香港婴幼儿服务设施体系的构成特征及其规划启示

肖锐琴 林楚燕 XIAO Ruiqin, LIN Chuyan

0 引言

在我国相关生育政策背景下，婴幼儿服务设施规划建设逐渐成为社会关注热点。2019年5月9日，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，多部门“群策群力”，多政策“组合发力”，明确提出“促进3岁以下婴幼儿照护服务发展，实现幼有所育”，以满足人民群众的婴幼儿服务需求。

婴幼儿服务需求的背后，是二胎生育背景下城市公共服务保障体系及基础教育设施发展模式和发展逻辑的变化。因此，加快开展城乡婴幼儿服务设施体系建设的必要性不言而喻。面向0—3岁婴幼儿服务的设计，其数量和质量是儿童获得优质教育与培养、女性实现职场独立发展、老年人追求自我生活方式的重要因素。除了对“人”的考量以外，在老龄化社会背景下，婴幼儿服务关系到未来国民素质提升与社会长远发展。充足的婴幼儿服务有助于提高人们的二胎生育意愿，促进社会人口的稳定发展。

从既有文献来看，现有研究更多基于笼统的“儿童友好”对象所构建，尤其是城市开放空间研究[1-3]、街道[4-6]范畴，整体并未实现对不同年龄组群体的特殊考虑。城市开放空间与街道研究类文章大多采取实证案例，对儿童开放空间进行优化模式的概括，并总结儿童友好导向的设计策略。

婴幼儿是当今乃至未来社会重点照顾的群体之一。从功能来看，婴幼儿服务不再是仅仅以照看为主的看护服务，还包涵“教育”，具有以“教育”为主兼顾照看功能的双重性质。国内现状更多聚焦在3岁以上幼儿的学前教育，该方面属于教育部门学前教育的职责范围；而0—3岁婴儿需求则更多由其家庭照顾承担，其入托问题并无明确的主管部门负责[7]。从整体看来，0—3岁幼儿的服务需求并未从社会公共服务设施角度整体考虑，从而导致其得到极少乃至零社会保障。即便2019年6月住建部发布的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》修订稿中明确规定，托儿所应包括托儿班和乳儿班，托儿班宜接纳2—3周岁的幼儿，乳儿班宜接纳2周岁以下的幼儿，但其标准更多侧重于建筑设计层面指引，对婴幼儿服务规划实践的影响微乎其微。

目前，我国婴幼儿服务设施规划刚刚起步，关于婴幼儿服务的探讨尚未形成共识，婴幼儿服务设施未被纳入公共管理及公共服务设施规划，规划层面的研究尚处于空白阶段。2018年上海发布《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》等多个托育政策的相关文件，跨出婴幼儿服务探索的第一步，其更多表现为规范市场服务收费行为、衔接幼儿园政策、设立3岁以下幼儿托育服务机构场所的标准和服务规范等。从整体趋势来看，我国将进一步把婴幼儿服务纳入社会服务规划的供给侧改革范畴，从规划供给角度强调婴幼儿服务的公益性。

近些年，世界各国对幼儿教育的重视有增无减。2012年经济学人研究单位发布了关于45个国家和地区的幼儿教育研究[8]，报告就社会环境、供应状况、可负担性、质量等内容做了全面的幼儿教育评价指标体系。中国香港位列第19位，在亚洲仅次于韩国，排名第二。排名前列的法国、英国、德国、美国、澳大利亚等欧美国家日益重视本国的幼儿教育，其免费的公立教育不仅向3岁以下幼儿延伸，而且政府加大对托幼机构的财政投入[9]。这些高福利水平国家和地区将婴幼儿服务视为公共服务领域问题加以关注和干预，积极承担起国家对幼儿照看及教育的责任。

我国内地现阶段无法完全实现对0—3岁幼儿加以照护的责任，婴幼儿服务仍侧重于家庭协助配合。而香港的婴幼儿服务通过几十年的发展变化，形成一套独具特色的服务模式与体系，具备涵盖政府学校服务和社区服务的新措施，建立了“政府+社区+市场”的多类型婴幼儿服务供给体系。香港通过婴幼儿服务的高效运作，不仅实现了对幼儿的“持续照顾”，而且为地区的经济发展提供和谐稳定的社会环境。因此，研究香港婴幼儿照护服务设施与政策，是构建儿童友好型城市、全面提升婴幼儿服务设施的选择之一。香港婴幼儿服务设施的规划经验可为内地科学规划和完善婴幼儿服务设施体系提供一定借鉴。

1 香港婴幼儿服务设施发展的演变历程

香港婴幼儿服务系统化规划思路可以追溯到20世纪70至80年代。香港婴幼儿服务设施发展主要划分为3个阶段：萌芽期、发展期和完善期。

1.1 萌芽期（1975年之前）： 制定幼儿照护人员在职培训制度

在1958年以前，受孤儿、弃婴等社会问题的影响，香港社会慈善机构（如保良局）自发成立并提供婴幼儿的相关服务，此外更多强调婴幼儿由其家庭承担照顾的责任。1958年社会福利署正式成立，并制定了幼儿照护人员在职培训制度。这标志着婴幼儿的社会照护服务的萌芽。

1.2 发展期（1975—1997年）： 一系列政策条例促进婴幼儿服务的发展

香港政府于1975年和1976年分别通过的《幼儿中心条例》及其附属法《幼儿中心规例》中明确提出“关于幼儿中心、幼儿园及育婴园的注册、监管与视察事项，并成立幼儿中心督导组①社会福利署，黄信《日间幼儿照顾服务的发展》，2009年1月22日，http://webcontent.hkcss.org.hk/cy/Sem%20Jan22_2008/220109%20PPT/SWD.pdf。”。后经过多次修订，对“幼儿中心的设备装置、面积以及工作人员应具备的资历等要求②香港立法局《立法局会议过程正式纪录》，1991年12月4日，http://www.legco.gov.hk/yr91-92/chinese/lc_sitg/hansard/h911204.pdf。”等内容进行补充。为使家长能放心投入工作和避免发生疏忽照顾幼儿事件，社会福利署于1988年试行延长时间服务③社会福利署《津贴及服务协议》，http://www.swd.gov.hk/doc_sc/Subv_SAMPLE%20FSAs%202015/Family%20and%20Child%20Welfare%20Servi。，1989年试行暂托婴幼儿服务。随后，婴幼儿服务的相关政策和服务管理规定迅速发展，1997年《幼儿中心条例》和《幼儿中心规例》被修订为《婴幼儿服务条例》和《婴幼儿服务规例》，为非营利机构成立互助幼儿小组提供窗口，降低机构服务的录取年龄，普及0—6岁婴幼儿的社会照护服务（见表1）。

表1 香港幼儿中心服务管理要求Tab.1 Management requirements of childcare center services in Hong Kong

1.3 完善期（1997年至今）： 制度保障与配套要求积极推进婴幼儿服务的完善

香港回归后，婴幼儿服务和教育发展更具有针对性和系统性。2005年修订后的《婴幼儿服务条例》及《婴幼儿服务规例》推行协调学前服务④教育统筹局《教育统筹局通告第20/2003号》，2003年5月21日，http://www.edb.gov.hk/attachment/tc/edu-system/preprimary-kindergarten/harmonisation-of-preprimaryservices/background/embc03020c.pdf。，所有日间幼儿园及混合育婴幼儿园均转型为“幼儿园暨幼儿中心”，由教育统筹局资助及监管。实际运作上，《学前机构办学手册》⑤教育局、社会福利署《学前机构办学手册》，2012年7月，http://www.edb.gov.hk/attachment/sc/edu-system/preprimary-kindergarten/overview/Operation%20Mannal_chi.pdf。取代《幼儿中心守则》和《幼儿园办学手册》来落实协调学前服务。

2007年政府设立日间儿童之家与发展寄养服务，并加强社区婴幼儿服务的建设与管理。2008年10月起，社会福利署在东涌、深水埗、葵涌、屯门、元朗和观塘6个婴幼儿服务缺口较大的地区试点，推行3年的“邻里支持幼儿照顾计划⑥社会福利署《邻里支持幼儿照顾计划》，2013年6月，http://www.swd.gov.hk/doc/family/ccc/NSCCP%20-%20service%20brief%20%28Chi%29%20%28June%202013%29.pdf。”。该计划于2011年实现普及，并扩展至18个区。在2019—2020年度财政预算案中，政府明确提出“提高幼儿中心服务的资助水平，给予邻里支持幼儿照顾计划增拨更多资源，加强支持有需要的学前儿童及其家庭”等措施；并从规划标准进一步完善配套的要求，在2014年《香港规划标准与准则》中，幼稚园设施标准由“每1 000名3—6岁幼童应设730个半日制学额和250个全日制学额”进一步完善为“每20 000人口提供103个供3岁以下幼儿使用的名额”。

通过制度建设，政府不断整合照护服务与教育资源，并通过政府、社会、社区实现香港婴幼儿服务的多层次建设。目前香港婴幼儿服务的规例和建设已基本完善，其设施体系的构成特征、空间规划指标等内容，对于我国其他城市的婴幼儿照护服务发展具有一定的借鉴意义。

2 香港婴幼儿服务设施体系的构成特征

香港婴幼儿服务设施框架已基本完善。除市场行为，香港婴幼儿服务设施体系规划由政府和社区两类主体共同承担（见表2）：一是政府资助的学校服务，主要落实为幼儿中心、幼儿园暨幼儿中心提供的学校场所教育服务，侧重教育功能；二是以互助幼儿中心及邻里支持幼儿照顾计划为代表的社区服务，一般由非政府机构、教育团体、妇女团体、街坊会等社区级组织设立，侧重照看功能。两者都为0—6岁的婴幼儿提供支援服务，兼顾政府资助特征。其中，政府引导的学校教育服务是由政府规划引导实施的，社区服务更多由社区及公益组织落实，两者相互配合。香港政府与社区组织合作关系成为香港婴幼儿服务的一个突出特点，值得借鉴。

表2 香港婴幼儿服务照顾体系分类及功能定位Tab.2 Classification and functional orientation of infant and childcare services in Hong Kong

2.1 通过学校教育来保证幼儿教育服务，兼顾“基础教育+社会福利”

香港婴幼儿服务是在基础教育上的延展，建立在教育设施和社会福利设施两种用地类型上，其服务设施呈现“基础教育+社会福利”两者兼顾的特征。

政府提供的教育服务更多是指参与“学劵计划”的幼儿园，不细分用地。针对政府资助的学校教育服务，“学前教育学券计划”（以下简称“学劵⑦详见教育局通告第 6 / 2011号文件，http://applications.edb.gov.hk/circular/upload/EDBC/EDBC11006C.pdf。2012/2013学年之后，供家长缴付幼儿园学费的学劵资助额度以每年16 000港元为基数，根据综合指数的按年变动幅度做出调整。后续2015/2016学年的每名学童提升至22 510港元。计划”）更多是利用经济手段来促进并进一步保障婴幼儿学前教育。政府并非为幼儿提供直接服务，而是用向幼儿园暨幼儿中心发放资助津贴的方式促使学校提供服务，通过“学劵”方式资助家长。发放资助津贴的核心，一方面针对学校统一教学标准，以保证教学质量；另一方面通过资金方式资助幼儿学费，以减轻家庭经济负担。通过双方的共同行动，政府承担起婴幼儿服务的责任。

教育局在官网上公布获批准参加“学券计划”的幼儿园名单。家长通过教育局网上查询，申请获取“学劵”，再向符合资格的幼儿园报名。香港政府向符合资格的学校发放每名学童每年16 000元的资助，以提供资助的方式来缓解家庭经济负担。

学前教育不仅仅是针对幼儿教育的资助，还涉及婴幼儿服务的方方面面，如建筑设置标准、课程指引、师资培训、学校支援服务等。为了更全面地支持儿童教育发展，香港政府计划重新研究制定幼儿中心师生比例，优化师资力量。初步将幼儿中心师生规划比例定为“每 20 000人口提供103个供3岁以下幼儿使用的名额”，并计划于2019—2020年将其纳入《香港规划标准与准则》；同时，日间幼儿中心工作人员与0—2岁幼儿比例由1:8优化为1:6；幼儿工作人员与2—3岁幼儿比例由1:16优化为1:14。

2.2 提供社区邻里婴幼儿服务

社区服务更多为社区组织行为，主要是指邻里幼儿照顾计划，包含中心托管小组和社区保姆服务两部分。中心托管小组更多面向3—9岁儿童；社区保姆服务面向9岁以下儿童。

社区保姆是香港独特的社会现象。提供婴幼儿服务的运营中心可根据地区条件设定“社区保姆”基本条件。以天水围片区为例，有爱心和责任感的女性可向运营中心递交申请表格。合格的社区保姆需通过“社区保姆”培训课程、30小时的实习课程、家居安全、卫生评估等要求，并接受运营中心不定期家访及跟踪管理业务。政府鼓励社区保姆接受培训时，会提供社区保姆服务奖励金等一系列的协助措施，奖励金额每小时18—22元不等。为确保婴幼儿服务质量和保姆权益，未来香港社区保姆服务可能逐渐向“社区保姆制度”靠拢，实现社区保姆职业化。

除了邻里支持幼儿照顾计划，还有互助幼儿中心。互助幼儿中心以收费及自负盈亏形式为9岁以下的幼儿提供具有弹性的幼儿照顾服务。受到“学劵计划”经济作用的影响，香港现运营的19间互助幼儿中心近些年使用率偏低。政府接纳了《幼儿照顾服务的长远发展研究》中关于互助幼儿中心转型的建议。社会福利署从2022年起，将分阶段重整互助幼儿中心，考虑将互助幼儿中心转型为学前儿童提供课余托管服务用途⑧详见立法会CB（2）378/18-19（03）号文件，立法会福利事务委员会《幼儿照顾服务的长远发展研究》2018年12月10日讨论文件。。

3 香港婴幼儿服务设施空间规划

3.1 规划布局特征

除社区服务外，从用地来看，香港婴幼儿服务涵盖教育设施和社会福利设施两种类型，其服务设施呈现“基础+福利”社会属性，在空间上呈现“分散+围绕轨道站点集中”的布局特征。

其中，教育设施更多设置在综合用途楼宇，通过用地混合的方式进行学校教育服务的规划布局，其规划布局特征更多依据千人指标落实；社会福利设施则更多依据社会需求设置于社区中心内，侧重于提供社区服务。

两类婴幼儿服务设施在分布、选址和规模3方面都有相应规定（见表3）。

表3 香港婴幼儿服务设施规划布局特征Tab.3 Planning and layout characteristics of infant and childcare service facilities in Hong Kong

香港婴幼儿服务设施更多是依附于其他用地，通过与其他用地的功能复合实现落地。除屋村和私人大型屋苑之外，香港幼儿园设施通常设置于综合用途楼宇内，很少独立划拨用地；幼儿中心设施的提供将根据地区的需求、社会经济情况、地区特色及所提供的其他幼儿服务而定。

香港法定图则的弹性功能设置给幼儿设施建设带来了灵活设计的余地。针对用地功能混合，《香港规划标准与准则》对婴幼儿服务设施用途规定有较大弹性，允许决策者有很高的自由度来组织用地功能。法规规定中只对用途进行粗略分类。香港城市规划委员会颁布的《法定图则注释总表》进一步要求各类用地对幼儿设施高度兼容（见表4）。

表4 香港各类用地婴幼儿服务设施用地混合汇总表Tab.4 Summary of various land uses for infant and childcare service facilities in Hong Kong

在规划选址与实操中，香港政府除了在《香港规划标准与准则》中定下指标，规划署在进行公共屋邨和大型住区项目前，通过与教育局协商，预留土地作为幼儿教育服务用途。在公共屋邨中，幼儿园场所会由教育局校舍分配委员会分配。获得分配场所的幼儿园按照租约缴纳租金，租金一般为市场租金的50%。香港政府通过低租金等手段进行婴幼儿服务。

以是否带标题矩形框为例进行绘制，以整个画面控件封装为例进行代码展示，采用MyEclipse2017编辑器和Tomcat 9.0服务器进行开发，具体步骤如下。

香港的婴幼儿设施呈现“分散+向轨道站点集中趋势布局”的特征。这和其轨道生活模式挂钩。以香港新界元朗和屯门片区为例，受居住区布局及规划千人指标的影响，教育署设置的幼儿园及幼儿中心散落于新市镇居住功能片区中，呈现相对均匀分布的、分散的空间特征。社会福利署设置的幼儿中心，其性质更多是资助非政府机构提供多元化的幼儿照顾服务，其空间特征更多地围绕地铁站布局；受资金资助的影响，数量少，新界元朗和屯门片区仅有3处幼儿中心。以上两类设施空间布局并非一刀切地按照幼儿人口或服务半径划定，其设施选址分布和建设规模受幼儿教育服务供求的影响而存在差异。此外，社区设置的互助幼儿中心数量极少，也呈现自由的随机分布特征（见图1）。

图1 香港新界元朗和屯门片区设施分布图Fig.1 Layout of facilities in Yuen Long and Tuen Mun areas, New Territories, Hong Kong

3.2 建筑布局特征

香港高密度建设特征使婴幼儿服务设施在空间上必须选择集约的空间模式。教育局在幼儿园的申请办学表格明确规定，在幼儿园室内建筑面积中，每名学童最少人均建筑面积为1.8 m²，户内游戏面积不少于课室总面积的50%（见表5）。除建筑面积的规定，香港强烈建议幼儿园为学童提供户外场所。但受限于地少人多的环境，现阶段政府无法保障充足的户外环境条件。

表5 香港幼儿园建筑布局特征Tab.5 Kindergarten architectural layout features in Hong Kong

除了建筑面积指标，《学前机构办学手册》还详细列明对楼宇设计、家具和设备、安全、各类设施的要求。除了活动室或课室外，幼儿园应设有其他用途的房间，如校长室、教员室、办事处、储藏室、护理休息室、茶水间和洗手间等（见表6）。

表6 香港幼儿园建筑空间分配标准Tab.6 Kindergarten building space allocation standard in Hong Kong

4 启示

4.1 完善婴幼儿服务设施体系分类及功能定位， 统一学前服务， 实现幼保一体化

我国相关生育政策下的家庭对婴幼儿服务设施的需求日益增长。传统以家庭为主的幼儿照顾及教育难以持续，亟待国家、社会给予政策及服务的支持，将0—3岁婴幼儿服务纳入公共服务及教育体系。我国面向0—3岁婴幼儿的托育服务体系构建刚刚起步，现有的婴幼儿服务更多聚焦于3—6岁的幼儿园和私人盈利教育培训机构，缺乏0—3岁的婴幼儿服务设施提供。

香港婴幼儿服务为我们提供很好的借鉴。从发展历程来看，香港婴幼儿服务经历了从幼保差异化到幼保一体化的转型过程，其对婴幼儿服务的定性也从角色缺位转向积极干预。香港经验是将婴幼儿服务纳入公共服务范畴，越发强调其公益属性和政府责任。香港婴幼儿服务设施的类型与功能定位是建立在幼保一体化需求的基础上，在学校照顾和社区服务两大类中相互衔接对应，为幼儿提供全面照顾和教育服务，兼顾“基础教育”和“社会福利”的特征。

完善婴幼儿服务设施体系分类尤为重要，一是可从管理上规范设施类型、服务内容和责任主体，形成功能与等级清晰、特点突出的婴幼儿服务体系。二是可从规划上重视社会发展趋势，观察女性就业、老龄化、二孩现象等，梳理人群结构的变化特征，从政策和空间规划上界定婴幼儿服务发展逻辑。

4.2 建立“政府+社区+市场”多类型的婴幼儿服务供给体系， 开拓社区婴幼儿服务模式

建立“政府+社区+市场”多类型的婴幼儿服务供给体系，充分发挥社区婴幼儿服务功能与潜力，实现政府、社区和市场的共赢。目前，我国的婴幼儿服务设施类型主要包括托儿所和幼儿园。这些婴幼儿服务更多由市场单一提供，社区并未参与到婴幼儿服务体系中。积极促进政府学前教育向公共供给和服务转变、开拓社区婴幼儿服务模式，是响应儿童友好型社会建设的趋势之一。

发挥城乡社区公共服务设施的婴幼儿照护服务功能，加强社区婴幼儿服务设施与社区服务中心（站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，从而实现综合效益。支持和引导社会力量依托社区提供婴幼儿照护服务，推动资源、服务、管理下沉到社区，使基层各类机构、组织在服务保障婴幼儿服务等群众需求上有更大作为。

婴幼儿服务不能简单视作政府营运的服务，政府供应难以在短时间内大幅增加，单凭政府资助实在不能完全满足家长对婴幼儿服务的需求，必须依靠社区、非营利机构、市场多方提供服务。由此看来，政府可鼓励社区婴幼儿服务机构或私人运营以促进公共服务设施的提供及优化，使市场上的服务选择更趋多元化。在提倡5分钟社区生活圈的同时，需进一步完善婴幼儿服务设施，保障婴幼儿服务的落实，关注幼儿人群需求。不仅仅是0—6岁的婴幼儿服务，未来也应将9—12岁课后托育纳入服务范畴内。

4.3 完善顶层设计， 推动从用地布局上保证婴幼儿服务落地

强调婴幼儿服务设施的公益属性，明确婴幼儿服务属于公共服务是顶层设计的前提。完善顶层设计，首先要推动婴幼儿服务空间落位的管理体制建设，建立政府与社区协同负责、共同推进的工作机制，完善标准体系。

针对城市规划层面，我国0—3岁婴幼儿服务设施的提供并无明确标准可依。从长远来看，婴幼儿服务设施的规划需落实到明确的空间规划布局中，积极推动0—3岁幼儿中心的设立，从用地上保证婴幼儿服务的落地。国务院办公厅在《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》附件中，要求“自然资源部门负责优先保障婴幼儿照护服务机构和设施建设的土地供应，完善相关规划规范和标准。住房城乡建设部门负责规划建设婴幼儿照护服务机构和设施，完善相关工程建设规范和标准”。婴幼儿服务设施作为针对幼儿人群的城市公共服务设施的空间载体，下一步还需从土地供应、建设标准角度加强服务落地。除了教育局管辖的幼儿园，政府可以在未来出让用地中增设“幼儿中心”的社区设施，等建设完毕后移交政府相关部门或由用地业主代为管理与运营。

优质的婴幼儿服务不仅与本文所描述的服务设施体系及空间布局有关，还与政府政策和资源投入有关，如师生比例、教师师资力量与培训、家长参与教育等。毫无疑问的是，探讨幼儿设施的规划建设与管理，从而保障“幼有所育”，确保实现高素质婴幼儿服务是本质要求。