广东省公益性大中型水库运行管护存在问题及对策研究

黄春华，谭 彩，杨文滨，夏 甜，袁明道，史永胜，张旭辉

(广东省水利水电科学研究院，广州 510635)

1 概述

广东省位于珠江流城下游，境内河网密布，水系发达，全省流城面积为100 km2及以上的干支流河道共有614条，拥有全国最长的海岸线为4 140 km，受亚热带气候及特定地理条件影响，台风、洪涝等灾害十分频繁。广东省水资源分布呈现明显时空不均衡，具体表现为夏秋季节常发生洪涝灾害，而冬春季节容易发生干早灾害。沿海台地和低丘陵区不利蓄水，缺水现象突出。建国以来，广东省水利工程建设得到迅猛发展，取得了显著成绩，水库总数量位居全国第三，发挥了防洪、灌溉抗旱、生活饮水安全和改善生态环境的重要作用，构成了广东省城乡水利防灾减灾工程重要体系，促进广东省国民经济的持续发展、保护国家和人民的生命财产安全发挥了重大的作用，产生了巨大的社会、经济和生态效益[1-3]。特别是占全省总库容为86%的382座大中型骨干水库，对广东省国民经济发展起着不可替代的决定性作用[4-6]。因此，探索新时代广东省大中型水库安全运行管理新机制、新举措，巩固安全，充分发挥效益，对全省经济发展有着重大意义。

2002年9月，国务院发布了《《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发〔2002〕45号)，提出建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制，努力探索多样化的水利工程管理模式，逐步实行社会化和市场化，走市场经济发展道路。2008年8月，水利部《关于确保2008年底全面完成水管体制改革任务的通知》(水建管〔2008〕89号)，督促各地足额落实“两费”为重点，大力推进内部改革，积极探索深层次改革问题，促进水利工程管理的规范化、现代化。自此广东省大中型水库安全运行管理完成了基础性工作，推进了管理机制改革，取得了明显成效，但与水管体制改革的目标还存在较大差距。由于水库运行时间长、管理不到位的原因，安全隐患依然严重，2021年3月国务院办公厅以国办发〔2021〕8号《国务院办公厅关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》要求，坚持建管并重、严格各方责任，健全水库运行管护长效机制。本文通过疏理连续多年对广东省公益性大中型水库运行管理督查发现的问题，结合广东省水利科技创新项目《水库物业化管理养护技术标准研究》和正在编制由广东省水利水电行业协会立项的《广东省水库物业化管理养护标准》，对广东省公益性大中型水利工程安全运行管理现状及存在的主要问题进行了深入调查与研究，并在此基础上探讨公益性大中型水库运行管护新举措，以期为广东省制订新形势下大中型水库工程安全运行管护方案，为实绩实效推动全省水利工程高质量发展提供参考。

2 公益性大中型水库工程运行管理特点及存在问题

2.1 公益性大中型水库工程分布情况及运行管理概况

全省大型水库38座，总库容为290.15×108m3，其中位于东江、北江干流以防洪、供水、发电为主，能源部门和国资部门主管的企业性大型水库为9座，总库容为202.57×108m3；中型水库344座，总库容为97.03×108m3，其中，能源部门注册企业性中型水库仅6座；其余在水利部门注册以防洪、农业灌溉和生活饮水安全为主的公益性大中型水库为367座，占比为96%，库容占比不到47%，大部分位于东江、北江和西江支流及粤东、粤西独自汇入南海各干流、支流，大多分布在欠发达的东西两翼和粤北[7](见图1～图2)。

图1 广东省大型水库分布示意

图2 广东省中型水库分布示意

广东省大中型水库管理单位均按《《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发〔2002〕45号)和水利部《关于确保2008年底全面完成水管体制改革任务的通知》(水建管〔2008〕89号 )的要求完成了水管体制改革，明确了管理权责，建立了安全管理责任制和防汛安全责任制，落实了政府责任人、主管部门(技术)责任人、管理单位责任人和防汛行政责任人、技术责任人、巡查责任人；明确了水库管理单位类别、性质和定编定岗，配备管理人员，制定了部分管理制度。水管体制改革10多a来，水库安全运行，发挥了防洪、灌溉、生活饮水安全作用，改善生态环境，综合效益显著。

2.2 公益性大中型水库工程运行管护存在问题

从以公益型为主大中型水库安全运行管理督察结果分析，目前，广东省公益性大中型水利工程全运行管理除经济条件较好的珠三角地区部分达到水管体制改革目标外，其他大部分地区全面落后于社会经济发展要求，与全省广大群众对防洪安全、抗旱保收、确保饮水安全和改善生态环境等要求不相适应，工程安全运行管护问题严峻，具体表现在如下几个方面。

1) 地方政府认识不到位，重视不够，未严格按国办发〔2002〕45号)和水建管〔2008〕89号足额落实“两费”，导致出现一系列的管理问题。部分具有农业灌溉、城乡供水和发电的大中型水库水管体制改革时未剥离经营性资产，水库管理单位定性为准公益性水管单位，但由于农业灌溉水费征收困难，坝后电站装机容量低发电时间少，经营性收入无法覆盖水库管理人员基本支出，而当地财力较弱未能根据实际收支情况核发投入，管理人员基本支出和维修养护经费严重欠缺。如位于粤西的湛江市徐闻县大水桥水库，集雨面积为196 km2，总库容为1.270 1亿m3，水库捍卫下游徐城镇、南山镇、海安镇等3个镇共23万多人、3.33多万hm2农田以及粤海铁路、G207国道等设施的安全，坝后发电厂2座，总装机容量为1 140 kW。是以灌溉为主，兼有防洪、城镇供水、发电和养殖等综合效益的大(2)型水库。2015—2017年年均人员经费为2 384元/人，年均维修养护经费为17.72万元，不到按定额测算的1/5。位于粤东的河源市紫金县白溪水库，集雨面积为36.7 km2，总库容为2 246万m3，承担紫金县两英、胪岗、和平、峡山4个镇共0.65万hm2的农田灌溉，以及两英、胪岗、峡山、铜孟、成田6个镇近50 万人口的饮用水任务，捍卫人口为80 万人及 G324 国道；水电站2座，总装机为4 台共 975 kW，设计年发电量为 1 200 000 kWh。2018—2020年年均人员经费为59 528元/人，但维修养护经费除2019年投入3万元外，2018年和2020年均无投入，无法开展正常的维修养护工作。定性为纯公益性的大中型水库虽然人员经费能基本落实，但维修养护经费也严重不足，如地处粤西的广东省著名大型水库鹤地水库和高州水库，前者2017—2019年平均维修养护经费为339.04万元，仅为核定的1/3，后者2015—2017年平均维修养护经费为17.41万元，仅为按定额测算的1/5。

2) 责任人未能认真履职，缺乏考核和责任追究制度。 安全运行管理的政府责任人、水利主管部门责任人和管理单位责任人等未能认真履职；工程防汛的政府责任人、技术责任人和巡查责任人等未能按规定履职(如缺乏对巡查责任人岗位培训考核；巡查项目及内容缺失；巡查记录填写不完整、不规范、不真实、随意性大；巡查人员发现异常情况和重大问题时，未按要求进行记录等)；工程安全责任不能严格落实；工程安全运行监管责任和业务主导责任缺失。

3) 管理机制僵化、岗位职责不明确。地方政府和主管部门未对水库管理单位负责人通过竞争方式进行选任，定期考评，实行优胜劣汰；对管理人员未能按岗聘人，竞争上岗和建立严格的目标责任制。更未实行目标考核和责任追究等约束、激励机制。岗位设置和管理人员未能根据水库运行管理的特点和实际工作量按照“因事设岗、以岗定责、以工作量定员”的原则定岗定员。导致职责不明，人浮于事。

4) 水库管理人员整体素质偏低、年龄结构偏大、水利专业学历教育不足；未对一线实际操作的水库管理人员如闸门操作、水工监测等人员进行定期培训，未实行持证上岗制度。

5) 大部分水库安全运行管理仍停留在依靠人力管理，未能进行专业化、信息化、数字化和智能化管理。管理效率低，不利于科学化、规范化和标准化管理。

6) 坝容坝貌较差，水库调度运用、安全检查、安全监测和资料数据整编分析评判等专业性强的管理工作未能按规范进开展，未能充分发挥水库效益。

3 对策

根据《《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发〔2002〕45号)和水利部《关于确保2008年底全面完成水管体制改革任务的通知》(水建管〔2008〕89号 )《国务院办公厅关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》(国办发〔2021〕8号)、水利部关于印发贯彻落实《国务院办公厅关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》工作方案的通知(水运管〔2021〕121号 )和《广东省人民政府办公厅关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的实施意见》(粤府办〔2021〕40号)精神，坚持建管并重，健全常态化管护机制，确保公益性大中型水库安全长效运行，保障防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，贯彻以人民为中心的发展理念，促进全省水利工程高质量发展。针对公益性大中型水库的特点和安全运行管理的主要问题，提出如下建议。

3.1 探索提级管理

目前，广东省大中型水库大部分由县区进行管理，且绝大部分分布在欠发达的东西两翼和粤北，水库管理技术力量薄弱，经费投入不足，水库风险隐患突出，难以满足新阶段水利高质量发展的要求。探索将大中型水库提级管理，解决“想管的管不到、能管的管不了”问题，推动新阶段水利高质量发展。

3.2 压实责任，实行履职考核

明确水库大坝安全三级责任人和防汛三个责任人，也是运行管护责任人，压实责任，实行履职考核、河长制考核和政府质量考核等，做到实至名归。对运行管护工作显著的地方政府，在上级安排资金等方面优先进行奖补；对推动工作不力、工作成效差的单位和负责人进行约谈，对造成严重后果的，要依法依规进行问责。

3.3 健全管护机制

根据新时代公益性大中型水库管护高质量发展要求，健全常态化管护机制，以水库安全运行、充分发挥效益，提高管理效率为原则，实行管养分离，引入市场化管护；以现行的大中型水库管理法规和技术标准为基础，结合信息化、数据化和智能化要求，一库一策重新核定内设的一般管理岗位、专业技术管理岗位、以及一线运行操作、巡查、监测和养护岗位技能工作岗位职责、工作量，根据岗位职责技能要求和工作量，确定不同层级的各种管理人员数量。全面实行竞争上岗和人员聘用制。对未聘任人员采用停薪留职、假休、岗位待聘、自谋职业等方式安置,同时对以上人员统一由单位交纳养老保险金。对在岗员工建立严格的目标责任制，实行季度、年度目标考核和责任追究等约束、激励机制和动态管理机制[8]。

3.4 推行运行管护市场化、物业化

小型水库运行管护物业化已在全省特别是财力雄厚的珠三角地区广泛推广应用。大中型水库为提高运行管护效率，实行管养分离，除常规的维修养护、水库保洁、安保和防恐等工作通过政府购买服务、招投标的形式进行市场化、物业化管护外，还应根据实际情况尽量剥离能实行市场化管理部分，如巡视检查、安全监测、运行操作、安全管理、档案管理、白蚁防治及其他有害生物防治等专业性较强管理工作，委托水利行业技术力量雄厚的设计、施工和科研单位进行市场化专业化管理。水库管理单位精力集中在水行政管理、防洪安全管理和监督考核管养服务单位等方面，达到精简、高效目的[9]。

3.5 建管并重，足额投入管护资金

改变各级级政府公共财政投入主要用于病险水库除险加固及其他水利工程建设配套传统投入机制，转为病险水库除险加固建设与水库管护并行列入各级政府公共财政的投入机制，实现投入建管并重。建立相适应的管护经费投入稳定机制和同步增长机制，对于分布于粤东、粤北和粤西的公益性大中型水，应建立国家、省、市、县的纵向多级财政投入机制和同步增长机制，同时配套严格的使用考核和评价机制，确保财政投入的高效性。大中型水库以防洪、农业灌溉等公益性功能为主，发电、供水等综合性经营收入少，难以满足水库自身运行管理和维修养护的经费需求，准公益性水库管理单位应剥离经营性资产，转为公益性水库管理单位，剥离经营性资产由国营运营公司收购或成立新的水库资产运营公司，实现国有资产的保值增值。

3.6 推行水库安全运行管理标准化、规范化管理

2016年以来浙江、江苏等省先后开展了包括大中型水库在内的水利工程标准化工作。2019年底至今广东省全面推行小型水库安全运行标准化建设，2020年和2021年共创建了10个国家级小型水库管理体制改革样板县，数量位居全国第一，完全具备在全省开展大中型水库安全运行管理标准化建设工作的制度基础和技术储备条件。大中型水库安全运行管理标准化建设至少应包括“十五”化：水库工程管理责任和水库管理制度具体化、工程管理单位(岗位)人员定岗(编)化、工程运行管护经费预算化、工程管理范围界定化、工程管理设施设备完整化、调度运用和操作运行规范化、工程防汛和安全运行管理目标化、工程日常巡视检查和安全监测规范化、工程维修养护常态化、工程生态环境绿化美化、工程管理信息化等[10-11]，全面提升水库的运行管护水平，保证水库安全运行发挥效益。

3.7严格制度执行

对现行的巡视测查、调度运用、安全监测、维修养护、应急管理等制度通过运行管理督查、暗访、通报形式，加大执行力度， 对汛前检查与各种专项检查、稽查中发现的问题及提出的整改要求清单，水库主管部门要督促落实到位，通过“回头看”、体制创新和制度完善进一步加强监管，加大水库大坝安全管理基本制度的执行力度和问责力度。

3.8 加强人才队伍建设，提高管护人员专业水平

大坝安全运行管理是一项技术性很强的工作，目前水库大坝安全管护专业人才队伍匮乏， 也制约了管理水平提升。通过调岗调员招聘具有水利专业背景管理人员、一线运行操作人员，定期对专业管理人员和一线运行操作人员进行业务培训和技术交流，使管理人员及时掌握必备的管理知识，提升管理能力和水平，对一线运行操作人员建立一套完善的培训上岗制度，杜绝无证上岗现象。结合推广市场化、物业化管理，通过政府购买服务方式加快构建一支懂技术、有责任、敢担当的专业化基层运管队伍，全面提高水库管理专业化水平。

3.9 提高信息化、数字化和智能化管理水平

广东省许多大中型水库仍停留在依靠人力进行日常巡视检查、安全监测和调度运用，与现代工程管理要求信息化、数字化和智能化相差甚远，应加快水库大坝全要素智能感知系统和实时监管平台建设。如应用物联网技术、GIS技术、数据库技术 ，对水库运行状况进行实时动态自动监测、灾害预警、信息采集、实时分析，使管理人员能够及时制定策略、部署工作和统一调配，从而极大地降低人力资源的消耗，提高工作效率，促进水库工程安全运行管护的可持续发展[12]。配置先进的信息化设备，培养和引进精通信息系统开发建设、管理专业化队伍，推进省级水管理信息化建设，完善省级信息化管理平台，建立智能感知系统和数字水利。 实施安全运行管理标准化建设，推行安全运行管理标准化与信息化、数字化和智能化的融合建设。

4 结语

本文系统总结了广东省公益性大中型水库运行管理存在的主要问题：地方政府认识不到位，重视不够；责任人未能认真履职，缺乏考核和责任追究制度；管理机制僵化、岗位职责不明确；水库管理人员整体素质偏低、年龄结构偏大、水利专业学历教育不足；大部分水库安全运行管理仍停留在依靠人力管理，未能进行专业化、信息化、数字化和智能化管理；管理效率低，不利于科学化、规范化和标准化管理；坝容坝貌较差，水库调度运用、安全检查、安全监测和资料数据整编分析评判等专业性强的管理工作未能按规范进开展，水库效益未能充分发挥。

针对目前广东省公益性大中型水库运行管理存在的主要问题，提出了提级管理、压实责任，实行履职考核；健全管护机制；推行运行管护市场化、物业化；建管并重，足额投入管护资金；推行水库安全运行管理标准化、规范化管理；严格制度执行；加强人才队伍建设，提高管护人员专业水平；提高信息化、数字化和智能化管理水平等具体对策。使大中型水库运行管护全面步入良性发展阶段，充分发挥其作为防御水旱灾害、调配水资源、维护水生态、保护水环境，保障人民日益增长的美好生活需要的重要基础设施作用。