数字时代政府治理的变革、挑战与展望

◎邱诗懿 冉 昊

数字政府治理是实现政府治理从传统 “管理” 到现代 “治理” 的真正转型的关键举措。 2022 年4 月19 日中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了 《关于加强数字政府建设的指导意见》， 会议指出， 加强数字政府建设是创新政府治理理念和方式的重要举措， 对加快转变政府职能， 建设法治政府、 廉洁政府、 服务型政府意义重大。 新发展阶段要求政府治理有新的转变， 尤其是在疫情常态化背景下和日益复杂的网络环境里， 数字政府建设面临着重大的风险挑战和发展机遇。 在国家层面的高度重视和技术革命的现实要求下， 数字时代的政府治理研究提上了更加重要的议程。

一、 数字技术革命推动的政府治理变革

数字技术引领了社会新形态， 催生了政府治理领域的革命， 数字技术与政府治理的深度融合有力推动了现代政府的转型。

1.以智能化平台为载体的数字政府治理

数字政务平台作为数字政府治理的主要工具和重要载体， 数字平台建设是数字政府建设的重中之重。 近年来， 云计算、 5G、 区块链、 人工智能等前沿技术及产品的研发、 应用和普及加速了云平台建设， 数字政务平台全面迭代升级， 其应用的深度和广度不断拓展， 承载了越来越多的治理功能。 数字政务平台以强大的资源整合能力和数据分析与共享能力打破了时空壁垒， 辐射到公共服务的多个领域， 促进了线上线下服务的深度融合和跨地区、 跨部门业务的互联互通， 从而突破了传统的管理服务模式， 政府治理的参与性、 互动性显著提升。 以平台为代表的数字基础设施的高速发展使政府能够更加精准地捕获和识别公众需求， 高效调配公共服务资源， 实现一体化、 一站式服务和精细化、 智能化运营。 因此， 智能化平台驱动下的数字政府治理已然成为现代政府治理改革的新趋势。

2.以互联网舆情为重点的网络空间治理

新信息技术引领的互联网已经成为社会舆情的主要场域， 网络空间治理已经成为政府治理的前沿阵地。 数字技术革命推动互联网信息爆炸式增长， 网络舆情尤其是意识形态领域的争夺与拉锯更加激烈， 网络空间治理难度升级， 政府治理必须加快更新舆情分析技术和完善舆情治理体系以适应治理环境和治理生态的新变化。 舆情治理的关键在于主动引导舆论而不是被舆论左右， 在处理不当的情况下， 舆情事件可能演化为冲突事件， 导致治理风险和治理危机， 而得到正确处理和解决的舆情事件则能成为民意沟通的窗口， 从而提高政府公信力， 有效促进治理效能的提升。因此， 在大数据与人工智能高速发展的新形势下， 加强党和政府对网络空间治理的领导， 以智能化手段优化网络舆情综合治理能力， 发挥好互联网舆情的晴雨表作用， 对维护和塑造网络空间秩序和国家政治安全具有重要意义。

3.以大数据应用为核心的公共危机治理

在全球疫情的冲击下， 公共卫生等非传统安全治理领域的问题日益突出， 大数据成为政府应对公共危机的重要工具。 在 “无接触” 的要求下， 个人健康状况、 核酸检测和疫苗接种信息汇集云端， 健康码、 小程序、 APP 广泛应用于日常生活场景。 大数据作为一种全新的 “技术赋能”，创造性地构建起了从中央到地方政府再到基层的全覆盖的疫情防控网络， 保障了各地疫情防控的有效性和社会经济的正常运行。 一方面， 通过云端数据库实现 “上下互通” 的立体治理， 将自下而上的疫情信息报送和自上而下的应急决策相结合， 提高了政府危机治理的时效性； 另一方面，通过疫情管理系统构建了一种新型网格化格局，通过大数据分析实现精确筛查、 实时追踪、 及时阻断、 动态管理， 各地区、 各部门、 各单位对接联动， 精准管控涉疫人员和地区。 大数据应用已经嵌入疫情常态化时期的公共危机治理， 极大提高了治理的时效性和灵活性。

二、 数字时代政府治理的风险与挑战

数字技术革命以一种无法逆转之势推动了政府治理的数字化转型， 但同时也带来了许多风险和挑战。

1.数字化治理存在技术异化的风险

数字技术为政府治理带来了效率的提升， 但不能无限扩张， 进入国家治理领域应有一定的限度， 否则将存在技术异化的风险。 一方面是数据安全和隐私问题， 某些未经同意的采集可能导致公民的个人隐私空间遭到侵蚀， 信息窃取、 网络诈骗等信息安全事件层出不穷。 除此之外， 我国数据安全核心技术还存在隐患， 政府治理对数字技术的依赖性越强， 在攻击面前也越脆弱， 严重威胁国家安全和社会稳定。 另一方面， “无人化” 的数字行为重新塑造了人们的生活， 成为了一种 “数字规训”， 政府治理中数字技术的智能运作存在算法偏见、 信任不足、 机制僵化等缺陷， 使政治参与主体无意识化， 限制了其自由选择与平等表达的权利。 任由冰冷的数据和算法操控国家和社会， 可能会消解社会公正与价值伦理。 因此， 在数字化进程中如何平衡好发展和安全， 避免陷入技治主义、 表层治理的窠臼， 减少对公民个人隐私和自由的侵害， 是数字政府治理需要解决的难题。

2.不均衡的数字赋权冲击社会公平

数字技术的复杂性可能会使数字技术成为一种隐蔽的权力， 占有数字技术在一定程度上就拥有了控制社会的权力。 数字技术本身尤其是背后的资本如果不加以规范和监管， 就可能异化为凌驾于国家、 社会和个人之上的权力， 危害社会公平。 其一， 数字经济时代互联网巨头崛起， 数字技术垄断在一定程度上会使权力流向企业和市场， 从而削弱政府权力。 其二， 数字技术应用的专业性较强， 数字人才和资源分布具有区域性差异， 各地各级政府的信息化水平参差不齐， 其治理能力难以均衡发展。 其三， 公民拥有的数字资源以及对新技术的掌握能力是不均衡的， 弱势群体在高度数字化社会中可能会遇到层层阻碍， 产生社会政治参与的 “无力感”。 因此， 在数字政府治理中， 需要探索如何分配数字资源， 避免数字资本无序扩张冲击社会公平。 同时， 还需要探索以人为本的治理精神和伦理关怀， 赋予普通人公平的社会参与权利， 以应对治理中不均衡的数字赋权问题。

3.网络意识形态工作面临严峻挑战

以算法推荐为代表的数字技术放大了网络舆情的幂数效应， 在真实与虚妄之中， 互联网信息失序， 成为了一个巨大的“风险综合体”。 互联网重组了时空和资本， 谁掌握了网络话语权， 谁就掌握了控制价值观念和群众的能力。 一方面， 算法推荐打造出“信息茧房”， 网民的同质化、 圈层化、 非理性化严重， 极易被煽动和裹挟； 另一方面， 在资本甚至境外势力的影响下， 大众传媒利用打信息差、 渲染情绪、 去语境化等手段操纵受众， 引发舆论风暴和信任危机， 削弱政府和官方媒体的话语权， 甚至冲击现实社会秩序。 一旦落入资本逻辑、技术逻辑， 主流意识形态就容易极化、 边缘化， 产生社会撕裂和认同危机。 2022 年3 月， 部分互联网平台开始了IP 属地公开的尝试， 虽然在一定程度上对互联网行为进行了有效规制， 但又出现了新的隐私安全和信息伦理问题。 当前互联网主体多元化、 传播速度快、 监测盲区多， 人工智能审核能力还达不到价值判断的层次， 网络意识形态治理面临着严峻挑战。

三、 数字时代政府治理变革的未来展望

以技术创新、 理念创新和体制创新提升 “数字之治”， 是数字时代政府治理变革的题中之意。

1.通过新兴数字科技驱动整体政府建设

数字技术大幅降低了信息沟通成本， 为政府业务提供了一站式的服务终端， 为摆脱政府治理碎片化、 推动整体政府建设提供了重要契机。 针对当前数字政府建设中存在的平台重复建设、 公共服务部门化等问题， 《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》 提出要以科技保障数字政府建设， 加快推进信息化平台建设和政务数据有序共享。 在科技投入方面， 要加强数字资源的投入和分配， 加大数字人才的培养和引进力度， 优化政务云平台功能； 在资源整合方面， 强调各类政务服务平台的统一性， 提供流程精简、 线上线下统一的业务； 在合作协同方面， 促进地区间、 部门间的数据流通共享和业务协同， 形成全覆盖的政务服务网络， 打造集成式的、 无障碍、 无缝隙的政府公共服务。 如川渝两省市政府打造 “川渝通办” 模块， 并计划进一步推进西南地区 “跨省通办”， 加速了政务平台整体化进程。 在平台升级与合作协同的驱动下， 数字政府治理展示出了更加强大的生命力。

2.以多元协同推进政府主导的合作共治

数字时代为多元治理提供了新的治理框架， 政府职能及治理理念迎来了重大转变。 在政府主导下， 企业、 社会组织和公众共同参与治理， 对加强政府监管、 激发市场活力、 促进公民参与提出了新要求。 互联网平台聚合了原本分散的企业主体和海量的用户信息， 政府管平台， 平台管用户， 政府监管在与互联网平台的合作中发挥了显著优势。 如2022 年央视“3·15” 晚会曝光的老坛酸菜事件产生了巨大的社会影响力， 由于互联网电商掌握商品信息及购买记录， 问题商品得以及时追溯、 下架和召回， 消费者维权变得容易。 但在多元协同治理中要防止数字权力膨胀的倾向， 反技术垄断和不正当的市场竞争， 治理好互联网数字经济。 同时， 要从用户体验的视角推进建设 “公众友好” 的数字政府， 打通公民平等参与政府决策的渠道， 使政府更好地关切和回应民生诉求。 在中国共产党的领导下， 坚持以人民为中心， 以社会需求为导向， 通过引导多主体、 多平台协作实现协作式治理， 实现从服务走向治理的重大突破。

3.在危机应对中提高政府韧性治理能力

新冠肺炎疫情肆虐下社会风险的复合性和不确定性升级， 突发危机事件时刻牵动着公众神经， 常态化治理和应急管理相 结合是疫情常态化时期政府治理的必然要求。 一方面， 将数字技术嵌入应急管理， 提高政府突发应急的效率。 新型数字技术的综合运用可以提高政府面对突发事件时的感知、响应和执行能力， 通过精准识别、 实时追踪、 风险评估、 应急预警， 突破传统科层压力结构的局限性， 以前瞻性思维实现快速协调部署和智慧应急。 另一方面， 要完善数字治理机制， 保障政府治理的可持续性。 兼顾常态治理与危机治理， 以数字化协同丰富应急储备， 减少因风险应急产生的损失和代价。 尤其是在疫情常态化时期， 要以科学的治理理念主动适应疫情发展的新形势， 防范安全风险的同时不能让社会经济发展按下暂停键。 将数字治理技术与中国共产党的领导这一组织韧性和中国特色社会主义制度韧性充分结合，全面提高政府的韧性治理能力， 智慧化应对复杂多变的公共危机。