海岸线“占补平衡”实践工作的思考

崔晓菁，白 蕾，杨 潇

（国家海洋信息中心，天津300171）

自然岸线保护是我国在海岸线管理领域的一项关注重点[1]，《国家海洋事业发展“十二五”规划》[2]提出“加强海岸线保护与利用统筹规划，整治和修复海岸线”的相关要求。2017年，国家海洋局印发的《海岸线保护和利用管理办法》[3]，明确要求对海岸线实行分类保护，并提出2020年各沿海省份海洋自然岸线保有率管控目标。以此为基础，广东省建立了本省海洋自然岸线“占补平衡”制度，浙江等地也积极摸索尝试。

国内学者对于海岸线“占补平衡”制度给予了较高的评价。索烨、全永波[4]着重分析了浙江海岸线利用现状，指出浙江在海洋自然岸线开发过程中存在的问题，在此基础上提出了浙江实施海岸线“占补平衡”机制构建的建议；周晶等[5]重点对国内外实行耕地和湿地“占补平衡”的实践经验进行了分析和总结，分析了海岸线与耕地、湿地的异同，提出了我国实施海岸线“占补平衡”制度的建议；陈蕾、黄芝凤[6]着重分析了国内耕地“占补平衡”的发展历程、平衡方法等，提出了我国实施海岸线“占补平衡”制度的方法建议，例如，编制相关规划、开展技术方法研究、建立系统平台等。目前，对于海岸线“占补平衡”制度在我国的实践现状、存在问题及针对性解决措施研究仍然缺乏。随着浙江、广东迈出了海岸线“占补平衡”实践的步伐，当前“占补平衡”的模式和方法是否科学得当、距离全国推广还有哪些问题，以及如何解决等亟待研究。本文通过分析海岸线“占补平衡”制度与耕地“占补平衡”制度的区别，以及我国海岸线“占补平衡”制度的现状，分析当前我国“占补平衡”制度实践中存在的问题，提出推行海岸线“占补平衡”制度实施的建议。

1 海岸线“占补平衡”与耕地“占补平衡”差异性的分析

“占补平衡”的理念在我国最早起源于耕地，1997年中共中央、国务院发布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》[7]中提出耕地占补平衡制度，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》[8]增加耕地占补平衡条款，成为耕地占补平衡制度的发端。其初衷是贯彻落实可持续发展理念，保持耕地数量和质量平衡。经过多年实践，耕地“占补平衡”制度已发展成为较为成熟的制度，但同时也不可避免地出现了“以劣补优”、耕地后备资源潜力越来越小、土地开发整理难度越来越大等问题。

同样作为自然资源，海岸线和耕地在“占补”的政策初衷与实施路径上有较多相似之处，但海岸线的“占补平衡”与耕地的“占补平衡”仍存在一定程度上的差异。二者的区别主要在于：一是责任主体不同。耕地占补平衡的责任主体是占用耕地单位，拥有开垦条件的予以直接补偿，没有开垦条件的可依规定缴纳耕地开垦费作为补偿。海岸线占补平衡的责任主体则是各地人民政府，由各级政府负责统筹组织本行政区域内海岸线“占补”工作，以及后续指导、监督、验收等。二是关注重点不同。二者虽都关注总量管控，分别以18亿亩耕地红线、35%自然岸线保有率为约束性控制指标，但耕地面向的是粮食安全，海岸线则更多地面向生态安全。此外，海岸线“占补平衡”制度除“修复海岸线长度不应小于占用海岸线长度、修复海岸线的品质不低于占用海岸线品质”的基本要求外，还需要针对多个方面提出具体要求。例如，需要考虑生态系统的完整性、占用和修补应尽可能在同一环境区域进行等。三是海岸线“补偿”量化确定难度更大。耕地质量可以统一通过粮食产量等易于量化的指标进行衡量，而海岸线的价值评估目前仅有广东出台了一项地方标准——《海岸线价值评估技术规范》[9]，尚未有国家层面的技术标准。相较于耕地而言，海岸线的补充比例及相关费用更加难以确定。

2 海岸线“占补平衡”制度实践现状

浙江于2017年印发了《浙江省海岸线保护利用规划（2016—2020）》[10]、2018年印发了《关于加强海岸线保护与利用管理的意见》[11]；广东2021年印发了《海岸线占补实施办法（试行）》[12]，提出“占补平衡”的海岸线利用政策，要求建设项目占用海岸线导致海岸线自然形态和功能发生变化的，按一定原则和比例进行海岸线修复，恢复海岸线的自然功能和生态功能。

具体制度层面，浙江提出工程占用海洋自然岸线必须对人工岸线进行整治修复，确保自然岸线保有率和保有量均不减少；广东提出用地用海项目占用自然岸线的按照一定比例进行整治修复，恢复海岸线的自然和生态功能，探索建立海岸线“占补”的市场化模式。广东等地虽然效仿耕地以“占补平衡”之名占用海岸线的补偿机制，但其主要目的在于：一是提高项目占用海用岸门槛，增加占用海洋自然岸线的成本，从而降低对海洋自然岸线的破坏，促进海岸线资源的节约集约利用；二是通过“占补”机制，将占用海岸线与海岸线生态修复进行挂钩，通过强制性手段促进海岸线修复投入主体多样化、资源多元化。浙江和广东海岸线“占补平衡”制度具体要求对比见表1。

表1 浙江、广东海岸线“占补平衡”制度具体要求对比表

3 当前我国海岸线“占补平衡”制度存在的问题

相较于浙江而言，广东2021年提出的“占补平衡”措施更为全面和细化，包括按占用海岸线的属性进一步细化了“占补”的要求，对不同海岸线的修复比例进行了区分、提出了“占补”实施流程、整治修复监管措施等。浙江提出的海岸线分等定级和价值估算等措施也具有突破性价值。本文对当前广东省和浙江省的海岸线“占补平衡”制度进行了整体分析，发现存在以下问题。

一是生态修复海岸线验收规则尚不明确。目前，我国大多以定性描述的方法评估海岸带生态修复项目的生态效益，尚未提出具体可行的量化指标。在新一轮海岸线修测工作中，生态恢复岸线的认定采取的是专家评审的方式。广东虽提出了海岸线价值评估的规则，并按照此规则制定了“占补”比例，但该规则与比例是否能够全国通用有待商榷。浙江提出了海岸线分等定级和价值估算等措施，但也存在难以细化落实的问题。因此，开展海岸线“补偿”的价值评估存在困难，补偿效果难以精细化评估，在一定程度上将会导致海岸线“补偿”标准出现“一刀切”现象。

二是“补偿”选址存在盲目性。实践中，“补偿”选址是由占用海岸线用海项目所在地市或县级人民政府提出海岸线“占补”方案，具体如何选址并无具体的细化机制，大部分补偿选址倾向于场地层面，缺少中观、宏观层面的区域统筹。浙江和广东虽然有对“补偿”选址的规定，但均存在规定较为笼统、未进一步细化的问题。例如，广东《海岸线占补实施办法（试行）》对“补偿”的选址仅给出了三种选择，分别为就地修复、本地市修复和购买海岸线指标，且并未对此三种形式进行详细规定。

三是生态修复工程具体实施主体尚未明确。浙江海岸线“占补平衡”制度要求项目所在的市、县级人民政府主导生态修复，广东则将占用海岸线项目所在的地市级以上人民政府认定为责任主体。两省虽然都明确“占补平衡”的责任主体为各级政府部门，由政府部门主导或负责统筹组织海岸线整治修复工程，但海岸线“占补平衡”制度的实际实施主体应为海域使用申请人，目前的制度中并未进行明确。

四是尚未建立完整配套的制度体系。类似于耕地“占补平衡”，海岸线“占补平衡”制度需要审批、验收、监督等“全链条”配套制度落实到位，目前仍处于探索阶段。目前浙江和广东的实践中，仅对责任主体、“占补”比例、选址、类型、位置等作出了规定，尚未关注到修复项目的审批、验收、长期监督管理等配套设施领域。

上述问题的存在，可能造成在海岸线“占补平衡”过程中出现“占优补劣”、盲目选址、难以维持、无序购买指标等问题，从两省实践到制度成熟、全国推广，海岸线“占补平衡”制度尚有很长的路要走。

4 推行海岸线“占补平衡”制度的建议

综上所述，目前在全国推广和实施海岸线“占补平衡”制度的条件尚不成熟。为有效推行海岸线“占补平衡”制度，结合广东省、浙江省的前期实践，提出如下建议。

（1）做好海洋自然岸线占用的必要性审查工作。海岸线“占补平衡”制度的根本目的不是“占”而是“补”，要谨防出现以此为借口随意占用海洋自然岸线的现象。一是严格保护纳入生态保护红线的海洋自然岸线及潮间带。二是对未纳入生态保护红线的海洋自然岸线，建立准入机制，明确“能离岸则离岸、能上岸则上岸”的布局导向，在国土空间规划、海岸带规划及海域使用论证中，加强对占用海岸线必要性的审查。

（2）解决好海岸线“补偿”来源问题。一方面，建立灵活的海岸线修复选择模式，可采取项目就地修复、本地市修复、跨地市修复等方案，建立以县域或市域自行平衡为主、省域内调剂为辅的制度。考虑到生态系统的空间特征，原则上不采取跨省方案，对特殊情况可在海岸带管理区内进行补偿。另一方面，建立生态修复规划与“占补平衡”选址关联机制，“补偿”选址应以海岸带生态修复规划、生态海岸带方案等为依据，从中选择符合补偿条件的海洋自然岸线修复单元，或将“补偿”选址与围海养殖退出任务等挂钩。

（3）建立海洋自然岸线“先补后占”机制。参考广东模式，大致可分为两种模式。第一种是工程或资金补偿，占用在补偿方案形成之后、与补偿工程同步进行；在对相关企业或部门的建设用地或用海项目进行审批时，要求申请人将海岸线“补偿”修复方案或资金作为前置条件。第二种是指标形式，探索海岸线指标有偿使用，由政府组织建立海岸线整治修复项目库以及交易平台，先行对本辖区受损海岸线进行生态修复，并委托专业机构或人员对已完成的海岸线整治修复项目进行验收、评定、入库，作为预存“占补”指标，海岸线使用者可在占用海岸线前通过交易平台向项目发起人购买海岸线占用指标，从而实现海洋自然岸线的先补后占。

（4）合理设置基于占用的补偿标准。第一，开展海岸线分等定级及价值评估研究，探索建立海岸线资源价值评估相关标准，明确生态修复工程实施后作为“补偿”的海岸线应达到的生态功能，支撑精细化的“占补”机制。第二，探索确定针对性、差异化的补偿要求，根据不同开发利用方式对于海岸线生态功能的改变程度，研究确定补偿要求。第三，探索“立体化”的补偿要求。在耕地占补平衡机制中，新增耕地除依赖开荒、复垦等整理方式补充耕地外，提质（提高耕地等级）也是重要补偿途径。借鉴这一经验，在我国愈加注重滨海空间品质提升的背景下，以海岸线生态修复为基础，可考虑进一步将海岸线补偿与亲海空间建设等工作挂钩，在不突破海洋自然岸线保有率底线的前提下，将亲海空间规模及质量纳入海岸线补偿的评价指标，推动“生态+亲海空间”建设。

（5）建议将海岸线“占补平衡”制度名称改为海岸线“以补促修（以补减占）”制度。由于海岸线被占用后，无论进行何种生态修复都无法恢复其原生状态和生态价值，因此“占补平衡”的提法存在一定争议，容易产生“鼓励占用”的导向误解，产生“占”和“补”可以达到完全对等的错觉。浙江、广东等省份虽然参考耕地“占补平衡”提出了海岸线“占补平衡”制度，但其根本目的是以补促修、以补减占，保护海洋自然岸线，减少生态损失。