赠流程、信息披露等基本情况，明确应急审计定位，精细描述审计目标、内容、方法步骤以及审计分工和审计质量要求等，提出以下应急审计实施路径。

(一)社会捐赠应急审计依据

社会捐赠款物应急审计，涉及的审计依据大体包括全国人大制定的法律和国务院部委、直属机构及地方政府制定的规章等。法律类审计依据包括《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国慈善法》《审计法》等。行政规章类审计依据主要包括《审计署关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控财政资金和捐赠款物审计监督工作的通知》[5]，财政部、民政部、工业和信息化部、税务总局、海关总署、中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局等国务院部委和地方政府，应急出台的有关捐赠款物管理使用规定、涉捐涉疫财税豁免优惠政策、慈善组织公开募捐管理办法等规章。

(二)社会捐赠应急审计分工

由于各类捐赠款物的接收、调拨、分配使用环节涉及民政、交通、卫生健康、工信、财政、税务、宣传等多个部门、行业和领域，因此在审计人力资源安排上，可以抽调经贸审计口、财政口、信息中心等业务审计干部，融入联防联控机制下的物资保障组，运用“应急审计+联防联控机制”工作模式，采用同级审计的组织安排，将物资链、资金链、防控链和监督链绑定在一起，开展捐赠应急审计。由联防联控机制一次授权，由经贸审计、财政审计和大数据审计业务干部加入民政等部门，编入相关市场物资保障专项工作组，分类对政府类、民间公益性组织等受赠主体进行旁站式实时跟踪监督[6]。货币资金类的，由大数据审计通过非接触方式应用财政拨付系统进行筛查审核。实体物资类的，由经贸人员旁站式进行分门别类地踏勘取证审核。

(三)社会捐赠应急审计方法

针对社会捐赠款物的应急审计，一是核查法。宜从官网上核查各级民政、卫生、红十字会、慈善协会等社会组织的资质合规性、接受捐助账户渠道的合法性以及捐赠款物收发制度的健全性。二是审核法。在对捐款物资的接收、登记、发送、使用、管理各环节流程进行审计时，按照审计程序除了采取必要的现场审计、实地清点、逐笔核实等旁站式审核监督外，宜运用现代物流扫码、货币流水等第三方物流企业、支付系统的技术数据采用非接触式来辅助梳理比对款物流向用途等审计稽核。三是线上调研法。通过线上问卷调查、民意测评、热线咨询、问题反馈、投诉举报等方式，倾听受赠群众意见和社会反响，综合研判捐赠过程的经验和存在的问题，为今后加强和改进捐赠工作提供思路和宝贵经验。特别是关注金额较大的定向捐赠和其他支出等费用，既管控面上不乱也要督促点上不假，以果敢担当的态度鉴证捐赠款物管理有序规范性、预防纠偏分配使用不合理性和支撑公益舆情信息的公开透明性。

(四)社会捐赠应急审计组织实施

审计组根据审计方案的安排，结合审前调查摸底情况，向民政、财政、卫生、金融等部门和红十字会等公益性组织出具需提供的审计资料清单，对审计方案列明的审计事项逐一进行查看核对。根据疫情防控需要，可以采取非接触式获得电子类数据证章方式，通过官网查询验证，报备被审单位网络截图资料，发送信息链接网址核实，现场拍照影像资料比对等，对捐赠各个环节进行全面客观审计监督。对社会捐赠款物的具体审计中，重点关注接受捐赠主体、受赠过程监管和分配使用信息公开等几个环节。具体可参照表2：

表2 各部门需提供审计资料清单

在对接受捐赠主体的审计中，要紧紧围绕各级民政、卫生、红十字会、慈善协会等社会组织的资质合规性和接受捐助账户渠道的合法性两方面进行审计，借此起底各类募集组织的真实性与公益性。在核查资质合规性方面，可以从民政部门官网上核查社会组织发起设立的成员构成、组织属性、章程等，从市场监管部门依托“天眼”核查地理地址、认缴资本、法律责任等。通过对社会组织上述信息的比对，来确认可接受捐赠组织的资质合规性。在核查接受捐助账户渠道的合法性方面，可以通过金融机构银行开户信息核查是否是官方账户、对公账户，接受捐赠物资的场地产权、从业人员劳动关系是否明晰，以及发起募集捐赠的事由、方式是否合规，来确认捐赠渠道的合法性与公益性。

在受赠过程的监管中，首先查验组织内部捐赠款物收发制度的健全性，有无物资管理实体制度、财务内控制度等。在对捐款物资的接收环节，主要是核查线下现场登记记录、实地清点物资和线上物流扫码、货币流水、支付系统数据，来梳理印证接收款物情况，重点关注捐赠款物应收尽收、应记尽记，账实清楚无漏、缺、损等情形。在分配发送环节，主要是核查是否存在供需质量、数量、品名、规格不匹配等问题，分配拨付效率不高问题，供需双方对接便利性问题。关注有无虚假捐赠、假借慈善名义开展非法募捐、违规提取管理费或手续费等问题。关注有无违反募捐方案、捐赠人意愿或者捐赠协议，挪用冒领倒卖捐赠款物等问题。

在分配信息公开方面，首先要在了解基础性捐赠资料齐备的前提下，查阅此类信息有无实时公开的时效、范围规定，对直接捐赠人和指定受益人的信息是否精准公开，对其他受众是否适时公开，使用什么媒体渠道、载体、平台，什么信息介质、形式等。特别要关注是否设置有因公开而引发社会公众的投诉以及化解质疑的渠道和手段，以及相关渠道和手段是否顺畅、快捷、有效等。其次要核查捐赠款物管理是否简捷规范、运转高效；捐赠款物分配使用中是否按要求执行“三重一大”规定。同时还要查阅信息公开对促进捐赠工作更加公开透明的隐形震慑效果如何等。

(五)社会捐赠应急审计发现问题及整改

1.捐赠应急审计发现问题

根据上述应急审计方案，通过对某市社会捐赠款物进行审计，结果表明，某市各级部门及相关单位，能够迅速按照中省市的部署要求开展疫情防控工作，疫情防控财政专项资金和社会捐赠款物分配使用总体及时有序规范，物资统筹调配、安排使用合规高效，信息公开及时透明，有效保障了打赢疫情防控阻击战各项工作。

但经过审计调查，还存在一些问题亟待解决。审计发现，在捐赠资金方面，存在部分单位捐赠资金分配使用不及时和部分单位物资采购未及时进行财务核算等问题。原因主要是定向捐赠的使用对象不明确，捐赠事宜仍在协调中，采购物资支出获取正式发票迟滞，无法及时入账核算。在捐赠物资方面，存在个别单位对捐赠物资管理不规范的问题，如某市某医院接受的捐赠药品未按相关要求纳入成本核算。个别单位捐赠物资分配使用未落实“三重一大”集体决策制度。原因是由于疫情防控的特殊性，本着特事特办的原则按照申请或防疫物资调拨计划表对物资进行了发放。在捐赠款物管理和信息公开方面，个别单位接受捐赠物资程序不规范，未对捐赠企业(人)开具捐赠接收票据，且未建立捐赠物资价格评估体系，致使对接受的捐赠物资无法估价。

2.捐赠应急审计整改情况

通过审计发现，个别部门单位在资金使用、物资管理和制度健全完善等方面还存在需要进一步规范完善的问题，应引起重视并及时予以整改。针对审计指出的捐赠资金划转、使用不及时等问题，相关单位加快资金划拨使用进度，促进资金及时划拨。某区慈善协会接受定向捐款未及时转出的问题，区慈善协会经商定已购买防疫物资定向捐赠某九年制学校。针对促进捐赠款物规范管理等问题，应建立健全捐赠款物管理规章制度，着重通过规范捐赠手续、健全管理流程、完善捐赠物资价格评估体系、健全物资调配机制、完善捐赠物资出库领用手续等，及时整改不合规问题。针对促进完善捐赠款物账务核算管理等问题，促进某区红十字会、某医院、某区交通运输局等机构单位健全完善捐赠物资台账、明细账、出入库台账，向捐赠方出具了正式的捐赠协议、开具了捐赠收据。针对捐赠款物信息公开透明等问题，促进相关单位及时在政府网站上向社会公布捐赠款物收支信息，接受社会监督。针对公开募捐程序的合法合规等问题，已停止无公开募集资格的有关单位的公开募捐行为，督促公开募捐程序不合规的相关单位完善了相关手续。针对某区捐赠资金未及时缴入指定专户、捐赠物资分配使用计划(方案)未向区红十字会备案、未报区防控应急指挥部后勤保障组审批的问题，促进了个别区县应急防控物资统筹协调机制的健全完善，涉及的相关单位已全部按照要求进行了备案和报批，严格了管理流程、规范了捐赠款物的统筹分配管理使用。

五、社会捐赠款物国家应急审计信息披露及成果运用

突发事件捐赠款物应急审计，由于涉及多个层级、多个行业和多个领域，且时效性极强，因此应急审计成果可以形成阶段性综合审计报告和若干具体业务类专项审计意见书，针对存在问题以及整改责任主体，分别抄报给纪委监委督察组和上级审计机关，把单项审计整改意见分类实时反馈给联防联控各有关部门。还可以整理成问题督办书交由政府疫情防控指挥部或纪委监委进行督促检查。将审计情况简明扼要地凝练成审计要情、信息通报或专题汇报等形式，呈送给主要领导批阅。

通过审计问题清单抄送给责任部门，可以使相关部门按照审计查出问题逐一落实整改，政府疫情防控指挥部或纪委监委通过审计成果可以精准做好实时督查，主要领导或分管领导通过审计成果可以宏观了解捐赠工作服务于疫情防控大局的运行状况及效果，及时纠偏匡正。纪监部门通过审计成果可以对违纪责任人进行警示、诫勉谈话与问责等[7]。政府疫情防控指挥部和组织人事部门通过审计成果，可以客观求实地考核责任主体部门疫情防控工作的履职情况。

同时还要积极回应社会舆论诉求，针对捐赠方意愿目标、受助方资助情况、捐助第三方运营管理等捐助利益相关链和社会公众普遍关注领域等舆情高发点和风险薄弱环节，要把捐赠应急审计获取的各类信息，结合不同捐赠利益方的关注点，加工整理出各类形式的审计成果，经政府疫情防控部门的官方授权和审计官方核定，通过政府官方媒体、红十字会网站、社会主流媒体、微信公众号等平台，及时向社会公开披露相关捐赠信息。还要针对捐赠信息特殊的个别需求，以线下面谈反馈、新闻发布会、个案信息的书面送达，以及涉密捐赠信息的安防渠道进行精准推送，确保点上的各捐赠利益相关方和面上的社会公众能够及时快捷全面地了解最真实最权威的捐赠信息。

总之，通过捐赠款物应急审计，其宗旨是督促检查各捐赠主体履职的状态、效果，将党和政府的民生关怀切实化作确保人民生命健康安全的屏障，让群众切身感受到应急审计监督对促进疫情防控政策贯彻落实所发挥的显著作用。