三孩政策下与育龄妇女需求适配的生育支持研究

汤兆云， 陈家宁

（华侨大学政治与公共管理学院，福建 泉州 362021）

一、研究背景及文献综述

保持适度人口增长对于社会经济发展具有重要意义，但近年来，我国人口出现了持续下降的态势。“七普”数据显示，2020年我国总和生育率为1.3，远低于2.1 的更替水平[1]。国家人口统计数据显示：2021年，我国人口出生率、自然增长率分别为7.52‰、0.34‰，全年新出生人口数量为1 062 万人[2]；自2017年起，新出生人口规模和出生率出现了“四连降”，还可能持续“创新低”。湖南、江苏、河北、湖北、内蒙古、辽宁、上海、黑龙江、山西和重庆等10 个省份的人口自然增长率为负增长，其中黑龙江下降最严重，为-5.11‰，湖南为-1.15‰[3]。与此同时，我国人口结构呈现出老龄化与少子化并存的趋势。一方面自2000年起我国就已进入老龄化社会，预计2035年左右将进入重度老龄化阶段；另一方面我国人口生育率持续下降，尽管国家为促进人口长期均衡发展已出台多项积极的生育政策及配套支持措施，但人口问题依然严峻。从2013年的“单独两孩政策”到2015年的“全面两孩政策”，虽然在生育堆积效应释放的作用下，在政策出台后的短期内实现了生育率的快速增长，但却难以维续长时期的稳定。2021年6月，党中央、国务院进一步优化生育政策，提出一对夫妻可以生育三个子女（简称“三孩生育政策”），以适应我国人口变化新形势。2022年全国“两会”上，生育问题成为关注热点，在《政府工作报告》中明确提到要“完善三孩生育政策配套措施，将3 岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除，多渠道发展普惠托育服务，减轻家庭生育、养育、教育负担”[4]，与此同时，代表委员们也为三孩生育政策配套措施提出若干建议。

我国生育问题方面存在突出的矛盾。宏观上，生育不仅能带来巨大的人口红利，更关乎着国家的长期可持续发展。低出生率在短期内不会对经济社会产生显著的负面影响，但考虑到长期效应，解决我国人口问题事实上已刻不容缓。微观上，近年来社会普遍存在“不婚主义”“丁克夫妻”现象，由于种种原因，越来越多的年轻人选择不婚、不育，生育具体到个体家庭时变为“不想生”，普遍生育意愿不强。三孩生育政策的出台时间还比较短，相关的配套支持政策尚不完备，需要尽快了解育龄妇女的生育意愿，找到低生育现象背后的影响因素，根据她们的真实需求落实支持措施。因此，讨论以下的问题十分必要：从生育意愿到生育行为，哪些因素影响了育龄妇女最终的生育决策？育龄妇女的真实需求有哪些？在当前三孩生育政策的背景下，与育龄妇女需求适配的生育支持体系如何建构？

关于生育意愿概念，现有文献的界定存在差异。在侯佳伟[5]等人的一项关于中国人口生育意愿变迁的研究中，由于采用横断历史元分析法，需要观察不同时期的生育意愿变化，而这要求有大量纵向数据；同时考虑到测量目标相似，他们对生育意愿测量涉及的关键词范围扩大，包括：理想子女数、期望子女数、意愿生育数等。而郑真真[6]将生育意愿划分为理想子女数、期望子女数、生育意向和生育计划。其中，他认为理想子女数更倾向于一种观念上的“应然”，是不同个体对完美家庭应有子女数的主观判断，往往与实际生育、以及意愿生育差异很大，把它作为研究生育观念的演变与比较的测量指标更具有效度；相比而言，期望生育子女数是结合了对自身情况考虑的生育意愿，它更接近实际生育；而生育意向和生育计划更能代表育龄妇女的近期生育行为，即：生育计划描述得越具体则越接近现实结果。若考虑到意向和计划的可变更性，该指标可视为对实际生育数的最高估计。

关于生育意愿与生育行为二者之间的关系，已有文献存在两种观点。一种观点认为通过生育意愿预测生育行为具有一定的合理性，限于数据收集困难等原因，一些人口学者假定生育意愿会完全转化为生育行为，通过可获取的生育意愿数据能够预测生育行为[5]。另一种观点则提出，生育意愿和生育行为虽然存在联系，但显而易见的是二者之间不能完全画等号，很可能出现实际生育数低于前期调研得到的意愿生育数。杨菊华[7]注意到发达国家也存在这种背离现象，在比较欧洲12 国、亚洲日本和新加坡等国家或地区的数据后，发现低生育意愿并不能成为解释生育水平低于替代水平的全部原因。进一步发现，生育意愿与行为可以细化为“生育意愿”“生育打算”“生育抉择”三个具有时序性联系的概念，而它们在数量上存在着一种梯级关系，即：意愿子女数往往大于生育打算，而生育打算又大于实际决定生育子女数[8]。

值得注意的是，我国生育意愿与生育行为之间的关系有自身特点。其他低生育国家实际生育水平虽然低于生育意愿，但生育意愿仍控制在更替水平左右[9]。我国生育意愿低于更替水平，甚至一度成为世界上生育意愿最低的国家。影响我国生育意愿与生育行为的内在机制，可以用生育的正外部性影响来解释。社会经济水平快速提升，导致家庭生育成本随之提高，目前我国经济提升水平有限，因此这部分增加的生育成本仍然由家庭内部承担。生育行为对于家庭来说意义重大，同时兼具社会意义，当生育红利被社会化，就可以增加劳动力供给量进而提高社会生产，也可以有效缓解未来的社会养老压力。换言之，家庭与社会的生育目标不一致，家庭考虑的是如何实现自身下一代的收益最大化，而社会追求全体多代的整体收益。相对而言，生育的家庭收益小于社会收益，也小于家庭支出成本，导致生育对社会的正外部性效应显现。个体家庭为避免这种正外部效应，倾向于降低生育意愿[10]。已有文献通过实证数据证实生育支持对生育意愿具有显著促进作用。由此，国家可通过提供生育支持，例如生育补贴和保险等，将生育成本一部分社会化以减轻家庭经济压力，进而消除生育顾虑。

关于生育支持的概念，现有研究提出其来源于国家福利体系中的家庭支持，而家庭支持的内涵要大于生育支持。与之类似的概念还有家庭政策，它起源于20世纪20年代和30年代的欧洲，当时的欧洲已经意识到不可避免的人口老化将对社会经济产生威胁，所以及时采取干预措施，通过家庭政策来鼓励生育[11]。可以说，生育支持是家庭支持的核心部分。我国对生育支持的关注主要发生在逐渐放开生育政策之后。李芬[12]等人发现，以往的研究往往模糊了家庭内外支持对女性的作用，应该更为深入地识别家庭内外支持的效应差异，以便于精准施测。杨菊华[13]提出生育支持是指社会不同主体（包括政府、企业和社会等） 为有儿童和青少年照料需求的家庭提供时间、经济、服务、就业等方面的一揽子支持和服务。与此对应的生育支持政策，是指为使各项生育支持落实而制定的公共政策，其目标是构建生育友好型社会，解除育龄妇女和家庭的后顾之忧，提高社会生育水平。生育支持政策理应是一个持续性政策，因此对生育支持政策更为全面的理解，可从女性生命历程理论视角切入，以这个维度划分生育支持政策的类别更为完整。其中包括女性在“生”阶段所涉及的孕前准备与孕期生育支持政策，以及在“育”阶段所涉及的哺乳期生育支持政策、儿童学前期的生育支持政策与儿童教育期的生育支持政策[14]。也有学者从广义和狭义的角度对生育支持政策的概念进行区分，广义上指与家庭关系、家庭问题和家庭发展相关的一切政策；狭义上则主要指以经济手段为主的，调解家庭中的问题以保障家庭和谐发展的政策工具[15]。

国外对生育支持理论的研究较早。从20世纪50年代起，德国设立专部管理以生育为主的家庭事务，还投入专项资金并制定政策法规。近年来，在托育、女性就业等公共服务领域，德国与时俱进地引入了低龄儿童托儿所和与收入相关的育儿休假制度等，部分缓解了生育危机[16]。韩国建立了比较全面的生育支持体系，在经济方面提供直接资助和减免生育医疗费用，在制度和服务方面制定了覆盖整个孕产育时期的休假制度，并对因生育造成职业中断的妇女提供帮助，同时政府还提供各类托育服务[17]。综合各个国家的数据，发现最有成效的支持方式为经济激励、增设或延长生育假、提高托育水平以及保障女性就业。

部分国家生育支持的主要措施与涉及类型如表1 所示[18]。

现有研究对生育意愿及生育行为的内涵和关系做出了较为全面的解释。关于生育支持及生育支持政策的研究，虽然我国开始时间较晚，但在生育政策逐渐放开之后，有更多的学者开始关注这一领域。目前我国人口问题已十分严峻：宏观上，生育关乎国家长期发展且能带来人口红利；但在微观个人层面，人们实际生育意愿很低。基于这一矛盾，本文以现有研究为基础，从生育意愿与生育行为两个维度对育龄妇女的决策做出分类，有针对性地分析不同决策类型背后的影响因素，进而总结归纳她们的真实需求。最后结合目前三孩生育政策背景，从国家与政府、企业与社会、以及个体与家庭三个方面，尝试建构多层次生育支持体系。

二、育龄妇女的生育决策影响因素与需求

（一） 育龄妇女生育决策类型

关于生育意愿和生育行为之间的关系，在理论上可排列组合成“生育意愿完全等于生育行为”“生育意愿不等于生育行为”“生育意愿小于生育行为”“生育意愿大于生育行为”四种，其中讨论最多的是前两种[8]。此外，最近有学者提出可根据抚育能力和生育意愿两个维度将育龄妇女分为“有意愿，且有能力”“有意愿，但没能力”“没意愿，但有能力”“没意愿，且没能力”等四种类型[19]。

决策是一个从观念到现实的过程，因此从生育意愿和最终的生育行为两个维度可将育龄妇女粗略划分为“有生育意愿，且有生育行为”“有生育意愿，但没生育行为”“没生育意愿，但有生育行为”“没生育意愿，且没生育行为”四类。其中“没生育意愿，但有生育行为”主要指本人（育龄妇女） 没有生育意愿，但迫于社会期待等其他外在因素，实现了生育行为。

（二） 育龄妇女生育决策影响因素

生育政策逐渐放开后，我国的生育率依然处于较低水平，可见我国生育行为的主要影响因素已经由早期的政策导向因素转移到其他。西方在对生育决策影响因素的分析中引入了经济学工具，将家庭收入以及生育成本与效用作为自变量[20]。我国学者也指出，随着社会发展和技术进步，生育已经从一种自发随意行为变成了经过审慎考虑的决策结果，这背后暗含着对于生育成本与效益的考量，并且现实中女性往往承担了更多的生育成本。本文从生育成本与收益的视角，分析放开生育政策后育龄妇女的生育决策主要影响因素。

生育成本与收益的比较如表2 所示。

表2 生育成本与收益比较

对于“有生育意愿和行为”“没生育意愿但有行为”的育龄妇女，本文综合在一起讨论。“有生育意愿和行为”的女性，相比于生育成本，她们更看重生育带来的收益，比如认为生育可以提升家庭幸福感，也可以获得来自子女的精神回报。“没生育意愿但有行为”的女性，她们自身的生育意愿并不强烈，但会受到社会期待的压力被长辈“催婚”“催生”。

对于“有生育意愿但没行为”的育龄妇女，导致没有实际生育行为的首要原因是生育成本过高，她们认为生育带来的成本大于预期收益，甚至没有能力负担子女从生育到养育的费用。2017年一项关于二孩生育成本测算的研究显示，在广州、武汉、重庆这样的一线发达城市二孩生育成本基本达到70万以上，而在南昌、潍坊这样的二、三线城市的生育成本也要50 万左右[21]，显然面对如此高昂的成本很多育龄家庭表现出心有余而力不足。即便选择生育，也不得不面临现有的生活质量下降，或者无法给子女创设更优生活条件的现实。此外，我国还有一类生育成本不可忽视，子女成年后的婚嫁费往往也需要父母承担，尤其是生育男孩的家庭更有可能面临买房买车以及准备彩礼的经济压力。

对于“没生育意愿和行为”的育龄妇女，她们更看重生育成本，而对于生育带来的收益并不关心，至少短期内不会考虑。进一步观察，与生育的直接成本相比，现代年轻人越来越注重独立个体的感受和自身发展，所以更在意机会成本。生育的机会成本是指由于生育子女导致的收益损失，例如女性提升学历或参加工作培训的机会、升职加薪的机会等收益损失。在人力资源平台智联招聘发布的《2022中国女性职场现状调查报告》中显示，被问及“你认为职场中的性别不平等是什么原因造成的”，有62.3%的女性认为生育是问题根源，而关于“职场中的生育顾虑有哪些”，有64.5%的女性认为经济压力大，32.2%的女性担心失去自我空间和自由，还有23.1%的女性认为生育影响职业发展[22]。可见，当育龄妇女的最佳生育期和职业发展黄金期发生冲突时，和传统观念下要求女性自我牺牲不同的是，目前女性优先考虑的是自身发展和职业追求。此外，生育的间接成本还包括生活质量下降、个人时间空间被挤占、生育后对女性带来的身心健康的损害，以及生育后夫妻关系受影响，目前社会上只结婚却不愿生育的“丁克家庭”就是最好的解释。

（三） 育龄妇女需求

通过对育龄妇女生育决策影响因素的分析，可以看出在生育决策中生育收益预期表现为推力而生育支出变现为拉力，并且呈现拉力大于推力的趋势。生育成本大于生育预期收益是目前人们生育意愿和生育行为降低的内在原因，从中可以了解育龄妇女的真实需求。

首先，育龄妇女有物质经济方面的需求。由于在生育养育子女的整个周期中需要大量经济投入，包括生育期间的医疗支出、子女的抚养和教育费用等，因此巨大的经济压力让越来越多的年轻人“养不起”“不敢生”，二孩、三孩的生育意愿普遍偏低。而且近年来，教育“内卷化”盛行，新一代父母对生育的关注从数量向质量转移，竭尽全力为子女占据优质教育资源并拓展兴趣爱好，不惜以高额投入为代价，进一步提高了生育成本。另一方面，住房压力也是年轻人不做生育打算的重要因素，尤其是在大城市工作生活的流动人口，更加难以为子女提供稳定的住房条件。

其次，育龄妇女有职业保障方面的需求。婚育导致的职场性别歧视至今普遍存在，很多女性在生育后重返职场受阻。鉴于此类现象，一些已婚未孕的在职女性在考虑到职业生涯发展后，主动选择回避生育。此外，生育后骤然增长的家庭支出和明显减少的收入间形成矛盾甚至缺口，更加强化了育龄妇女对职业保障的需求。

最后，育龄妇女在婴幼儿照护方面也有需求。对于育龄妇女来说，育儿将会占据相当大一部分个人时间，这也是她们难以实现工作与家庭平衡最主要的原因。而一些已经生育过一孩的女性因为对育儿过程有过切身体会，所以更了解因生育、养育造成的对工作生活的负向影响，这会显著降低她们生二孩、三孩的意愿。

三、建构与需求适配的生育支持体系

“如果经济和各方面条件允许，要三个孩子怎么样？”这是新加坡政府曾经为鼓励生育而提出的宣传语。经济等外在条件是实现生育行为的最大阻力。我国虽然出台了鼓励性的三孩生育政策，但人们对此的态度却普遍消极，主要原因是生育成本和生活压力太大，对此具有可操作性的配套措施却始终缺位[23]。因此只有尽快落实三孩配套生育政策，才能真正鼓励更多的女性“想生”“敢生”，充分释放我国生育潜能。但同时必须承认的是，我国要想实现“三孩”出生率的显著提升，还须经历一个相当漫长的过程。根据全国人口与家庭动态监测调查的结果显示，目前已完成“二孩”生育的妇女人数仍低于预期，甚至“一孩”出生率也不容乐观，社会生育意愿偏低再加之育龄妇女总数缩减，总体形成二孩家庭基数偏少的现状，而生育二孩是实现生育三孩的基础前提。或许随着时间的推移，“全面二孩”逐渐能达到预期的政策效果，但让更多家庭生育三孩的难度极大，假设将生育孩次作为横轴，实现难度作为纵轴，这将形成一条斜率逐渐增大的上升曲线。

在三孩生育政策背景以及育龄妇女面临的现实困境下，我国必须统筹各类政策，将“婚育、生育、养育、教育”一体化考虑，在养老、医疗领域也要为生育提供支持，扩大生育支持体系的覆盖领域、延长生命历程涉及阶段。通过对育龄妇女的生育决策影响因素和需求的分析，可以发现当前生育顾虑主要集中在生育成本过高上，因此三孩生育政策配套措施需要分担和降低生育成本，建构与育龄妇女需求适配的多层次生育支持体系。根据生育支持的实施主体，可划分为国家和政府、企业和社会、以及个体和家庭三个层面。

第一，在国家和政府层面，首先须解决的是经济问题，可以从两个方面补助。一是可考虑根据各地区经济发展水平一次性或分阶段提供直接的育儿津贴，具体根据生育的孩次设立差异性的补贴标准。二是可以通过税收减免达到间接提供补助的效果，2022年3月28日，国务院发布设立3 岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除[24]的政策，将这一举措正式落实。其次政府要为女性提供更多的职业培训，帮助她们生育后尽快重返职场，有效提升个人就业竞争力，而非被动地接受因生育带来的消极影响。值得关注的是，现实中迫于育儿对时间和精力的分散，大部分女性生育后更希望从事上班时间灵活的工作，对此需求，政府可增设一些弹性工作制岗位。最后国家还应多领域协调，系统化地减轻育龄家庭负担。在养老方面，进一步完善多支柱养老保障体系，减轻年轻人“一老一小”照护压力；在医疗方面，提供更多免费的孕前孕后及产前的健康检查和保健项目；在教育方面，坚持对“双减”政策的有效监督，2022年3月28日，教育部发文进一步巩固“双减”政策，保障中小学入学公平[25]；2022年4月3日，教育部再次发布对“双减”政策的巩固文件，要求对校外培训机构整治工作“回头看”[26]，防止机构采取政策变通的方式变相继续校外补课；在住房方面，对于二孩、三孩家庭提供购房补助，在公租房配租时给予优惠。

第二，在企业和社会层面，首先企业要严格依照法律法规落实安排生育假等生育福利，并自觉遵守聘用过程中的性别平等，保障育龄女性拥有平等的晋升和薪酬福利权益，在工作内容适合的情况下，为育儿期的女职工提供弹性工作时间。此外，鼓励有条件的企业开设员工子女托育服务站。在社会层面，在做好安全保障监督的前提下，将社会资源引入婴幼儿照护及托育服务，创办社区幼儿园、晚托班以减轻家庭的育儿负担，给生育后的女性更多的时间和空间来平衡工作和家庭。积极建设生育友好型社会，给予女性更多人性化关怀，在公共场所增设安全规范的母婴室。

第三，在个体和家庭层面，营造良好的家庭环境，多方面提供生育支持。首先强化父亲在整个生育周期中的责任，解除照料子女仅是女性职责的偏见，避免在家庭中出现“丧偶式带娃”现象。在更多地区推广实行陪产假和夫妻共同育儿假，给生育后的女性更多的心理慰藉，有效避免产后抑郁症等负面影响，在子女成长期也让父亲分担一部分压力。其次在育儿中提倡代际支持，老人退休后容易产生失落感，认为自己不再有社会价值，隔代育儿不仅能很好的化解这一问题，符合积极老龄化理念，还能分担新手爸妈的育儿负担，解决工作时间子女无人看管的问题。当前这一世代的育龄妇女大多为独生子女，因此代际支持对于老人来说不会产生太大的负担。