地方法治创新的新基点

文/张亮

实现检察机关的有效监督，亟须多方的积极配合 （图/IC photo）

2021年6月15日，党中央专门印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），是中共中央第一次颁布关于人民检察工作的纲领性文件，具有大局观念、全局意识、重大意义，除了要求检察机关充分发挥法律监督职能作用之外，亦在全面提升法律监督质量和效果方面强调了组织合作与保障。《意见》是中央加强法律监督工作的重要信号，也是地方进一步创新地方法治工作、完善监督体系的新基点。下一阶段，将对地方检察监督的理念、制度、能力提出更高的要求。上海市人大常委会近期审议通过的《关于加强新时代检察机关法律监督工作的决定》（以下简称《决定》）着力于进一步探索地方检察监督实施中的诸项合作、配合与保障机制，可谓恰逢其时，为全面推进依法治国提供了宝贵的地方经验。

检察监督是地方法治创新的新基点

《意见》充分彰显了中央加强检察机关法律监督职能的决心，明确人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。当然，在现行制度框架下，以检察监督为基础的地方法治创新仍有很大空间：一方面，由于检察监督涉及诸多国家机关的权力竞争、分工以及政治任务保障，仅靠检察系统自身难以充分深入推动这项工作；另一方面，在加强地方法治建设的过程中，检察监督并不追求对抗状态，政府、法院以及相关监督对象既要加强主动接受监督的法治意识，也需要这种外部监督来确保依法行政、依法审判以及政令一致。可以说，要实现检察机关的有效监督，亟须多方的积极配合，不断增强监督合力与实效。

《意见》勾勒了检察机关法律监督职能的顶层设计，为法律监督制度改革的突破口指明了方向，更深入、更具体的制度设计还要逐步完善。因此，通过地方立法为检察法律监督的各项实施措施提供保障，就显得尤为重要。2020年6月18日上海市人大常委会通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，对依法开展检察公益诉讼工作起到了巨大的支持作用。此外，本次《决定》的推出既对改革保障、应急法治、区域检察等方面作出了先行先试的重要创新，也对检察监督与政府内部层级监督的衔接、检察调查措施的统一保障、检察建议的效力强化、检察监督与监察监督的协同等传统机制作了进一步深化。

检察监督与政府内部层级监督的衔接机制

如何有效推动实现重点领域检察监督与政府内部层级监督的衔接，集中地、有针对性地推动监督合作的整体设计，形成“行政机关主动接受监督，检察机关参与执法过程”的共治格局呢？

首先，主动扩大受监督范围：通过与检察机关、司法机关的充分沟通，各级政府主动将受监督范围扩大至部分行政执法违法的高发领域；对党委密切关注、违法问题频出、群众反映强烈的行政领域，应当主动提供违法线索，建议检察机关开展专项监督工作；对有重大社会影响或案情疑难、复杂的执法活动，可以征询检察机关的法律意见，建议其参与监督执法过程。

其次，加强执法信息共享：通过改进与完善行政执法综合管理的信息化数字平台，向检察机关开放执法信息，畅通行政检察监督渠道；允许检察机关依法调阅、抽查行政执法案卷，定期进行案卷质量评估，行政机关工作人员应当予以配合、协助；对于行政处罚、行政复议、行政裁决等行政决定，以及行政诉讼案件应诉、有重大社会影响的行政决策，在报送司法行政部门备案的同时，应当抄送检察机关。

再次，深化行政检察监督协调：由各区依法治区办牵头组建行政检察监督工作小组，与检察机关形成联议机制，吸收有关部门负责人参与，定期召开联席会议；若行政机关对检察建议存有异议，可通过联席会议进行反馈、沟通、协调；法制部门负责定期接收检察机关梳理总结的检察监督专报，联系相关部门对突出的违法问题予以及时关注与排查。

检察调查措施的统一保障机制

长期以来，三大诉讼法都规定有检察监督的法定职权，但是对具体实施中的措施并无明确和细化。近年来，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《人民检察院检察建议工作规定》等司法解释陆续对检察监督的实施措施予以明确细化，但是这些司法解释中的程序性内容对其他国家机关并没有直接拘束力，而且本应统一的内容都分散于各个领域，难免百密一疏。因此，《决定》统一规定了监督对象对检察监督措施的配合义务尤为重要，其直接强化了检察监督的刚性，确保了各项监督措施的实效性。具体包括：检察机关履行法律监督职责所采取调阅卷宗材料、查询调取信息数据、询问相关人员等一系列调查措施时，各方主体应当予以充分配合；对无正当理由拒绝协助调查和接受监督的，检察机关可以建议监察机关或者上级主管单位依法依规处理。

检察建议的效力强化机制

检察建议的刚性在于法律责任的落实，如果不能设定被监督对象的回复义务，不追究被监督者的法律责任，那检察建议就相当于善意劝诫或者温馨提示。若无震慑，不足以触动监督对象，不足以调整利益、实现矫正正义。本次《决定》高度肯定了检察建议的社会治理功能，即提高法律监督的制度实施站位，检察建议不再限于个案违法问题，涉及健全制度、加强监管、堵塞漏洞、防范风险、履职尽责等都可以作为建议内容，甚至可以对权力腐化问题向有关部门发出检察建议。与此同时，在程序上也对建议对象设置了回复义务。要求有关单位接到各类检察建议后，应当及时整改、落实并回复，即使有异议，也应在规定期限内说明情况或者依法提出复议。对于无正当理由而忽视或拒不接受检察建议的，检察机关可以发出警告。主管机关或其上级机关根据检察机关的警告，给予有关责任人员以批评教育或适当的纪律处分。对于因不接受检察建议而造成严重后果的，在确定对有关人员的处分时，可以把拒不接受检察建议作为处分的一个情节。此外，应将检察建议的答复与落实情况作为部门考核与表彰的重要指标。

检察监督与监察监督的协同机制

检察与监察的协同机制是现阶段法律监督办案中亟须建立的，主要针对司法、行政工作人员相关职务犯罪案件的提前介入、退回补充调查和自行补充侦查等工作，涉及衔接协调、线索移送和办案协作。当检察监督发现有少量案件长期存有争议，并非一般层面的法律适用问题，对此办案检察官应当具备一定的专业敏感性，及时发现违法违纪线索。早在最高人民检察院、公安部等十部委《关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》（高检会〔1993〕3号）第5条就规定：“检察机关对经过初查或侦查，认为不需要追究刑事责任，未予立案或在立案后作出撤销或不起诉决定的案件，可与相关单位交换意见。对认为应当追究党纪政纪责任的，应提出检察建议连同有关材料一起移送相应单位的纪检监察部门处理。对其中涉及领导干部的渎职案件，应按干部管理权限的规定，将检察建议和有关材料移送相应主管机关处理。对需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，应提出检察意见，移送有关主管机关处理。移送情况应向发案单位通报。”可见这里的检察建议并非针对违法行为本身，而是针对具体违法行为的责任人以及存在的制度疏漏。