中国共产党为什么“能”——基于革命时期依规治党实践的历史考察

王夏杰，商继政

（电子科技大学 马克思主义学院，四川 成都 611731）

1921 年以来，中国共产党波澜壮阔的百年发展历程有力论证了中国共产党为什么“能”这个历史课题。中国共产党之所以“能”，不仅在于其能解决好“建设什么样的党”的问题，更在于其能解决好“怎样建设党”的问题，而建设党的关键在于一手抓思想建党、一手抓制度治党，尤其将党内制度建设置于突出位置。如果说党内法规建设的核心在“制”，那么依规治党的核心则在“治”，“制”与“治”统一于中国共产党革命、建设、改革的全过程。2015 年习近平总书记在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时的讲话时，第一次正式提出“依规治党”概念。对于“依规治党”这一问题，当前研究偏重于对“依规治党理论”以及“依规治党与依法治国关系”的阐释，较少关注早期中国共产党依规治党实践问题，因而，容易产生依规治党实践始于新时代的认知误区。毋庸置疑，新民主主义革命时期依规治党实践的规范性、广泛性以及影响力都无法与新时代相比，但从革命时期到新时代，中国共产党依规治党实践构成了一个继承发展的历史进程。我们有必要将研究视野置于党的建设历史起点，追溯党内法规制度发展的实践路径，审视党内法规建设和依规治党的历史必然性问题，为新时代制度治党、依规治党实践挖掘有益经验，夯实法治中国建设的制度之基，更好地回答“中国共产党为什么能”这个重要议题。

一、新民主主义革命时期中国共产党依规治党的制度设计

新民主主义革命时期，是中国共产党从建立无产阶级政党到夺取无产阶级领导权再到取得全国政权的历史时期。由于中国共产党是顺应革命局势需要而产生的政党，从这个意义上讲，其必须有一套基于革命斗争需要的制度体系。然而，制度的生成虽然是一种自然的历史过程，但离不开作为主体的人对制度的“选择”和“设计”。可以说，源于革命斗争的现实需要和政党建设的理论需要，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人构建了以“党内”和“法规”为内核的党内法规制度，开启了管党治党的制度化进程。

（一）初步探索“有规可依”问题

依规治党的基础在“规”，由于历史语境以及对党内法规地位和作用认识的不同，党内法规的范围边界有很大差异。新时代党内法规中的“规”，指狭义的党内法规，而革命时期的“规”，指广义的党内法规，“规”“法”“纪”概念混用、正式规范与非正式规范并用是此阶段的现实情况。毛泽东在1938年党的六届六中全会上提出了“党内法规”概念，此后，早期中共领导人对党内法规制度构建进行了一系列的探索。

根据革命任务的转移，可将革命时期党内法规建设划分为四个具体阶段。

第一个阶段：建党与大革命时期。根据有关党史资料记载，在中国共产党成立前，“北京共产党早期组织”“上海共产党早期组织”“武汉共产党早期组织”等地方党组织就以马克思、恩格斯的《共产党宣言》为基础，起草拟定了临时纲领，这足以说明党的早期成员对于通过制定纲领来规范党员和党组织活动问题是非常重视的。虽然纲领内容基本上是对《共产党宣言》一些基本原理或基本主张的阐述，但对于提升早期共产党员的思想理论水平和推动中共一大的召开都起到了重要作用。1921年7月，在共产国际帮助下，中共一大召开并通过了《中国共产党第一个纲领》，纲领的制定参考了《共产国际纲领》《共产国际宣言》《俄国共产党党章》《美国共产党纲领》等文件，形式上可以说较为规范，内容上虽然并未突出中国具体国情，但对党的名称、党的奋斗目标、党的组织原则、党的宣传工作、党与其他政党关系、党员入党条件等内容作出了具体规定，在思想上和政治上起到了统一早期党组织的作用，一大纲领虽然不完全等于党章，但在实质上具备了党章的功能。一大的与会人员李达、张国焘、陈潭秋、包惠僧、毛泽东对“一大纲领是党章”持肯定态度，因此，一大纲领也被认为是最早的党内法规雏形。1922年7月，中共二大召开并制定了《中国共产党章程》。陈自才认为，“因纲领这个要素从内部结构‘返回’到外部结构而变成纯粹性组织章程”［1］，二大党章对党员入党条件、党组织原则、党内会议、党的纪律、党内经费等问题做了具体规定，这标志着中国共产党的创建工作基本完成，从而与其他革命团体、社会团体区分开来。随后，中国共产党先后制定颁布党内法规40 余部，其中包括党章修正决议案、党的组织章程决议案、党的宣传工作决议案等，开启了依靠制度约束党员和党组织行为的先河。

第二个阶段：土地革命时期。大革命失败后，为了应对国民党反动派的猛烈进攻，力争在“白色恐怖”中保存有生力量，在群众斗争中发挥党的领导作用，中国共产党围绕如何改组、转型问题制定了60 余部党内法规。其中，涉及组织问题和组织任务的有10 多部，如《中央通告第三十二号》（1928年）、《中央通告第四十七号》（1928 年）、《苏维埃政权的组织问题决议案》（1928 年）、《关于组织问题草案之决议》（1928 年）、《中央通告第七号》（1928 年）、《目前政治形势与党的组织任务》（1930 年）、《组织问题决议案》（1930 年）、《中国共产党的最近组织任务》（1930 年）等。《中央通告第四十七号——关于在白色恐怖下党组织的整顿、发展和秘密工作》明确指出，“在这种严重的白色恐怖之下，党必须有更严密的组织庶几不致于脱离群众，并且可以防范敌人的进攻”［2］201。这说明如何巩固壮大党组织，是这一时期党的组织建设面临的重要问题。

第三个阶段：抗日战争时期。面对民族矛盾上升为主要矛盾，国民党的反共策略以及延安相继发生的黄克功案件和张国焘事件，党围绕提升党的凝聚力、战斗力，保持党的纯洁性和先进性，维护党的集中统一等问题制定了70余部党内法规，如《中央宣传部关于各抗日根据地内党支部教育的指示》（1940 年）、《中央关于审查干部问题的指示》（1940 年）、《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（1942 年），分别从宣传、组织、党员干部、军事等方面作了规定。

第四个阶段：解放战争时期。战争的胜利促使中国共产党加强了对党的领导问题的思考，因而，此阶段的党内法规主要集中于党的领导制度建设方面。此时，革命任务基本完成，而如何筹建新中国、恢复经济，上升为主要任务，因此，党内法规建设速度随之减缓。为了直观反映新民主主义革命时期党内法规建设的整体情况，本文以新民主主义革命时期的“年份”为横轴，以党内法规的“数量”为纵轴，制作了党内法规建设的折线图，如图1所示。

图1 新民主主义革命时期各年份党内法规建设情况

通过图1发现，党内法规是基于革命斗争需要而制定的。新民主主义革命时期，由于党面临艰苦复杂的革命环境，党内法规只能遵循革命轨迹而适时建设，其中有党内法规建设的平稳期也有动荡期，有峰值期也有谷值期，如 1928 年、1931 年、1938 年、1941年、1948 年出现了五次峰值期。具体来说：①1928 年，党内法规建设数量出现峰值的原因在于，中国共产党历经“白色恐怖”后，对党组织工作有了更为深刻的认识，1928年制定的《中央通告第三十二号——关于组织工作》指出，“此时党的组织工作应当比国民革命联合战线时代重要千倍万倍，而党的成分的改造，党员思想的改造，指导机关的改造，一切工作方法的改造，党与群众组织关系的改造，党内干部之形成，尤其成了党的组织的最严重的问题”［2］76-77；②1931 年，党内法规建设数量出现峰值的原因是，在国民党“白色恐怖”的高压下，共产党的战略路线逐步由城市转向农村，并在探索中走上了独立领导中国革命的道路，各地党组织得到恢复和调整，如“1930 年，党就恢复了17 个省委，党员人数也增至12 万余人”［3］，另外，1931 年中华苏维埃共和国临时中央政府成立，出于整合党组织政治、思想、军事的需要，对党内法规建设提出要求；③1938 年，党内法规建设数量出现峰值的原因在于，全面抗战时期，根据地、国统区、沦陷区相互交织的复杂局面，对党组织的先进性、对党员发展“质”和“量”的统一提出了要求，这从当时制定的党内法规名称中可以看出，如《中央关于恢复党籍及重新入党的第二次通知》（1938）、《中央关于大量发展党员的决议》（1938），尤其针对张国焘事件，毛泽东在1938年党的六届六中全会上首次提出“党内法规”一词，刘少奇专门做了《党规党法的报告》，将党内法规建设提上重要议程；④1941 年，党内法规建设速度出现峰值的原因在于，抗日战争后期，由于国民党的反共高潮以及日军战略重点的转移，党内法规建设速度放缓，但由于1941年延安整风运动的展开，针对党员干部问题制定了一系列法规，如《中央关于统一各根据地内对外宣传的指示》（1941）、《中央关于党员参加经济和技术工作的决定》（1941）；⑤1948 年，党内法规建设数量出现峰值的原因在于，争取解放战争的胜利对党的领导提出要求，此时制定的党内法规主要为了规范党员干部的活动，如《中共中央关于宣传工作中请示与报告制度的规定》（1948）、《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会以及前委会向中央请示报告制度的决议》（1948），党内法规出现回升情况。简言之，新民主主义革命时期，党内法规建设体现了以解决现实革命问题为导向的价值取向。为了直观反映新民主主义革命时期各类型党内法规建设情况，本文以党内法规“种类”作为横轴，以党内法规“数量”作为纵轴，制作了新民主主义时期党内法规建设情况柱状图，如图2 所示（资料来源：《中共中央文件选集（1921—1949）》）。

图2 新民主主义革命时期各类型党内法规建设情况

通过图2发现，党内法规体系框架初步确立。新民主主义革命时期，虽然面临内忧外患的复杂环境，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人仍然坚持制定了上百部党内法规，逐步形成了以党章为主干，以党的组织法规、党的宣传法规、党员及党员干部法规、党的纪律法规、党的军事法规、其他法规为分支的党内法规基本框架，按照数量多少可排序为：党的组织法规（45部）＞党的宣传法规（20部）＞党的军事法规（19部）＞党员

及党员干部法规（11 部）＞党的纪律法规（10部）。具体来说：①就党的组织法规而言，重视党组织力量是无产阶级政党的独特优势，中国共产党自成立起，就将打造纪律严明的党组织作为党赢得斗争优势的重要路线，因而，无论是在革命斗争的顺境期还是逆境期，党始终围绕巩固壮大党组织力量、优化党组织结构，适时制定党的组织法规，这就使得革命时期党的组织法规成为数量最多的党内法规。②就党的宣传法规而言，重视宣传工作是无产阶级政党的优良传统，也是革命时期党的基本任务之一，即“共产党员人人都应是一个宣传者，平常口语之中须时时留意宣传”［4］206-207。党内宣传法规主要对健全宣传机构（《党内组织及宣传教育问题议决案》〈1924 年〉、《对于宣传工作之议决案》〈1925 年〉）、严肃宣传工作（《中共中央书记处关于统一各根据地内对外宣传的指示》〈1941 年〉）、明确宣传内容（《宣传工作的目前任务》〈1928 年〉、《中央通告第四号》〈1928 年〉）等方面作了规定，并对健全宣传机构等方面作了规定，从而确立了党对宣传工作、意识形态工作的绝对领导权。③就党的军事法规而言，坚持“党对军队的绝对领导”是党处理党军关系的独特经验，毛泽东强调：“我们的原则是党指挥枪，而决不容许枪指挥党。”［5］5471930 年，《中共中央给红军的训令》对红军的任务、红军的作战方略作了明确指示，1942 年，《中央军委、军委总政关于军队干部教育的指示（第一号）（第二号）（第三号）（第四号）（第五号）》对军队干部的党性教育、思想政治教育、文化教育等问题做了详细部署，通过大力开展干部教育工作，培养了一大批作战能力强、政治素质硬的军队干部。④就党员及党员干部法规而言，主要对扩大党组织基础、巩固党组织能力、领导群众斗争、建立支部工作、发展新党员等问题作了规定，旨在提升党员及党员干部的领导能力，以无产阶级力量推翻封建地主阶级及资产阶级。⑤就党的纪律法规而言，纪律严明是党的底线。1927 年，《政治纪律决议案》指出：“只有最严密的政治纪律，才能够增厚无产阶级政党的斗争力量，这是每一个共产党所必具的最低条件。”［6］478以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人在革命时期制定了10 余部专门的纪律法规，旨在加强党的纪律，确保党的团结统一。简言之，新民主主义革命时期确立了党内法规制度体系的基础，体现了建党、管党、治党的核心要义，基本满足了革命时期管党治党的现实需求。这一时期的党内法规的实用性大于规范性，党内法规的独立性、权威性较差，但在党的百年发展历程中，其历史地位是不容撼动的。

（二）初步探索“如何依规”问题

“有规可依”与“如何依规”是“依规治党”链条上紧紧咬合的两个环节。早期中国共产党人探索建章立制的过程，实质上也是探索如何使制度发挥实际作用的过程。当前学界对革命时期党内法规建设的探讨较多，但对党内法规的实践研究较少。然而，需要明确的是，在革命时期，中国共产党面临的首要任务是通过巩固政党力量，从而争取革命斗争胜利，这从党的领导人对“党内法规”概念的使用和党内法规的名称可以看出。革命时期的现实需要促使党的领导人更加重视党内法规的工具性功能，而非稳定性与规范性功能，这就决定了革命时期的依规治党必然带有鲜明的“革命”色彩。

其一，初步探索以思想建党引领制度治党。列宁在《怎么办》一文中提出“没有革命的理论，就不会有革命的运动”［7］23著名论断。可以说，思想理论既是革命胜利的思想武器，也是进行制度治党的指导思想。毛泽东强调：“党的纪律是带有强制性的；但同时，它又必须是建立在党员与干部的自觉性上面，决不是片面的命令主义。”［8］646为了在非无产阶级条件下实现党的无产阶级化，党在革命斗争中积极发展党员，其中工人、贫农、中农在党组织中占较大比例。由于工农群众的文化水平较低，因而开展思想教育就成为巩固党组织的必然选择。毛泽东指出：“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节。如果这个任务不解决，党的一切政治任务是不能完成的。”［9］1094可以说，思想建党的目的在于使工人、农民出身的党员通过“自律”方式加强对无产阶级政党的认识、坚定对马克思主义的信仰、增强对党规党纪和党内规章制度的敬畏心与自觉性。而制度治党的目的在于通过“他律”方式规范党员行为，使他们通过刚性约束实现“党内自治”。然而“自律”与“他律”并非完全割裂的，“自律”的行为表现是“他律”，“他律”的最终目的是“自律”，即思想建党是制度治党的逻辑前提，制度治党是思想建党的有力保障。党内法规作为党内制度规范，其本身隐含了党的性质、宗旨、初心使命与核心价值观。1924 年制定的第一部《党内组织及宣传教育议决案》以及革命时期总共制定的20余部宣传教育法规，通过开党校、办党报、建培训班、开展学习运动等实际举措开启了思想建党与制度治党同向同构、相互促进的初步尝试。

其二，初步探索以强制约束加强依规治党。在革命实践过程中，毛泽东认为，制度治党的执行与落实不仅需要教育引导，还需要强制约束。从党内法规的实施保障来看，制度治党通过党的纪律来保证实施，而党的纪律必须是建立在全体党员自觉基础上的、限定党员“可为”与“不可为”的铁的纪律。毛泽东强调：“党的各级机关解决问题，不要太随便，一成决议，就须坚决执行。”［10］82其中“须”这个指示行为模态的规范词，体现了党内法规比一般政策文件更为严格的规范性。另外，毛泽东对落实党内法规具体规定也作出强调：“中宣部那个决定上说要写笔记，党员有服从党的决定的义务，决定规定要写笔记，就得写笔记。你说我不写笔记，那可不行，身为党员，铁的纪律就非执行不可。”［11］416其中“服从”一词，体现了党内法规制度的权威性，而党内法规的权威说到底体现了政党的权威性。在毛泽东看来，党内法规作为党的制度中的高级制度规范，具有统一全党意志、全党行动的刚性约束力，无论是党组织还是党员都应自觉遵守，一旦违反就应承受相应后果。革命时期，党先后制定的《政治纪律决议案》（1928 年）、《中央巡视条例》（1931 年）、《中央给红军党部及各级地方党部的训令》（1931 年）、《中央关于审查干部问题的指示》（1940 年）等党内法规，以制度规范约束党员及党员干部活动、监督指导各地方革命斗争工作、纠正党内无政府主义问题，逐步保障了全党上下思想统一、行动统一，锤炼了如同“一整块钢”的党组织，体现了早期领导人对以强制约束推进党内生活规范化的科学判断。

其三，初步探索以惩戒方式强化依规治党。奖惩方式主要体现在对一些违规违纪案件的处理上。1926 年，面对党内出现的投机取巧、贪污腐败分子，中央通过扩大会议决议“特别训令各级党部，迅速审查所属同志，如有此类行为者，务须不容情地洗刷出党，不可令留存党中，使党腐化，且败坏党在群众中的威望”［12］48。1937 年，面对震惊全国的“黄克功案件”，毛泽东指出：“如为赦免，便无以教育党，无以教育红军，无以教育革命者，并无以教育做一个普通的人。因此中央与军委便不得不根据他的罪恶行为，根据党与红军的纪律，处他以极刑。”［11］39在1938年党的六届六中全会上，毛泽东在提到张国焘事件时指出：“为使党内关系走向正规……还需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”［5］528另外，在谢步升、唐达仁、左祥云、肖玉璧等重大案件中，毛泽东均要求严厉惩处。可见，在毛泽东看来，只有加强党内法规的惩戒力度，才能激发党员干部对党内法规权威的认同，从而提升党内法规的执行力。历史经验证明，党的权威来源于党内法规的实在权威，当党内法规的惩戒力度和外溢效应越强时，党的领导能力越强，当党内法规形同“稻草人”和“纸老虎”时，党的领导能力就会弱化。因而在革命时期，党的领导人通过严厉的惩戒方式不仅确立了党内法规制度的权威，更是彰显了党的集中统一领导的权威。

简言之，“摸着石头过河”是革命时期以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人探索依规治党的一大特点。正是在以解决革命现实问题为导向的探索中，党逐渐形成了一套行之有效的依规治党方法，为革命事业的胜利确立了制度保障。但需要明确的是，由于特殊的革命背景，在管党治党问题上，思想教育和运动治党更受青睐，但就从严治党的宏观视野来看，党在革命期间制定了上百部党内法规，初步解决了革命斗争中的有规可依问题，确立了依规治党传统。

二、新民主主义革命时期中国共产党依规治党的历史作用

“依规治党”，可简单理解为依据党内法规管党治党，而管党治党作用的发挥与党内法规在党的建设中的地位以及明确的管党治党对象是密切相关的。新时代，我们对于党内法规在全面从严治党中的地位、对党内法规的价值、功能有了较为明确的认识，但在革命时期，由于党正处于艰难成长期，因而，虽然在马克思主义建党思想指导下，有意识构建制度化的政党，但对党究竟需要什么样的党员？需要什么样的党组织？需要怎样巩固党组织？应该如何调整党内关系？如何规范党内生活？如何约束党员干部权力等问题尚处于摸索状态，回答这些问题需要从革命实践中寻找答案。

（一）通过制度规范坚定了党员的政治信仰

马克思主义政党的力量和作用，既取决于党员数量，更取决于党员质量。中国共产党自成立之日起，就对共产党员的条件、标准、行为等问题作出明确规定。中共一大纲领对党员的吸收和管理作出规定，其中，第四条规定：“凡承认本党党纲和政策，并愿成为忠实的党员者，经党员一人介绍，不分性别，不分国籍，都可以接收为党员，成为我们的同志。”［13］47中共二大党章“纪律”一章对党员行为做了规范约束，规定“全国大会及中央执行委员会之议决，本党党员皆须绝对服从之”［13］51-52，同时明确规定“言论和行动有违背党的章程和各执行决议案，无故连续两次不到会，泄露党的秘密的党员等都必须开除”［4］97。党的二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》更加明确指出，中国共产党“是无产阶级中最有革命精神的大群众组织起来为无产阶级之利益而奋斗的政党，为无产阶级做革命运动之急先锋”［4］90。大革命失败后，面对党内纪律涣散问题，1927 年制定的《政治纪律决议案》首次提出纪律之于党的行动的重要性，规定“只有最严密的政治纪律，才能增厚无产阶级政党的斗争力量，这是每一个共产党所必具的最低条件”［6］478。1927 年，毛泽东提出“三大纪律八项注意”；1947 年，他起草了《中国人民解放军总部关于重行颁布三大纪律八项注意的训令》，以制度化、规范化形式维护了人民军队在人民心目中军纪严明的光辉形象。1938 年党的六届六中全会确立的“四个服从”，1945 年七大党章首次规定的党员四项权利和四项义务以及1949年党的七届二中全会上提出的“两个务必”，体现了毛泽东对党员纪律问题的重视，在他看来，共产党人能不能承担历史责任，关键在于能不能遵守党的纪律、能否有坚定的信仰以及纯洁的党性。在28 年革命探索实践中，从建党初期对党员入党程序的严格规定到从制度上对党员纪律的刚性约束，可以看出，党对于如何培育党员党性问题有了相对清晰的认知。

（二）通过制度规范强化了党组织的集中统一领导

重视制度治党是无产阶级政党的天然属性。马克思在《致恩格斯的信》中，明确指出：“我们必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”［14］413列宁指出：“无产阶级在争取政权的斗争中，除了组织，没有别的武器。”［15］526在马克思主义理论指导及共产国际实践指导下而建立的政党，自成立起就将“纪律”二字贯穿于党的革命实践全过程，并以“严密的组织性”和“铁的纪律性”而著称。党的一大纲领确定了党的名称、制定了党的纲领、明确了党的组织制度和机构，虽未提出“民主集中制”原则，但已蕴含民主集中制的价值取向；党的二大党章规定了党的组织的设置、党组织会议的召开、上下级党组织之间关系等问题，党的二大章程通过的《关于共产党的组织章程决议案》对党的组织纪律性以及党组织与群众之间关系做了明确规定。1927 年分别制定了《组织问题议决案》《党的组织问题议决案》《最近组织问题的重要任务议决案》，体现了党对如何建设组织、建设一个什么样的组织的深度思考，1927 年，党的五大通过《中国共产党第三次修正章程决案》，明确规定“党部的指导原则为民主集中制”［13］70；党的七大党章对民主集中制原则作了进一步完善，指出“中国共产党是按民主的集中制组织起来的”［13］98，并界定了民主集中制概念，即“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”［13］102。正是由于党坚持民主集中制原则，不仅在革命实践中增强了党的组织能力，而且最终取得了革命的胜利。中国共产党的革命实践史充分证明，民主集中制原则是中国共产党组织建设的重要法宝，既能避免削弱领导核心权威，又能最大限度集中党内智慧。

（三）通过制度规范提高了党的领导能力

革命时期，中国共产党处于局部执政地位，为夺取全国政权，党的目标可以概括为“建设自己、打倒敌人、战胜敌人”［16］378。不论是巩固壮大党组织，还是打倒、战胜敌人，都对中国共产党的领导能力提出了要求。具体来说：其一，中国共产党能不能壮大党员力量、能不能提升党的凝聚力，取决于政党本身的性质、目标、任务、宗旨。由于党自建立之日起就着力于从制度化、规范化层面建设一个现代型的政党，严格规范了党员的入党程序和标准以及党的奋斗目标，因而得到了广大工人、农民、学生的内在认同，党组织人数规模不断扩大，党组织质量不断提升。同时，在革命实践中，基于党的纪律法规、党的组织法规、党的宣传法规、党的军事法规等党内法规的制定，使广大党员逐步确立了“规则意识”，逐步形成了遵规守规、依规办事的良好生态，为中国共产党执政积累了制度化资源。正如亨廷顿所说：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”［17］10其二，中国共产党能不能发动人民群众，取决于政党能不能得到人民群众的内在认同，而人民群众认同的前提则在于政党如何解决人民的利益问题？政党到底是谁的政党？政党的行动与宗旨是否一致？政党的形象是人民群众判断的重要标准。党在革命实践中逐步形成了“从群众中来、到群众中去、一切依靠群众”的群众路线，尤其严格的管党治党实践在人民群众心中确立了“遵纪守法”“全心全意为人民服务”的政治形象，这就为革命的最终胜利奠定了坚实的群众基础。可以说，制度治党不仅规范了党内生活，也提升了党的领导能力和执政能力。

简言之，新民主主义革命时期，党尚未提出“依规治党”概念，但党的领导人结合“谁来革命、谁能革命、谁能领导革命”的具体实际，初步实现了思想建党与制度治党的统一，并深化了对“为何需要依规治党、如何锤炼党员党性、如何巩固党组织、如何提升党的领导能力与执政能力”等问题的认识。可见，确立“依规治党”意味着党已经具备了现代化政党的要素，意味着党具备了实现从局部执政到全国执政转化的可能，意味着党具备了实现从小党到大党、从弱党到强党转化的制度基础。

三、新民主主义革命时期中国共产党依规治党的当代启示

习近平总书记指出：“我们党抓党的建设，很重要的一条经验就是要不断总结我们党长期以来形成的历史经验和成功做法，并结合新的形势任务和实践要求加以创新。”［18］15在新民主主义革命时期，面对艰难复杂的革命任务，党探索了制度治党实践经验，确立了“依规治党”传统。虽然说革命时期“依规治党”并不是管党治党的重要方式，也不可避免地带有浓厚的“革命”底色，但以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人对“有规可依”“如何依规”“依规为何”等问题的探索，对于新时代坚定党内法规制度自信，更好推进依规治党实践以及政党治理现代化具有重要的意义和价值。

（一）加快完善党内法规体系：解决制度供给与需求之间的矛盾

依规治党的前提和依据在于“有规可依”，如果说革命时期的“有规可依”是解决从“无”到“有”的问题，那么新时代的“有规可依”则是解决从“有”到“优”的问题，即解决党内法规的供给与需求以及不同类型党内法规的整合问题。党的十九大报告指出，“勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格”［19］26，而党内法规是中国共产党进行自我革命、确保党的先进性和纯洁性的制度保障。马克思将制度放置于人的生存与发展中来考察，认为“现存的制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”［20］79，即党内法规作为具有法理属性的制度，是管党治党实践活动的逻辑必然。在革命时期，基于建设现代政党和巩固政权的现实需要，中国共产党制定了上百部党内法规，基本满足了革命时期斗争需要，开启了依规治党先河。进入新时代，面对具有许多新的历史特点的伟大斗争，尤其党内存在的“党性削弱、惰性突出、派性发展、争权夺利、权力任性等突出问题”［21］，习近平总书记深刻阐明了党内法规与党内法治之间的逻辑关联，并提出“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”［22］的科学论断。这是因为制度作为刚性约束能够弥补思想教育软性约束的不足，无论是坚定党员干部的理想信念，还是贯彻落实党的路线、方针，抑或是提升党的领导能力和执政能力，都需要一套成熟的制度体系来管党治党。从党内法规建设实际来看，党内法规作为一种制度现象虽然伴随着党的建设发展的全过程，但直到党的十八大，党内法规制度建设才被提升至前所未有高度。党的十八届四中全会、党的十九届四中全会、2017 年6 月出台的《关于加强党内法规制度建设的意见》以及2019年1月印发出台的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》都对党内法规制度建设提出了战略规划，即新时代党内法规建设的目标是体系化、系统化的。因此，新时代解决党内法规体系供给与需求之间矛盾，必须以补短板、堵漏洞、强弱项为抓手，规避不同种类法规衔接不畅和相互冲突问题，从而推动各位阶、各领域、各层次党内法规衔接整合，为全面从严治党、依规治党提供重要制度保证。

（二）破解党内法规执行困境：打通“制”与“治”的互动渠道

如果说党内法规建设的核心在“制”，那么依规治党的核心则在“治”，“制”与“治”之间的张力问题贯穿于党的革命、建设、改革的全过程。在革命时期，不论是党内法规建设还是依规治党皆处于初步探索阶段，但党的十八大尤其党的十九大以来，党内法规制度基本定型并趋于成熟，而进一步提高执行效力是当前需要解决的问题。“党内法规制度被象征性执行、替代性执行、选择性执行、消极性执行的现象依然不同程度地存在”［23］，严重影响了党内法规制度优势向治理效能的转化。具体解决方法可从以下几个方面着手：首先，增强执行主体的制度意识。制度说到底是由人来执行的，党内法规制度特殊的规范对象决定了党员、党员干部及党组织是其执行主体，执行主体的能力与制度意识直接影响着执行效果。鉴于党严格的人才选拔机制，显然党员制度意识因素更为关键。正是由于部分党员尚未意识到党内法规制度之于规范党的建设以及规范党的领导活动的重要性，才导致出现了制度空转、制度虚置、制度异化等现象。这需要通过思想政治教育、价值引领、带头示范等方式来提升党员与党内法规的政治认同，从而强化党员执行党规的意愿与动力。其次，完善党内法规制度激励机制。制度激励亦是针对执行主体而言的，根据“正—负”维度，制度激励可分为正向激励与负向激励，虽然正向激励与负向激励并不必然带来正向效果，但激励制度本身是必要的。“党规是纯粹利他规范”［24］，在强调问责与惩戒负向激励的同时，还必须采取正向激励机制，破除“制”与“治”之间的藩篱。最后，健全党内法规执行监督机制。针对党内法规执行过程中监督的缺位，习近平总书记指出：“很多情况没有监督，违反了也没有任何处理。这样搞，谁会把制度当回事呢？”［25］128当前党内法规监督仍存在一些问题，主要表现为：上级对下级监督不及时，下级对上级监督缺乏足够效力，同级对同级监督偏软乏力等。因而，在党内法规实施时，一方面要发挥监督合力，将党内监督与党外监督、自我监督与他人监督、日常监督和专项巡视、事前监督与事后监督等紧密结合起来，切实打通“依规治党”的最后一公里，促使党内法规制度优势转化为治理效能；另一方面要强化监督检查，通过“监督、巡视、问责、考核、奖惩”等手段，确保党内法规制度顺利实施，维护党内法规制度的权威和尊严。可以说，党内法规监督机制在党内法规实施过程中发挥了利剑作用，即通过强有力的外在刚性约束，督促各级党组织及全体党员自觉形成内在自我约束惯性，不断增强对党内法规制度的认同感。

（三）明确党内法规制度功能：统筹推进治党与治国一体化建设

坚持依法治国与依规治党统筹推进，是习近平总书记在新时代治国理政实践中探索出来的新经验、概括出来的新理论。而治党与治国两者是相辅相成、缺一不可的。党的十八届四中全会明确指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”［26］5但国家法律属于“硬法”范畴，党内法规属于制度范畴，两者在管辖范围、制定程序、结构形式和适用方法都不相同，为什么可以进行一体化建设呢？主要基于下列原因：其一，党内法规与国家法律具有本质和价值的一致性。党内法规是党的统一意志的体现。国家法律是国家统一意志的体现。党“要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志”［27］20。也就是说，党的意志与国家的意志、人民的意志本质上是一致的，而本质的一致使得两者的价值和功能具有一致性，虽然党内法规与国家法律发挥作用的场域不同，但两者都致力于中国共产党的坚强领导地位及长期执政的合法性。其二，两者同属于中国特色社会主义法治体系。党内法规属性问题是学界的一个热点问题，此论断的提出，使得党内法规的“法”属性有了政策依据，国法中的“法”当然不同于党内法规中的“法”，两者之所以同属于中国特色社会主义法治体系，是因为国法与法规中都应该包含“法治”精神。进入新时代，基于全面依法治国的战略需求，党内法规从“制度化”阶段进一步升级到“法治化”阶段，意味着将法治原则、法治理念、法治程序和法治技术融入依规治党实践中。但需要注意的是，“法治化”并非意味着将党内法规上升至“硬法”，而是强调凸显党内法规在依法治国中的重要性，即得出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”［28］36的科学结论。

四、总 结

依规治党是全面从严治党的根本之策，是中国共产党百年发展历程的经验总结。从依规治党历史演进过程来看，新民主主义革命时期，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人，虽未提出“依规治党”概念，但在革命实践中确立了“依规治党”历史传统。在当前“依法治国”与“依规治党”统筹推进成为法治中国建设不可逆转的历史潮流的背景下，考察新民主主义革命时期依规治党实践历程，能够使我们更加深刻理解党内法规的重大意义和价值，重新审视党内法规建设与党的领导核心地位、全面依法治国以及国家治理现代化之间的关系。由于党内治理现代化的进程直接影响着国家治理现代化的进程，因而，新时代依规治党实践必须满足于全面从严治党的现实需要，必须服务于全面依法治国的战略需要，必须着眼于国家治理现代化的总体目标，这无疑是法治中国建设的必然之路，也是中国共产党为什么“能”、百年大党为何具有强大生命力的密码。