路径依赖、关键节点与北京旅游市场监管制度变迁——基于历史制度主义的分析

汤利华

(1.北京联合大学，北京 100101；2.中国人民大学，北京 100872)

一、引言

国家早已明确要把旅游业培育成为战略性的支柱产业和人民群众满意的现代服务业(1)参见《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41号)，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2009-12/03/content_3983.htm。。我国旅游产业在蓬勃发展的同时，也长期存在着一些旅游市场秩序失范行为[1]，规范旅游市场秩序是国家一直强调且越来越重视的议题[2]；国家“十四五”规划已明确提出要提升政府治理经济的能力，加强对旅游等跨行业、跨部门市场的监管(2)参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(2021年3月),http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。。

北京作为历史古都，早在民国时期就成了面向海内外开放、国内首屈一指的旅游文化名城[3]，目前正在加快建设成为世界旅游目的地城市(3)参见《北京市“十四五”时期文化和旅游发展规划》(2021年9月)，http://fgw.beijing.gov.cn/fgwzwgk/zcgk/ghjhwb/wnjh/202205/t20220517_2711983.htm。。社会主义市场经济是法治经济，旅游发展也不例外；改革开放以来,北京市地方旅游立法取得了很大成绩,形成了一系列具有地方性、与旅游发展相关的法规、规章，也是较早进行直接针对旅游业专门立法的地方。同时，由于旅游市场存在的信息不对称、外部性等特点和进行跨部门监管执法中的问题，北京又长期存在着以非法“一日游”为代表的扰乱旅游市场秩序的行为，游客的投诉一度居高不下、媒体对该“城市牛皮癣”的批评长期见诸报端，最终被立法部门认为“治理非法‘一日游’，不仅是保护旅游者合法权益、维护旅游市场秩序的问题，更是维护国家首都形象的重大问题 ，是优化提升首都核心功能的重要内容”[4]。2017年，北京市的旅游专门立法经历了由最早从1999年起步的《北京市旅游管理条例》(以下简称旧《条例》)“废旧立新”而成为《北京市旅游条例》(4)北京市十四届人大常委会第三十八次会议通过《北京市旅游条例》(2017年5月26日)，http://www.bjrd.gov.cn/rdzl/dfxfgk/dfxfg/202101/t20210106_2200205.htmll。(以下简称新《条例》)的变迁。“良法是善治的前提”,实践表明，该法的确为政府跨部门监管整治非法“一日游”等市场失范行为提供了基本的结构性保障，为营造健康的首都旅游市场环境起到了重要作用。2019年初，北京市政府工作报告首次指出“严厉打击非法‘一日游’，投诉同比下降67%，旅游秩序明显好转。”(5)参见《2019年北京市人民政府工作报告全文》(2019年1月23日发布)，http://www.beijing.gov.cn/gongkai/jihua/zfgzbg/201903/t20190321_1838386.html。该法还为旅游业在推进国际一流和谐宜居之都建设、弘扬中华民族优秀传统文化、加强爱国主义宣传教育等方面更好地发挥功能起到重要作用[5]。

那么，在我国建设旅游强国和监管型政府[6]大背景下，北京这个国内外著名旅游城市近20年的旅游监管制度变迁的具体过程是怎样的？有何内在理论逻辑？就是一个值得学理研究的议题。同时，鉴于我国是先有旅游地方立法再有国家立法的实践路径(所谓旅游立法中“地方包围中央”[7])，该变迁逻辑对全国旅游市场监管制度优化的启示意义也是值得关注的。不过有些遗憾的是，虽然对国内市场监管制度变迁进行研究是一个较为重要的议题[8]，也已有旅游管理、法学等学科的研究者针对北京旅游开展了一些相关研究[9](6)杨富斌教授等自2005年起出版《旅游法论丛》，至今已出版四辑，其中从法学的角度涉及议题的部分内容。，但整体看来，学界对北京旅游市场监管制度较深入的研究不多，特别是利用有效分析工具来系统分析这个监管制度变迁过程及逻辑的研究更少，该领域同样存在着地方旅游立法研究时代性和创新性不足[10]的问题，无论从北京建设世界旅游目的地还是国家越来越重视旅游市场监管来说，这都是一种有待弥补的研究缺失。

历史制度主义(historical institutionalism) 是20世纪80年代兴起的新制度主义三大流派之一，是分析制度变迁的有效工具。一些研究者已经用其分析了本土多类型的制度变迁，如地方行政体制改革[11]、城市卫生制度[12]、议事协调机制[13]、草原制度变迁[14]等；也早有研究者借助该理论对我国整体监管制度变迁开展了初步探析[15]。本文从公共政策视角出发，以历史制度主义为分析框架，把宏观外部环境与微观行动者行为相结合，主要从路径依赖、关键节点等维度对于北京旅游市场监管制度变迁进行分析；重点分析法律这种最能有确定预期的正式制度[16]，即分析北京市旅游市场监管制度(涉及旅游市场监管的专门立法)是如何在路径依赖中延续、又如何在关键节点下由“行业管理”特征明显、主要约束市场主体的旧《条例》“突变”为“综合监管”方向并同时约束监管主体的新《条例》的变迁过程与逻辑。研究不仅有助于弥补当前对北京旅游监管制度历史维度研究的不足，还可以在一定程度上预测我国旅游市场监管制度的未来完善方向，并对该市其他跨部门监管制度建设优化有一定启示意义。

二、分析框架

如果说20世纪70年代社会科学研究的核心概念是“集团”、80年代的核心概念是“国家”的话，那么，90年代以后的关注点则集中在“制度”[17]。以“制度”为核心概念来解释政治、经济、社会现象的学术流派统称为新制度主义(new institutionalism)；该流派将制度界定为嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范或惯例，认为制度是“稳定的、有价值的和经常性的行为模式”，最好被理解为“游戏规则”。新制度主义可以分为理性选择制度主义、社会学制度主义与历史制度主义三大流派，其关注点主要集中在两方面：一是制度对个人行为和政策产生何种影响；二是制度如何形成、持续和发生变迁，后者已成为新制度主义的核心主体。这其中，历史制度主义(historical institutionalism)的研究旨趣侧重于将历史与制度融合，从历史视角出发，关注制度形成的宏观背景、制度内部权力结构以及行动者，强调制度与行动者之间的互动，形成了独特的阐释制度延续与变迁现象的理论框架。它包含两个核心概念，即路径依赖(path-dependence)和关键节点(critical junctures)，前者是一种至关重要的因果机制，后者构成了许多路径依赖过程的起点[18]。

制度经济学家道格拉斯·诺斯率先将路径依赖概念用于制度分析之中并指出,“历史表明，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”[19]，认为制度变迁和技术演进过程类似，存在自我增强或正反馈机制，初始制度一旦形成便会沿着既定的道路发展并不断自我强化。制度形成之后在路径依赖下具有稳定发展的正常时期，而同时还存在制度断裂的关键节点，即“制度在经历了一段长时间的稳定之后，会在某一时期内被危机所打断，发生突发性的制度变迁，此后制度会再次进入静态平衡期”[20]。根据制度变迁的剧烈程度可以把其划分为制度的功能变化、制度的演进和制度的断裂等三种形式：前者，即K·凯瑟伦等人指出，在认识制度变迁的动力及其方式之前，首先应该明确的是即使在制度变迁的路径依赖时期,在制度自身并没有发生变迁的情况下，制度所置身的社会经济环境变迁和制度自身的运作条件的变化，也可以导致所发挥出的功能和影响的变化[21]；制度演进,即制度一旦产生出来，即使处在路径依赖的正常时间内，也有可能出现自身的微调[22]。当社会经济环境的剧烈变化引出了巨大的新冲突、而原有的制度又在路径依赖的作用下进入了闭锁状态、失去调适功能而不可能容纳这种冲突时，就会导致原有制度出现断裂，这是制度变迁中最为剧烈也是出现最少、影响较大的一种情况。

历史制度主义强调权力分配在制度变迁中的关键作用，任何制度变迁都需要行动者的行为才能推动；无论是制度的突变还是制度的渐变，不同力量之间的较量就成为制度变迁的动力机制。历史制度主义相较于理性选择制度主义和社会学制度主义的一个显著特点是其中观性，即关注宏观层面与微观层面的衔接和互动，从中观的角度来看待制度的形成、发展以及制度是如何受影响和影响其他事物的。行为主体在特定制度/脉络(context)中与既存制度的互动构成了渐进性制度变迁的演化过程和机制。总之，该流派学者们认为解释制度变迁要同时关注作为制约因素的制度和个体的具体行为；并已探讨用更综合的视角来发挥制度主义各流派各自优势来解释制度变迁议题(新制度主义的另外两个流派也同样关注制度变迁议题)。

三、北京旅游市场监管制度形成与路径依赖

改革开放后，在国家支持旅游业发展的利好形势下，一些旅游资源丰富地方的旅游业逐步发展壮大，北京由于得天独厚的优势自然成为其中的龙头。随着旅游市场的迅速发展，也产生了新的监管需求等，北京市不断调整旅游行政管理部门、不断完善旅游管理体制[23]。旅游发展与监管客观上需要立法来保障。从全国整体来说，旅游发展还处于起步阶段，国家层面关于旅游管理的法规还未出台,作为一个变通解决办法,许多地方开始寻求具有地方法律效力的《旅游管理条例》或类似法律文件[24]，北京也是其中着手较早的一个城市(7)海南省于1995年颁布了第一个地方旅游立法《海南省旅游管理条例》。。

北京市地方性法规的出台一般经历三个阶段：第一阶段为草拟阶段，工作以行业管理部门为主，形成条例报送稿后提交市政府法制办；第二阶段为市政府协调阶段，工作以法制办为主，法制办将报送稿发给相关委办局及区县政府征求意见并形成草案，经市长办公会再次审议后提请市人大审议；第三阶段为市人大审议阶段[25]。“为了彻底改变北京旅游业无‘大法’可依的局面”，该市旅游行政部门从1996年12月开始着手起草“全行业”的管理法规——《北京市旅游管理条例》，最终于1999年4月颁布了旨在“保护旅游者和旅游经营者的合法权益，维护旅游市场秩序，合理开发、利用旅游资源，促进旅游业的发展”的旅游综合立法——第一部直接针对北京市旅游业及其市场监管的地方性法规。

可以看到，该旧《条例》的核心是旅游部门进行“行业管理”——即希望把涉及旅游产业链上的相关经营体都加以管理。客观地说，这从当时旅游业作为新兴产业、所涉及的相关产业(经营体)亟待规范而又存在多头管理等局限的角度看是有一定必要性的，也是力图对北京市由旅游部门“统一管理旅游事业”的行政实践的“固化”(8)参见《中共北京市委、北京市人民政府关于改革北京市旅游事业管理体制的通知》(1986年12月17日)，https://www.lawlawing.com/community/70539。。当然也要看到在国内实践中，随着行政管理范围的扩大以及管理事务的专业化和技术化，立法职能日益转移到行政部门后，这样法治方面与其说是“法律的统治”不如说是“规章的统治”[26]；与之相关的则是与“部门自主性”相关的“法律部门化”在国内较普遍存在[27](或称立法中的行政思维和行政主导[28])，甚至现实中有“立法容易，不立法难”[29]的情况。在这种背景下，尽管已有国家旅游管理部门人员提出“在旅游立法这个问题上，我们应该突破本位主义和部门狭隘利益思想的限制，心底无私天地宽，只有这样才能以客观科学的方法去制定一部或一系列适合我国国情、符合未来发展方向的旅游法律，给中国旅游业的发展打造坚实的基础”[30]，但该旧《条例》也不可避免的有重“部门”重“管理”的痕迹：如在总则中明确规定“市旅游行政主管部门负责全市旅游业管理工作”等；又如从该旧《条例》涉及旅游市场内容看，主要着重在对市场主体的管理等。同时，旧《条例》也很难突破已有的国家及地方法律规定的权力分配格局，是普遍“部门法”倾向下[31]的妥协产物[32]，如在具体的“旅游管理”章又规定“旅游经营者应该接受旅游行政主管部门和有关管理部门的监督管理”的表述——“有关”应是指在旅游产业链上拥有既有管理权限的工商等行政部门——这为旅游市场监管职责不清留下了“空间”。

在旧《条例》出台期间及之后，北京市对影响旅游市场违法违规行为的整治也在持续进行——由于这些侵犯游客利益产业链的“跨界性”，名义上负责全市旅游业管理工作的旅游部门，大多时候需协调工商、交通、公安等部门联合进行市场治理，或者说在进行“行业监管”的过程中不可避免地要与传统产业部门产生职能交叉，而各传统产业部门针对固有市场的管理已经形成比较完善的法律法规体系和力量较强的执法队伍，旅游部门作为“后来者”的身份和相对弱势的地位，难以引起相关部门足够的重视，致使由其牵头的联合执法效果欠佳[33]——相关协同部门人员日常往往有意或无意认为“旅游部门是旅游主管部门”“旅游的事旅游管”，即使在集中整治中也会存在着其他跨部门监管领域常有的“参与者心态”[34]。之后，也是由于市场整治效果欠佳等原因，该旧《条例》经历了2004年9月的第1次修订(9)参见北京市人民政府官网，http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/qtwj/200409/t20040910_567340.html。和2010年12月的第2次修订(10)参见北京市东城区人民政府官网，http://www.bjdch.gov.cn/n3952/n3970/n3971/c7588420/content.html。：应该说，2004年版《条例》在“总则”中已经把之前的“旅游主管部门”修订为“旅游行政部门”，但在文本后续具体的监管责任方面的表述与老版本变化不大；2010年版在这方面也延续了2004年版表述——在旧《条例》中，旅游部门主导进行“行业管理”的思路没有实质改变。

历史制度主义认为，制度形成之后路径依赖产生的主要原因在于高昂的构建成本以及行动者的学习效应等原因[35]。可以从这些方面来考察该旅游监管制度“路径依赖”的机理：首先要看到，立法程序复杂、改变成本高是路径依赖的一个重要影响因素。旧《条例》是历时两年多在部门协调(博弈)下才最终出台的；按照我国地方性法规的立法程序，一般而言，若要改变法规名称则属于一个新的立法，其程序较之在原有的名称之下进行修订更为复杂和繁琐，也因而国内有些地区的旅游立法在保留“管理条例”名称的前提下在内容上做了变动，北京市也不例外——甚至在全国绝大多数地方旅游法规名称都已改为《XX旅游条例》后，北京等为数较少的城市条例依然保留“管理”二字(11)参见《北京市旅游产业发展法治保障研究》(北京市哲学社会科学规划项目，项目负责人王天星，2010年)；而从行政角度看：在旧《条例》颁布之后，旅游部门积极学习其他部门“管理经验”，已陆续出台了包括《北京市旅游投诉暂行规定》《北京市旅游区(点)开业验收暂行办法》等9个配套的规范性文件；鉴于政府的职能转化还刚起步，“部门法”背景下的重“部门”、重“行业管理”(管理法)的惯性仍客观存在，这样，经2004年修订后的《条例》虽在总则中规定“旅游行政管理部门对旅游经营行为进行监督管理，维护旅游市场秩序”的同时,也规定了“有关行政管理部门，在各自的职责范围内，对旅游业进行管理”，但其后具体表述中的“有关部门”及其职责并未有较明确规定。可以说，尽管这次修订发生了一些变化：条文总数在增加，调整了对旅游违法行为的处罚力度；在“管理法”基础上中增加了促进型条款(从原来的8条增加到了14条，增加了75%)；管理方式也在发生变化(如取消定点管理而以标准化管理取而代之等[36])——这些是由全国政府职能转化、简政放权的宏观环境决定的——应该说是对原有制度的微调。综上，这期间的旧《条例》修订总体仍是在旅游部门对旅游业进行“行业管理”的路径依赖下进行的。

四、关键节点与北京旅游监管制度“突变”

(一)关键节点的形成

北京市地方旅游监管制度的“突变”中一个最为重要的因素是对非法“一日游”顽疾治理中凸显出的监管难题。所谓“一日游”是指旅行社预先安排行程，提供除住宿以外的交通、餐饮、游览、导游等旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的团队旅游形式。而就是这个似乎微不足道的业务却曾一度成了损害来京游客权益、有损首善之区形象、首都长期挥之不去的城市“牛皮癣”。北京“一日游”市场中非法旅行社一度曾占有90%以上份额(12)此数据来源于相关报道，如：张永生等：《北京“一日游”市场 非法旅行社占九成》，《新京报》2013年10月4日。，年均曾有上百万人受骗(13)《散客北京一日游现存的问题与对策建议》(北京市哲学社会科学规划办公室“十一五”规划项目阶段成果推介，项目负责人徐菊凤)，2008年第7期。。

从北京市对这一旅游市场失范行为的监管、整治历程看：一方面，在部门日常监管与执法的同时，该市于2004年正式成立了由分管旅游的副市长为组长、旅游局负责人为副组长的直接针对非法“一日游”的整治小组，成员单位包括作为牵头部门的旅游局、以及工商、交通、公安等9部门；期间每年的旅游工作会、旅游产业大会都涉及相关整治内容，每年都开展规模较大的专项治理，频频下大力气努力进行整顿，主管部门也都“掏空心思”，付出了很多努力，也在阶段上取得了一些效果，如“十一五”期间加大打击整治非法“一日游”的工作力度，初步建立起“政府统一领导、部门依法监督、属地全面负责、整体协调联动”的“一日游”综合治理工作新机制，旅游市场秩序明显好转；同时提出在“十二五”期间要继续“健全长效监督机制……”(14)《刘淇等在北京全市旅游产业发展大会上的讲话》(会议文件，2011年8月25日)。等。

而另一方面看，在持续治理过程中，不论是官方(如作为主责的旅游部门及工商[37]、城管[38]等协同部门)，还是如李明德[39]、王富斌40、徐菊凤[41]等研究者，都先后指出，由于旅游协同治理涉及旅游、工商、交通、城管、公安等多个部门及属地政府，作为旅游主管部门的旅游局与相关部门在职责上存在交叉现象，综合治理中存在的诸如政府监管责任不明确、监管体制不顺畅、监管力量分散等协同相关问题仍一直都是监管与整治难以常态化的主要症结所在。从现象上看，执法权有限的旅游局不能直接处置旅游过程中涉及工商、交通、公安等方面的问题；而有执法权的工商、税务、公安、交通等部门，或不了解旅游市场中的业务关系，或无暇顾及旅游纠纷中产生的问题，或旅游纠纷往往是数额微小的民事、商事问题，而不在公安等部门的管辖范围内。总之，旅游市场监管中也一定程度上存在其他跨界市场监管中存在的“看见管不了”和“能管看不见”“事事有人管”和“事事无人管”等协同不力现象。

进一步分析与这些行动者协同不力直接相关的制度环境是这样的：旧《条例》规定旅游部门对旅游市场进行监管的同时，又模糊地提及“其他”部门的监管责任，而“其他”相关部门的法规早已权责分明，如《不正当竞争法》规定了商业贿赂及查处部门为工商局。在这种制度环境下，相关部门有选择性监管、选择性执法的空间，如工商部门既可以旧《条例》规定的旅游经营者受旅游部门监管为由，对旅游购物中的相关不法行为少作为；也可以在必要时，以旅游购物中的违法行为违反《不正当竞争法》等进行查处(如其较早就曾对八达岭附近“秦始皇艺术宫”进行查处(15)相关报道参见孙健生、王合全：《商业贿赂,秦始皇艺术宫栽了》，《北京工商管理》1996年第8期。就是典型案例)。总之，在这种制度环境下的“旅游主管部门”与工商、交通等实际涉及旅游市场监管一些核心环节的监管部门既存在着监管交叉，又存在着监管真空，是非法“一日游”逐步蔓延乃至愈演愈烈、相关投诉持续走高的一个较为重要的影响因素。

2013年，北京市甚至发生了影响较为恶劣的“刀游”事件(指导游用工具胁迫游客进行“二次消费”)，引起社会和舆论的更多批评，如“人民网”专门开设了题为《北京一日游乱象何日绝，20年困境待解》专版等。在市政府推动下，旅游部门又一次协调推进旅游立法修订[42]，该部门还根据“亟需解决的问题”，提出了新《条例》的初步框架设计，除了建立完善旅游部门牵头的监管协调机制外，更多地包括了旅游经营规范、旅游规划与促进、旅游公共服务等[43]之前修订中都会着力涉及的内容。

(二)关键节点的影响与制度“突变”

首先需要提及的是“突变”前的宏观环境：首部《中华人民共和国旅游法》(以下简称《旅游法》)于2013年4月颁布,就对保障旅游者和旅游经营者的合法权益、规范旅游市场秩序、促进旅游业持续健康发展等做出了规定；一些地方综合性旅游法规的修订与完善随之被提上日程[44]。另外，在国务院办公厅于2016年2月发布了《关于加强旅游市场综合监管的通知》(16)《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》(国办发〔2016〕5号)，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2016-02/19/content_5043585.htm。之后，北京市也于当年4月发布了《关于加强旅游市场综合监管的通知》(17)《北京市人民政府办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》(京政办字〔2016〕30号)，http://www.bjmy.gov.cn/art/2016/8/3/art_5611_3180.html。。

在这个宏观背景下，更是在“一日游”整治困局中，北京市的这次《条例》修订发生了较大转变：一方面看是法制统一的要求——“由于《旅游法》出台之后,为保证法制统一,北京市人大常委会将修订《北京市旅游管理条例》列入本市地方性法规五年立法规划，按照我国地方性法规的立法程序进行”。而另一方面看，提出本次旅游立法要坚持“看北京首先从政治上看”的要求，即为了“坚持首都城市战略定位、促进本市旅游业健康发展”[45]，2015年北京市人大常委会主任办公会在审议通过该立法建议的同时提出不同于以往的明确要求：首先明确“废旧立新”形式，将原条例名称修改为《北京市旅游条例》；二是指出不贪大求全，按照“问题引导立法、立法解决问题”原则；三是着眼健全和完善北京市旅游行业秩序体系、围绕规范旅游市场秩序、保护消费者合法权益等关键问题进行制度设计——重点解决本市最突出的非法“一日游”问题。同时还强调立法的目的不是直接促进旅游产业发展，要淡化行政管理色彩，通过建设规范健康的旅游市场环境，间接促进旅游产业发展。[46]

之后，立法机构还进一步提出立足首都城市战略定位看待治理非法“一日游”问题，要用“共治理念，破解首都旅游发展难题，系统提出了非法‘一日游’的治理方案”；明确指出“行政管理分散化、旅游执法的部门化、碎片化与非法利益链条的紧密性不相适应……重点在于完善工作机制”(18)参见姜俊梅等：《关于本市一日游问题的研究报告》，《北京人大》2016年第12期。,并提出，“旅游业是综合性产业，很难也不应当确定一个部门为主管部门”(19)参见北京市人大法制委员会关于《北京市旅游条例(草案修改稿)》审议结果的报告(2016年11月23日，北京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十一次会议)。——这与之前旅游部门进行“行业管理”的表述已大相径庭(最终出台的新《条例》也没有照用国家《旅游法》中的“旅游主管部门”表述)。可以看到，在历经了十多年非法“一日游”整治部门间的“联而不合”“同而不和”等协同状态[47]并由此产生的负反馈整治效果后，最终历时4年于2017年产生的新《条例》的确是一个在行动者与制度环境互动中、在关键节点影响下产生的制度断裂后的新制度：除继续强化提升“一日游”市场的“违法成本”外，新《条例》在跨部门方面、特别是横向上进行了重点“着墨”：在强化纵向上政府责任的同时，进一步明确了旅游、工商、交通等各部门的监管责任(同时指出，有相关依据的以相关依据为准绳，新《条例》起到一个“兜底”功能)；还明确规定了部门间的衔接机制。以下在比较中具体看这种变化：

如上述，20世纪90年代末出台的旧《条例》虽经两次修订，在旅游监管机制表述方面没有实质突破：如总则第5条规定了“旅游行政管理部门负责依照本条例对旅游经营行为进行监督管理，维护旅游市场秩序”，同时规定“有关行政管理部门在各自的职责范围内，对旅游业进行管理”；而在“旅游管理”章主要着重对旅游部门从业人员的管制，只在该章第29条提及“旅游经营者应当接受旅游行政管理部门和有关管理部门的监督管理”。而新《条例》在规定了加强对非法“一日游”管制、提升违法成本相关内容的同时，更有较多涉及部门间协同的新制度条款：在总则第5条规定“市、区人民政府应当加强对旅游工作的领导，统筹旅游行政部门和其他有关部门，按照各自职责做好促进旅游业发展和相关监督管理工作。”并在旅游监督管理章中，从政府制定责任清单，建立健全旅游综合协调、统一受理投诉、部门协同机制等方面具体提出涉及地方政府及各部门的具体责任(20)新《条例》把旅游经营与旅游监管分开成章，而旧《条例》则统一为“旅游管理”一章。，即除了规定北京市政府加强领导外，还具体规定了所涉及监管部门横向间应有的协作机制——在旧《条例》中涉及其他行政部门多用“有关”一词替代，而在新《条例》中则较明确地指出了诸如工商、交通、公安等具体部门。(不同版本《条例》总则核心表述的差异比较见表1)

表1 不同版本《条例》核心表述差异与变迁阶段比较表

其中较具代表性的是工商部门在其中的职责得到更多、更具体的体现：旧《条例》明确提到工商行政管理部门的条款只有在法律责任的“第六十一条”：违反本条例第三十三条第二款、第三十四条第(三)(四)(五)(七)项的规定，损害旅游者合法权益的，由旅游行政管理部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处违法所得1倍以上5倍以下罚款，没有违法所得的，处1万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者提请工商行政管理部门吊销营业执照。而在新《条例》中，仅在“法律责任”一章中，明确提到工商部门且由工商部门履职的条款就达到5条(规定了由工商部门处理的违法行为及对应罚则)——工商部门人员也承认，这意味着在整治旅游市场乱象中的工商部门“将有更有力的法律武器，也要担负更多的监管责任”[48]。新、旧《条例》对政府及相关部门职责规定情况比较见表2。

表2 新旧《旅游条例》在监管职责方面的规定情况比较表

值得注意的是，与新《条例》出台有密切关联、涉及“有关”部门的两个代表性事件：其一，新《条例》正式颁布前，北京市公安部门挂牌成立了全国首个“环食药旅总队”(21)公安部官网：《北京市公安局环食药旅安保总队成立 张工程红王小洪出席揭牌仪式》，http://www.mps.gov.cn/n2254314/n2254315/n2254317/n4894885/n4894887/c5606386/content.html。，其中的旅游支队俗称“旅游警察”被赋予了牵头协同整治旅游市场的职责；其二，市工商部门继在新《条例》颁布前出台过《旅游市场专项整治工作方案》(22)参见《北京市工商行政管理局关于印发旅游市场专项整治工作方案的通知》(京工商发〔2016〕29号)，http://scjgj.beijing.gov.cn/zwxx/zcwj/qtwj/201606/t20160601_767634.html。之后，于新《条例》颁布后的9月，正式出台了《关于加强旅游市场监管规范旅游市场秩序的意见》(23)参见《北京市工商行政管理局关于加强旅游市场监管规范旅游市场秩序的意见》(京工商发〔2017〕47号)，http://www.bjhr.gov.cn/zwgk/zfxxgkjg/qzfbmdh/qscjgjdh/sczdgz/202005/t20200521_1904871.html。，表示要贯彻落实《北京市旅游条例》，积极履行工商部门的监管职责，配合旅游部门加强旅游市场监管。这之后可以看到，不仅市旅游部门协同市环食药旅总队旅游支队、市工商局及属地派出所、工商所等针对当时游客投诉较为集中的购物商店开展了一系列有效的联合执法检查；会同公安、城管、网信办等相关职能部门，开展了专项的“净土”“清网”等行动；调整前后的公安、工商、城管执法等部门也大张旗鼓地开展了旅游执法；打击非法“一日游”也被写入了城管、工商(24)参见《2018年北京市市场监督管理局工作总结》(2019年4月)。注：依据2018年《北京市机构改革实施方案》，北京市已于同年11月将原市工商行政管理局、市食品药品监督管理局等部门整合组建市市场监督管理局。等部门的工作总结中……一个对旅游市场顽疾进行综合监管的格局在逐步形成——市场整治得以在与整治密切相关的新制度下协同进行，取得了较之前明显不同的效果，该市最终于2020年末宣布非法“一日游”首次实现“零投诉”(25)相关信息参见沈啸：《北京实现非法“一日游”零投诉》，《中国旅游报》2020年12月25日。。

五、结论

对我国旅游市场监管制度乃至变迁进行逻辑研究，是当前加强和优化旅游市场监管的重要基础也是较为薄弱的环节。北京是全国首屈一指的旅游城市，也是较早进行涉及相关旅游立法的城市，同时又长期受到非法“一日游”等破坏旅游市场秩序行为的影响，其相关制度经历了“废旧立新”的“突变”后，对加强旅游监管、稳定旅游市场秩序起到了重要作用。利用历史制度主义的制度变迁理论研究该过程发现：北京旅游市场监管制度的变迁是一个与国家、该市的相关宏观制度环境、“一日游”整治中微观行动各方互动共同作用的过程；北京旅游市场监管制度经历了“行业管理”路径依赖、在“一日游”整治关键节点上实现“综合监管”的制度突变两个时期，新制度最终为政府协同整治行为提供了基本的结构性约束；也要注意到，这个关键节点也有一个形成的过程，可以说是渐进式变化在一定条件下导致了根本性变化。还应该看到，北京旅游市场监管制度断裂式变迁的动力来自政府(这里指广义的)逐渐增强的回应性，“看北京首先从政治上看”的大局观能够有力克服“部门”局限。

研究这个变迁过程及其逻辑，能丰富旅游市场监管制度变迁的经验事实，有利于弥补北京旅游监管制度研究中历史维度研究的不足。由于旅游业为新兴产业，地方立法的经验曾有助于全国立法的完善，因而对该过程的学理分析会有助于预测我国旅游市场监管制度的优化方向；鉴于跨部门监管机理有一定的相通性，对其他跨部门监管制度完善也有启示意义。