利益博弈视角下的汉长安城遗址闲置用地研究

左文妍，陈稳亮

(长安大学建筑学院，陕西 西安 710000)

1 概述

作为西安市乃至中国的汉代文化大遗址代表，汉长安城遗址历史悠久、文化价值高、涉及社会问题复杂，研究成果丰硕。刘科伟最早于1999年提出保护管理体制的不健全和居民的抵触情绪阻碍遗址保护与利用[1]。陈稳亮等关注遗址区居民行为对遗址的影响，分析遗址区聚落的时空演变关系，并对汉长安城遗址保护规划中涉及的协同问题进行分析[2-3]。余洁分析遗址区土地流转制度，从土地角度考虑民生问题[4]。目前研究集中在乡村发展、民生问题领域，缺乏对闲置问题的研究。

城镇化快速发展带来的土地资源紧缺问题，城市进入存量化发展阶段，低效、闲置用地盘活利用势在必行。刘霖认为闲置空间的合理利用可以消除社会隐患、重现历史，彰显空间的社会功能，是将闲置空间转换为空间资源的有效途径[5]。刘文辉对汉长安城遗址闲置土地进行识别、特征归纳及分类，提出活化策略及再利用途径[6]。闲置用地利用是汉长安城遗址经济发展的必经之路，为解决遗址保护与聚落发展长期存在的矛盾提供重要方向。

在大遗址保护过程中，随着文物保护法律的完善和民众自我意识的发展，公权与私权的冲突引发广泛关注。张舜玺认为《文物保护法》在价值取向上过于侧重公共利益，而忽视了对个人利益的保护，从而出现了一系列不利于文物保护的状况[7]。李和平认为城市遗产的财产价值与遗产价值共生，是私权受到公权力强制叠加的表现[8]。张京祥认为在城市规划建设中公权应合法干预私权，维护公共利益。现有研究主要涉及分析遗址保护中公权私权冲突的影响及应对措施等，较少从利益博弈的视角分析成因[9]。

总体而言，目前针对闲置用地的研究集中在土地识别认定、盘活利用方面，较少涉及对产生机制的探讨，并未意识到政策、历史等因素是导致汉长安城闲置用地难以利用的重要原因。在研究对象上，目前缺乏对大遗址闲置用地利用的研究；在研究视角上，目前文献采用了土地流转视角、脆弱性视角以及景观感知视角等对大遗址保护进行分析，缺乏基于公权与私权博弈视角对大遗址聚落空间发展进行研究。

2 汉长安城遗址概况

2.1 地理区位

汉长安城遗址位于陕西省西安市西北侧，北至西安绕城高速，南接大兴西路、北二环路，西达西三环，东临朱宏路，交通条件优越。遗址内主要道路含丰产路、石化大道、丰景路、邓六路、罗高路等，现状多为城中村、景区等，地理区位资源明显领先于当前区域发展。

2.2 空间层次与联系

2.2.1 汉长安城与西安市

汉长安城遗址位于西安市九宫格局中的汉城遗址保护区，在城市整体空间格局中的文化、生态地位突出。事实上，汉长安城城中村群整体搬迁难度大、用地效率低下，与秦阿房宫遗址城中村群形成西郊城中村带，阻碍西安城市空间格局向西北发展，与周边空间产生割裂。

2.2.2 汉长安城与闲置用地

闲置用地随汉长安城遗址区内聚落空间的演变而产生，即聚落对遗址区空间的生产转译断层时，土地利用陷入停滞[10]。闲置用地作为汉长安城遗址区的组成部分，一定程度上影响聚落空间完整，阻碍汉长安城发展。

总之，汉长安城作为西安市典型的汉文化大遗址，应积极打开闲置空间死角，形成西安市生态缓冲区，充分挖掘其生态和文化价值。

3 汉长安城遗址闲置用地定义、特征及成因

3.1 闲置用地定义

根据《闲置土地处置办法》，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地[11]。由于汉长安城遗址区土地的开发使用受保护政策限制明显，上述定义难以界定内部的闲置用地。结合现状将汉长安城遗址闲置用地定义为：因耕地转租、撂荒、人为破坏或政府征用等非农业技术原因弃耕的农业用地；持续开发使用时间不超过一年、无法产生稳定经济价值的建设用地；缺乏治理、服务功能低下的生态用地。

3.2 闲置用地特征

3.2.1 空间特征

汉长安城遗址区闲置用地空间分布广泛且分散，多在聚落外缘、少量点缀于聚落内部或独立于聚落单独存在。外部特征不尽相同，但可识别性强，具体表现为：垃圾倾覆、杂草丛生、房屋无人居住或破败、宅基地空置、废品堆放等(见图1～图3)。

3.2.2 时间特征

随土地供求关系的变化，汉长安城遗址区闲置用地具有周期性和暂时性。周期性是指用地高峰期内土地被充分利用，其余时间大都处于闲置状态。暂时性是指土地上进行非建设性开发活动，例如设置停车场、非固定游乐设施、地摊、驾校练车场和拖挂式集装箱建筑等，随经济效益下降可能被闲置。

3.3 闲置用地成因

3.3.1 农业闲置用地

弃耕行为导致农业闲置用地产生。弃耕是农户在生存、发展过程中，应对自然条件和经济发展对土地利用采取的一种反应或决策，有主动弃耕和被动弃耕两种表现[12]。主动弃耕具体表现为：农户通过转包、出租等方式将耕地流转给用地企业(如物流公司)的土地利用决策；因种地收益低下，撂荒土地，选择收益较高的外出打零工形式。被动弃耕具体表现为：受西安市城市扩张影响，建筑垃圾偷倒、乱倒现象层出不穷，耕地被垃圾填埋，条件不达标，导致农户弃耕。

3.3.2 建设闲置用地

土地使用权流转失败是建设闲置用地产生的主要原因。汉长安城土地归村集体所有，农户拥有使用权。受政策限制，土地经营权无法合法转移给用地企业，或用地企业因经营不善、政策收紧等因素放弃土地经营权。且基础耕地在产权流转过程中受到污染，无法回归农业用途，双向受阻，导致建设停滞。

3.3.3 生态闲置用地

土地规划欠佳导致生态闲置用地产生。在《汉长安城遗址保护总体规划(2009—2025年)》中规划大面积绿化用地以实现遗址保护、遗址景观协调功能，但绿化用地往往缺乏设计、可达性差、无妥善维护管理，长此以往杂草丛生、景观生态价值低下。

4 汉长安城遗址闲置用地产生机制

汉长安城遗址区社会经济发展的约束政策和条件多，在遗址保护与发展的博弈中，区域中的经济个体(农户、用地企业、地方政府)在个体理性和集体理性间存在矛盾[13]。在利益相关者博弈过程中，土地产权界定不清，集体并没有完整的土地产权[14]，各方利益无法协调，产生以闲置用地为代表的“灰色地带”，又可作利益博弈的“缓冲区”。诊断汉长安城遗址闲置用地产生机制的重要前提是分析利益相关者诉求及博弈所产生的影响[15]。

4.1 利益相关者

汉长安城中利益相关者为地方政府、用地企业、村集体、农户，还包括游客、外来租户等，选取主要利益相关者分析如表1所示。

表1 利益相关者分析

4.2 利益博弈

4.2.1 公权

公权，是以政府为代表所使用的权力，是用于执行平均分配的权力。汉长安城遗址区公权分散，缺乏统一部门行使权力。各部门间存在对内、对外两种博弈行为，权限、利益关系错综复杂，不利于高效决策。

1)内部博弈。

汉长安城土地资源受文物、国土等多个部门管理，同一土地实体受到不同平级政府部门的处置。资源处置权(即处置、安排某种资源的利用形式和开发方式)的“非排他性”导致政府部门在实际利用这些资源的过程中相互竞争，出现问题又相互推诿[16]。例如在汉长安城宣平里景区的建设初期，未央区农村工作局、未央区文物局、西安市国土局未央分局均同意了该项目审核方案，但西安市国土资源局认定其非法占用农地。用地企业未取得正式批准的用地手续，无视行政处罚决定仍建设并开放营业，对耕地造成严重损坏，公权内部博弈的危害可见一斑。

2)与私权博弈。

起初地方政府为获得快速可视化的经济利益，支持村内企业开发建设。随着遗址保护相关法规政策的完善，地方政府依照传统的遗址保护理念收紧政策，逐步清除遗址区内建设项目，导致原先开发投入中断、迁出，大面积土地陷入闲置状态。在2020年9月未央区人民政府最新颁布的《汉长安城遗址区违法建设清查整治工作实施方案》中，要求，“消灭存量、严控增量”，实现违建“清零”。

4.2.2 私权

私权是公民、企业以及社会组织甚至国家拥有的财产权和人身权。汉长安城遗址区私权主体主要为村集体、农户，存在对内、对外两种博弈行为，在博弈中处于劣势地位。

1)内部博弈。

由于思想观念、家庭情况等存在个体差异，村集体中农户对遗产保护态度不尽相同，对土地是否应流转进行博弈。部分农户在“自身遵守文物保护规定，他人不遵守出租土地，自身利益可能受损”的想法驱使下同意土地流转，与其他农户由原有竞争关系转变为合作关系，不利于文物保护观念深入人心，土地非法流转形式严峻。

2)与公权博弈。

私权与公权发生冲突，公权的强势迫使私权让步。集体所有土地处于汉长安城遗址保护范围内，集体所有补偿、居民搬迁等问题随之产生。由于缺乏明确补偿措施，土地所有人或使用人的个人利益无法真正得到保护[17]，导致农户利益受损或无法达到预期，对遗址保护抵触、厌恶，不利于维持公权权威性。

5 结论及治理措施

5.1 监督公权

公权的行使应受到制约。由于专业知识及上访渠道有限，普通公众无法有效监督政府的行为，公权至上导致私权失语。应尽快建立汉长安城遗址保护特区监督制度，积极发挥非政府组织作用，将“权力关进制度的笼子”，保证公权合法行使。

5.2 补偿私权

私权对公权让步应得到补偿。地方政府应基于《物权法》对补偿项目的规定及实际情况(如地方财政情况、土地质量及保护难度等)明确集体所有土地补偿标准。同时，法律应该明确政府在土地使用中应当承担的法律责任及个人权利被侵犯的救济制度[18]，切实保障私权。

5.3 明确边界

维护公共利益是公权干预私权的合法界限，公共利益是公权的核心。要充分发挥基层群众自治制度优势，针对公权力的具体行使问题(例如征收土地用于建设村庄文化博物馆等)召开村民会议，少数服从多数，听取群众意见。

总之，汉长安城遗址保护的核心是解决利益博弈问题，政府应统筹协调利益相关者诉求，完善法律保障体系，实现闲置用地活化利用。同时，应认识到汉长安城闲置用地问题的解决是各方利益主体建立合作、和谐的关系，而非某一方利益受损、向其他权力让步妥协。最后，我们应以汉长安城闲置用地问题为切入点，探讨汉长安城遗址整体与城市的利益博弈关系，充分发挥城乡规划学科平衡公权、私权的杠杆作用，为城乡遗产保护规划保驾护航。