京津冀生态环境协同治理分析

□闫海波 赵德义

一、“十三五”京津冀生态环境治理成果

京津冀协同发展是我国重要的区域战略之一，而生态环境协同治理是京津冀协同发展系统中的重要组成部分。《京津冀协同发展规划纲要》的出台开启了京津冀协同发展的新篇章。在“十三五”期间，京津冀在生态环境治理上有了长足的进步[1]。

(一)空气质量明显改善。“十三五”期间，京津冀地区空气质量明显改善，京津冀地区2020年的主要污染物对比2015年的主要污染物有着大比例的降低。京津冀三地均超额完成SO2减排35%的目标任务，北京与河北均完成NO2减排25%的目标任务(见表1)。

表1 2020年与2015年京、津、冀主要空气污染物对比

(二)河流水质明显改善。“十三五”期间，京津冀地区河流水质明显改善，2020年的河流Ⅰ-Ⅲ类水质占比相较2015年增加幅度喜人，尤其是天津地区，其增长百分点高达55.00%。劣Ⅴ类水质占比大幅度减少，天津成绩优异，率先完成了劣Ⅴ类水质河流的清零(见表2)。

表2 2020年与2015年京、津、冀河流水质占比对比

(三)土壤污染明显改善。“十三五”期间，京津冀地区顺利完成土壤详查工作。北京和天津的土壤状况基本保持良好，市控监测点均未超过土壤污染风险阈值。京津冀三地均对农用地划分了土壤环境质量类别，落实了严格的分类管控措施，实现了受污染农用地的安全利用。建设用地与工业用地实行风险管控，对于重点关注地块，积极地推进土壤污染风险管控和修复名录的地块信息录入工作，大量重点企业污染源完成综合整治，有效降低了京津冀整体的土壤环境风险。

总之“十三五”期间，京津冀三地在大气污染、水资源保护、土壤治理等方面展开广泛合作，联防联控生态环境污染破坏，蓝天、绿水、净土保卫战取得圆满胜利。积极推进区域联防联控长效机制建设，联合控制排放总量、共享生态环保信息、联合监督执法管理，使得京津冀区域生态环境得到持续改善，生态治理协同度得到提高[2]。

二、京津冀生态环境治理存在的问题

(一)京津冀地区生态环境仍不容乐观。改善生态环境是一个十分艰巨的任务，京津冀区域的环境治理取得的成果是值得肯定的，但是生态环境在全国排名中仍处在下游。主要空气污染物中，河北省的SO2仍未达到全国平均水准，PM10则仅有北京刚刚达标，京津冀三地的NO2与PM2.5均未达到全国平均水准。全国河流Ⅰ-Ⅲ类水质占比为87.4%，劣Ⅴ类水质占比为0.2%，京津冀三地中只有天津在劣Ⅴ类水质占比方面达到全国平均水准(见表3)。

表3 2020年京、津、冀空气水质指标与全国平均值对比

(二)京津冀地区区域协同度仍有不足。京津冀地区的行政格局障碍凸出，生态环境治理受到行政区划分的影响，使得三地政府之间合作不足而竞争有余，存在一定的政治隔阂、政策壁垒，没有实现真正意义上的合作与联动。缺乏一体化的生态环境治理理念，在三地制定的生态保护计划中，各自行政区的地位高于京津冀地区的整体利益。

(三)京津冀区域内部的生态补偿机制仍不够完善。由于京津两地的“虹吸效应”，河北承担着整个京津冀地区的资源供给。河北省为京津冀地区工业化与城市化打下了坚实的基础，但同时将面临高昂的生态环境治理开销。虽然三地有关部门对于生态补偿都作出了规定，但标准并未统一，于是河北省在为生态环境治理寻求补偿时，需要进行繁琐的沟通，无法顺利落实，导致生态环境治理体系运行不畅，呈现一幅政策好但落实差的尴尬局面，成为京津冀协调发展的绊脚石。

(四)河北省的生态环境压力日益增大。一是河北省本身长久以来的产业结构以第二产业为主，工业布局偏重型，以钢铁、制药、纺织、化工、建材为主导，能源消耗结构以煤炭为主，这对生态环境的破坏是严重的；京津冀地区的供水系统主要由河北省支持，供水压力大，为了满足京津冀地区工业化与城市化发展的用水需求，导致河北省地下水超采问题严重，水资源问题亟待治理。二是在非首都功能疏解的政策调控下，大量产业由河北省承接，这些产业多是高污染产业，工业“三废”处理压力急剧增大，河北省将面临更大的生态环境治理挑战。三是生态环境治理方面的专业人才缺乏，创新机制不够完善，无法绿色、节能、低碳的承接非生态友好型产业，不符合现代化创新绿色环保型企业发展方向。

(五)生态环境保护意识仍需加强。一方面目前河北省的传统企业绿色发展意识不强，企业在发展的同时可能会出于利润的考虑对排污排气等不做绿色安全化处理，发展理念中全以利益为导向。另一方面群众的生态主人翁意识不够，生态环境方面的知识了解不够，对于环境污染问题多持听之任之的态度，发现了环境污染问题想向相关部门举报也很难进行有效的反馈。

三、京津冀生态环境协同治理路径与保障机制

(一)协同治理路径。

1.协同改善生态环境质量。继续推进“煤改气”工程，河北省有着京津冀地区最大的地域和最多的人口，但还有不少地方仍在使用煤炭供暖，需要推动清洁能源的普及。加强对企业的管理力度，严格整治工业“三废”排放不达标现象企业，杜绝工业污染物对生态环境的破坏。从源头防止污水入河，禁止随意向河流水域倾倒工业废水以及生活垃圾，要求企业配置先进的废水处理设备。同时做好京津冀地区重点关注工业区空气质量监测、重点流域水质监测、重点地区土壤检测。

2.强化生态环境协同治理观念。在政策制定和实施的过程中，必须摆脱长久以来的区位意识，坚持区域联动和综合治理思路，从京津冀整体的利益上考虑问题，推进生态治理的协作和部门联动，完善环境污染联防联控机制，建立经济发展、城乡、土地利用、生态环境保护等多部门联动机制。当局部地区的利益和京津冀整体的生态环保协同发展要求有冲突时，局部利益必须自觉让步于整体利益，零和博弈不可取。推进领导班子的学习教育工作，加强合作意识，使其认识京津冀区域生态环境协同发展的重要意义。

3.完善地区内部的生态补偿机制。不可使为众人抱薪者，冻毙于风雪，多元化易执行的生态保护经济补偿机制是一个区域可持续地治理生态环境问题的有效措施。在整体发展的过程中，受益者应当对损失者给予一定的补偿，对于京津冀一体化协同发展进程中，非首都功能疏散和承接造成的生态环境损害，要由中央牵头，引导地方政府完成补偿主体和受益主体之间的生态补偿。

4.河北省在承接产业的同时不断优化产业结构。针对河北省的产业结构现状和日益增长的转移产业对生态环境治理造成的压力，河北省已经无法走“先污染，后治理”的道路。在承接产业转移的同时必须做好把关和预警，结合已有的产业结构，推进供给侧改革，减少高资源消耗型企业，推动企业改革重建，淘汰、整合、提升产能过剩企业，绿色、循环、低碳地改进传统产业。

5.完善生态环境相关法规。对于企业，需要进一步完善法律法规，加强监管力度，严格执法，对于不能对排污排气有效整改的，给以停业或罚款等惩罚措施，提高环境污染成本；同时给予生态友好型企业一定的经济奖励或者政策优惠，并由政府或者第三方环保机构出面，对优秀的绿色企业进行宣传，发挥榜样作用。对于人民群众，多宣传生态环保知识，普及绿色低碳环保理念，提高全民生态环保意识；对于举报环境污染现象属实的，要给予一定的奖励，同时鼓励民间成立第三方环保组织，起到对企业的监督作用，要形成全民建设、全民监督、全民共享的良性发展局面。

(二)协同保障机制。

1.政治组织保障。习近平总书记指出，要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚持人与自然和谐共生，坚持节约资源和保护环境的基本国策，统筹山水林田湖系统治理，实行最严格的生态环境保护制度[3]。在党的统一领导下，成立生态环境建设领导小组，始终围绕我党有关生态文明建设的总体方针，具体领导和开展生态环境建设过程中的有关工作，体现城市建设发展中的生态价值，建设美丽京津冀，为人民创造良好的生产生活环境，在做出更大的金山银山的同时，建设更美丽的绿水青山。

2.制度法规保障。设立生态环境红线，完善环境保护相关法律法规，以立法的形式确保生态环境治理的有效进行，做到有法可依。定期排查生态环境隐患，始终监督环保重点问题，严肃追究环保违法行为，做到违法必究。加强部门协作，加强环保、城管、水利、林园、土管、公安等部门的联合执法、加强行政与司法的执法联系、加强司法机关、环保系统的联合办案，做到执法必严。

3.经济金融保障。生态环境赔偿机制的生命力在于执行，京津冀三地政府在完善生态环境补偿机制的时候要把易行性放在第一位，要保证生态治理中的经济补偿能够合理、及时的到位。调整财政补偿机制，由以往的环境设施建设前期投资转变为设施建成后根据环保设施处理废水、废气、废渣的成果进行长期补贴，切实有效地使用生态治理专用资金。

4.人才科技保障。人作为生态环境的治理者和治理成果的受益者，是生态环境协同治理中不可忽视的点。随着生态环境的发展、一体化战略的推进，对于人才的需求正在发生变化，现在京津冀急切需要既精通经济管理又通晓绿色技术发展的复合技能型人才，这就要求推进绿色人才队伍建设，为京津冀的生态环境治理队伍提供后备力量。京津冀地区内有众多一流高校，有众多优秀的研究成果，必须为之提供良好的科技氛围，尊重科技成果，保护知识产权，推进产学研融合，加速科技成果转化。

5.宣传舆论保障。建立广泛而深入的生态环保知识宣传网络，不光要在领导层面宣传生态环保的知识，更要把环保意识打入基层，以社区、街道为单位，一步步铺开生态环保知识的宣传工作，提高广大人民群众的环保意识。政府应扶持民间的第三方环保组织，借助媒体扩大其影响力，对企业形成舆论压力，进一步提高企业的生态破坏成本。主动引入公众监督机制，定期向社会公开环境治理方案与环境建设进度，畅通反映渠道，倾听公众对生态文明建设的意见和建议，提高公众对生态环境建设的参与感和满意度。

四、结语

京津冀协同发展作为我国的重大战略，优秀的生态环境建设是其题中应有之义。一切发展的出发点和落脚点都是人民稳定幸福的生活，所以不能本末倒置，在发展的过程中不可牺牲人民美好的生活环境来换取发展的速度。必须遵从党的领导，在保证生态环境红线不触碰的前提下，推进京津冀一体化进程，为祖国的经济腾飞、人民的生活富足添砖加瓦。