民办教育分类管理改革的公益导向及法治保障

高志宏

(南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211521)

改革开放四十多年来，我国民办教育取得了巨大成就，已成为社会主义教育事业的重要组成部分，在培养社会主义建设者和接班人方面发挥着不可替代的作用。当前，我国民办教育正处于改革发展关键期，一批新法新政陆续出台实施，人民对优质民办教育资源的需求和期盼更加迫切强烈。然而，《民办教育法》确立的“分类登记、分类管理”制度在实施过程引起了极大争议。民办教育应该遵循何种价值导向？营利性民办学校与非营利性民办学校能否享有同等权利？其背后的法理根基和制度依据是什么？2021年4月7日发布的修改后的《民办教育促进法实施条例》对此也语焉不详，部分民办高校(独立学院)在转设过程中也引起了较大争议乃至爆发了冲突，这在某种程度上说明社会各界在民办教育分类管理制度创新方面尚未完全达成共识。因此，如何消除民办教育分类管理政策认识误区，提高社会对民办教育的期待预期，办好人民满意的民办教育，值得思考。

一、分类管理是突破民办教育发展瓶颈的关键

在全国上下共同推动下，我国各地社会力量办学积极性呈现出持续高涨态势，民办教育投入持续增长，规模逐步壮大，类型日益丰富，已涵盖了从学前教育到高等教育、从非学历教育到学历教育、从普通教育到职业教育的各个层次和类型，满足人民群众多样化教育需求能力明显增强。

(一)民办教育发展改革进入深水区

截止到2020年，全国共有各级各类民办学校18.67万所，占全国比重34.76%；各类在校学生5564.45万人，占全国比重23.01%。(1)教育部《2020年全国教育事业发展统计公报》,http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html，2021年11月1日。与此同时，民办教育法律政策日臻完善，《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》相继修订，《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》相继出台，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》相继发布，初步构建了我国民办教育管理制度体系。

然而，我国民办教育在快速发展过程中也暴露出一些问题。一是社会投资热情有待进一步激发。改革中仍存在民办学校法人属性不清晰、法人财产权落实不到位、权责界线不明确、转设意向不明朗、师资力量不足且流失率较高等问题，部分举办者存在犹豫不前、等待观望的矛盾心态。二是行业风气亟待进一步净化。个别民办学校管理不规范，搞虚假宣传、暗箱操作、违规招生、抽逃资金；个别民办学校教育质量有待提高、教师素质参差不齐；“虐童”、“跑路”等极端事件时有发生，成为社会重大关切。三是分类改革政策尚需进一步落实。尽管当前分类改革进展势头良好，但各地工作进展和成效相差较大，还存在执行不畅通、落实不到位、成效不明显、进度不统一等问题，需要积极探索分类管理改革具体路径和制度安排。四是管理体制机制仍需创新。由于各地经济发展水平和重视程度不同，地域间民办教育财政、用地、税收等支持政策存在较大差异，影响了我国民办教育的结构布局和整体发展。这些新情况新问题新挑战是我国民办教育改革发展中必须深入思考和着力解决的重大课题。

(二)分类管理是民办教育改革的必然要求

所谓民办教育分类管理，是指把民办教育分为营利性民办教育与非营利性民办教育等不同类别并采取差异化的管理措施和扶持措施的管理制度和管理活动的总和。从立法角度看，我国对民办教育能否以营利为目的以及是否进行分类管理经历了一个“否定——相对肯定——肯定”的逐步发展变化过程。这一立法变迁过程大致可以分为三个阶段：

第一阶段，“社会力量举办教育机构不得以营利为目的”阶段(2002年以前)。在1995年的《教育法》中，明令禁止“以营利为目的举办学校及其他教育机构”；1997年的《社会力量办学条例》则沿袭了这一基本精神，并通过“经营积累财产和清算后剩余财产的分配方式”等规定细化了这一基本精神。

第二阶段，“民办学校出资人可以取得合理回报阶段”(2002年-2010年)。2002年《民办教育促进法》结合当时我国民办教育发展的现状尤其是关于民办教育可以营利的呼声，作出了民办教育“可以取得合理回报”的重大改革。2004年的《民办教育促进法实施》条例则进一步规定了对不要求取得合理回报的民办学校(非营利性学校)与要求取得合理回报的民办学校(营利性学校)采取不同的扶持和与奖励政策，进一步规定了要求取得合理汇报的民办学校的财务会计要求和办学结余考虑因素问题。但是，关于什么是“合理回报”、回报比例如何计算、这两类学校的优惠扶持政策具体有何不同等细节问题则语焉不详，从而导致实践操作中很不统一，也引起了诸多争议。(2)魏建国：《“非营利”内涵的立法界定及其对民办教育发展的意义——从〈慈善法〉出台到〈民办教育促进法〉修改》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)，2017年第1期。有学者认为，民办学校合理回报之争并非是一个纯粹的公法问题，其症结在于混淆了公益性和非公益性、营利性和非营利性两对分属公法和私法的范畴。《民办教育促进法》试图用“合理回报”的含混表述来达致法律逻辑和社会现实之间的平衡，反而使得“合理回报”在社会生活中陷入既不合理又不合法的尴尬场景(3)税兵：《民办学校“合理回报”之争的私法破解》，《法律科学》(西北政法大学学报)，2008年第5期。。

第三阶段，即“营利性学校与非营利性学校分类登记、分类管理”阶段(2010年至今)。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》从办学体制改革角度，提出依法管理民办教育，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。同年发布的《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》也提出了探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法的任务要求。在此基础上，2015年《教育法》在修改时，删除了“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”规定；2016年《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》提出了“以实行分类管理为突破口”的指导思想和“分类管理，公益导向”的基本原则，并从创新体制机制方面提出建立分类管理制度，建立差别化政策体系。2016年《民办教育促进法》在修改时明确规定，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校”，但“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”；同年出台的《民办学校分类登记实施细则》则具体规定了非营利性民办学校和营利性民办学校的设立审批问题；同年制定的《营利性民办学校监督管理实施细则》则更进一步，全面规定了营利性民办学校的设立、组织机构、教育教学、财务资产、信息公开、变更与终止、监督与处罚等监督管理内容。2019年发布的《中国教育现代化2035》从推进教育治理体系和治理能力现代化角度，提出鼓励民办学校按照非营利性和营利性两种组织属性开展现代学校制度改革创新。

二、民办教育分类管理应坚持公益导向

坚持何种价值导向是民办教育分类管理首先要解决的问题，而民办教育的价值导向是由教育的根本属性、民办教育的基本功能及其在国家教育系统中所处地位等因素共同构成和决定的(4)霍力岩，沙莉，郑艳：《世界部分国家学前教育基本属性的比较研究》，《比较教育研究》，2011年第6期。。民办教育属于教育事业的一部分，教育的公益本质决定了民办教育分类改革应当坚持公益导向。

(一)教育的公益性决定了民办教育的价值导向

所谓教育的公益性，即教育的公共利益属性，是指教育事业是事关不特定社会多数人的重大利益和根本福祉，具有非竞争性和非排他性。因此，探讨教育的公益性应当从“公共利益”这一概念入手。

虽然目前学界尚未就“公共利益”内涵形成统一的权威看法(5)陈锐雄：《民法总则新论》，中国台北：三民书局，1982年版，第913页。，但普遍认为，公共利益是与社会公众生存与发展密切相关的，能为不特定多数人认可和享有的价值体(6)王太高：《公共利益范畴研究》，《南京社会科学》，2005年第7期。，是一种整体性、长远性、根本性的利益形态。公共物品(服务)是公共利益的物质表现形式，具有受益的非竞争性、消费的非排他性和效用的不可分割性等特征。从严格意义上来讲，“公益性”更多的属于伦理学范畴，“外在性”则更多的属于经济学范畴。以需求或消费的社会方式和产品的公益性强度为依据，社会产品可划分为公共产品、私人产品与准公共产品等三种类型。而产品的公益性强度，取决于产品消费的利益目标与排他的技术性难题之间的耦合程度。当然，公共产品、准公共产品和私人产品之间并非泾渭分明，纯公共物品亦不多见。

教育的公共物品属性决定了公益性是其根本属性。教育直接关系到公民的身心健康发展，关系到国民素质的整体提升，因此具有公共产品的典型特征。(7)邢永富：《教育公益性原则略论》，《北京师范大学学报》(社会科学版)，2001年第2期。详言之，教育是关系国计民生、关乎民族未来的社会公共事业，关系到社会的整体利益、长远利益和根本利益，并且向所有人开放、不能排斥他人享用(接受教育)。同时，教育具有极强的正外部性，外溢性效应明显，即教育具有独特的功能和巨大的效益。西方学者从经济学角度，对教育的投入与回报进行跟踪和数据分析，最后得出结论：对教育财政投入的社会回报率最高。这里的社会回报，不仅包括学业成就、就业率、经济收入等经济回报，而且包括人力资源、降低犯罪率等社会长远利益回报(8)Schweinharl, Lawrence, The High/Scope Perry Pre-school Study Through Age 40: Summary, Conclusion, and Frequently Asked Question, Retrieved April, 2006,pp.2-8.。

公益性已经成为教育发展的国际共识。一个国家对教育定位不同，代表着该国对教育功能的期许不同；反过来，一国对教育如何定位，反映出该国对教育的重视程度乃至社会文明进步程度，决定了该国整个教育的发展水平。基于教育的极端重要性，20世纪以来，世界各国都普遍把教育视为具有公益性的社会公共事业。只不过，由于各国经济发展水平、政治制度、文化传统、教育发达程度等不同，部分国家将教育视为完全公益的发展道路。19世纪中叶以后尤其是进入20世纪以来，教育逐渐发展成为政府公共责任和社会公共事业。当前，世界各国大都将教育列入公益性社会公共事业的范畴，只不过有些国家将其视为纯公共产品性的公共事业，有些国家将其视为准公共产品的公共事业。但无论如何，把公益性作为教育的根本属性，已成为世界教育发展的重要趋势。

(二)立法关于民办教育公益性的明确规定

以法律为代表的正式制度，对于民办教育的发展至关重要。改革开放四十多年来，我国的教育法治事业取得了重大成就，实现了教育立法从空白到初步成型的转变，教育行政从主要依靠政策到依法治教的转变(9)管华：《教育法治四十年：回顾与展望》，《法学评论》，2018年第4期。。相应地，我国民办教育法治建设经历了恢复起步、快速发展、全面发展和深化发展四个阶段，民办教育法制体系逐步完善，民办教育法治化进程加速推进(10)刘永林：《改革开放40年我国民办教育法治发展：回顾与展望》，《浙江树人大学学报》(人文社会科学)，2019年第5期。。在民办教育立法中，选择何种立法导向，则是关系民办教育发展的根本问题。

我国立法关于民办教育的规定首先体现在1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第19条第4款，该规定表明了我国立法对民办教育的基本态度，即“鼓励”和“规范”。《教育法》将整个教育事业视为社会主义现代化建设的基础，国家予以保障优先发展，并规定教育活动必须符合社会公共利益；《义务教育法》从义务教育角度，将教育视为国家必须予以保障的公益性事业。《民办教育促进法》更是直接规定民办教育事业属于社会公益事业。可以说，我国立法关于包括民办教育在内的教育事业的性质规定的非常明确，即公益性是民办教育的根本属性。

(三)教育公益性与营利性民办教育的辩证统一

公共性是政府的基本属性，增进公共利益是政府的基本逻辑。教育产品的供给关乎机会公平和分配正义，需要通过政府给付的介入来克服教育市场失灵(11)冯子轩：《给付行政视角下的学前教育改革法律规制研究》，《东方法学》，2019年第1期。。从权利义务角度来看，教育权是宪法和法律规定的公民基本权利，而这一权利的实现，需要国家承担特定的重要的积极给付义务(12)陈征：《基本权利的国家保护义务功能》，《法学研究》，2008年第1期。。政府等国家组织是教育这一(准)公共产品的主要供给者，教育主要由国家公共财政支持，但发展教育并非是政府独有之责任，需要全社会的支持和配合。尤其是在非义务教育领域，需要社会和受教育者合理分担培养成本，亦需要社会力量兴资办学。换言之，由于现阶段社会经济发展水平的限制及社会对教育需求层次的提高和需求类型的多样化，国家财政很难完全满足教育发展投入的需求，迫切需要社会力量弥补国家教育供给之不足，民办教育即是国家机构以外的社会组织或个人利用非国家财政性经费面向社会举办的教育事业。

在计划经济体制下，国家“包揽”教育资格和教育资源，这种模式缺乏竞争机制，导致教育领域出现效率低下、服务意识不足等弊端(13)李铁根：《民办教育营利性潜在风险的法律规制》，《教育评论》，2006年第2期。。改革开放以后，随着教育体制改革的深入和社会对多元化教育需求的增加，在政府办学为主的前提下，鼓励和支持社会力量参与办学成为主流看法。如今，在国家制度环境的引导下以及社会各界的大力支持下，我国民办教育取得了巨大成就。“民办教育已经从最初的非学历文化补习班发展为贯穿人的一生的各个阶段，渗透社会生活的各个领域。”(14)陶西平，王佐书：《中国民办教育》，北京：教育科学出版社，2010年版，第6页。可以说，民办教育已成为社会主义教育事业的重要组成部分，成为教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。站在中国教育现代化的历史起点，更要充分发挥民间资金推动教育事业发展的积极作用。

需要讨论的是，能否在义务教育阶段设立营利性民办学校问题。对于该问题，社会各界至今仍有不同看法，赞同者有之，反对者亦有之。赞同者认为，禁止在义务教育阶段设立营利性民办学校损害了消费者的合法权益，减损了家长和学生对更加丰富的义务教育产品的选择权(15)吴华：《重新审视民办学校分类管理的理由》，《教育经济评论》，2016年第2期。。甚至有学者认为，义务教育阶段禁设营利性学校违反了我国的教育法律法规，不利于社会资金进入义务教育以及受教育者权利的实现，不利于民办教育的健康发展，应当在未来的民办教育立法中，允许义务教育阶段设立营利性学校，以促进民办教育的多元化发展(16)余中根：《义务教育阶段禁设营利性民办学校探析》，《河南教育(高教)》，2017年第2期。。反对者则认为，如果允许义务教育阶段举办营利性学校，将会导致义务教育完全商业化，因此必须坚持义务教育民办学校的非营利性属性(17)熊丙奇：《义务教育民办学校须坚持非营利性属性》，《南方日报》，2015年7月10日，第A20版。。

对此，笔者持否定意见。先撇开教育是否属于“消费”、学生是否属于“消费者”不谈，关键的问题是，义务教育阶段允许设立营利性民办学校蕴含着重大的意识形态风险、政治风险、育人风险。义务教育中的“义务”至少包含两个层面含义：在公民层面，每个适龄儿童(少年)都必须接受义务教育，父母(监护人)必须协助履行子女完成义务教育，即义务教育是公民的一种法律义务；在国家层面，政府必须保障所有适龄儿童(少年)接受义务教育，即义务教育是政府的一种法律责任。可见，强制性、普及型、免费性是义务教育的基本特点。义务教育的这一特点决定了，提供义务教育服务，是政府基本的公共职能。由于义务教育关系到亿万儿童少年的健康成长，关系到国家发展、民族未来，因此，不允许开展营利性义务教育是确保义务教育公益性的体现。

教育的本质是育人，属于公共事业。从根本上来说，所有的学历教育以及学前教育都不应当以营利为目的，即都不允许开设营利性学校。营利性民办学校不同于非营利民办学校，其具有教育机构和企业的双重性质，负有“人才培养”和“实现营利”的双重目标。在资本逐利的本质下，很容易异化为追求经济利益为核心目标甚至唯一目标，从而忽略培养人才之重任，即异化为“售卖”国家学历证书的商业行为。

三、民办教育的同等保护与监管

民办教育增加了教育服务供给，满足了社会对教育多样化的需求。《民办教育促进法》从法律角度对民办学校作出营利性与非营利性的划分，然而，民办教育具有公共性，维护和引导民办学校的公共性发挥是民办教育立法的目标价值。公共性决定民办学校分类规范的标准，公共性差异为民办学校分类规范提供了分析基础(18)余雅风：《公共性：民办学校立法分类规范的分析基础》，《教育研究》，2018年第3期。。

(一)民办教育的同等保护

民办学校分类管理是我国民办教育重大改革方向，是规范民办教育的重要举措。2016年《民办教育促进法》从法律上正式规定对民办学校实施分类管理，这是对反对营利性教育传统观念的一种实践性反思，也是民办教育发展理念的创新性变革，为解决民办教育领域不平衡不充分发展问题营造了制度环境，为民办教育在国家教育分类体系中寻求了一条健康可持续发展的实现路径(19)黄炳超，肖昊：《我国民办教育分类管理的逻辑理路、本质属性与价值选择》，《高教探索》，2019年第9期。。

民办教育的公益性决定了，无论是非营利性民办教育还是营利性民办教育都应当坚持公益的价值导向和正确的育人导向，在这一前提下进行同等保护和分类管理。所谓同等保护，主要体现在落实同等资助政策，同等保障自主办学权，同等保障学校师生权益等。

《民办教育促进法》第七章专门规定了民办教育的同等保护即民办教育的扶持和奖励问题。其中，营利性学校和非营利性学校都享有的扶持措施包括购买服务、助学贷款、奖助学金、转让闲置国有资产等四项。

(二)民办教育的同等监管

无论是非营利性民办学校，抑或是营利性民办学校，都应当坚持正确的育人导向，提高教育教学质量，都应加快现代学校制度建设，确保民办教育公益性得以彰显。

20世纪90年代我国拉开了国有企业、事业单位改革改制的序幕，大量社会资本进入教育领域，民办教育“野蛮”生长，在部分地区部分领域已占据主要地位，成为我国教育发展的主力军(20)陈鹏，高源：《我国学前教育立法的现实诉求与基本问题观照》，《陕西师范大学学报》(哲学社会科学版)，2017年第6期。，但亦存在公益性弱化倾向。主要表现在民办教育过度民营化、市场化、逐利化，偏离了其社会公共事业的宗旨。可以说，我国民办教育乱象现象的发生，与“教育产业化”思潮有关，但归根结底是教育公益性的弱化。允许乃至鼓励社会力量投资教育，并非意味着民办教育的公益属性发生改变。相反，民办教育更应该坚持公益属性，警惕和防止功能异化。需要说明的是，我们所主张的“教育政府主导”并不意味着走“国有化”老路，排斥民办教育，而是从公益性出发，强调政府在教育方面的出资、管理、监督等主体责任。当前，我国民办教育改革进入关键期，坚持民办教育公益性，需要紧紧围绕营利性民办学校“如何办学”以及“如何办好学”问题，加强对其设立审批、教育教学、组织机构、财务资产等方面的监督管理。

加强对民办教育的监管，需要提高政治站位，以习近平教育思想统领民办教育事业发展；需要落实立德树人根本任务，持续提高民办教育质量；需要监督和规范营利性民办学校的办学行为，强化其公益本质。实际上，营利性与公益性是非对立性概念，民办教育也可以和公办教育表现同样出色，甚至可以说，民办教育在教育公平、教育资源利用效率以及教育选择性上更具优势，民办学校具有体制机制上的创新优势基因和顽强生命力，但民办教育上述功能的有效发挥，关键在于坚持公益导向下的分类管理，即从法律地位、产权制度、非法办学治理等方面制度创新，从而解决民办教育发展动力问题、定位问题和水平问题，从完善立法和制度设计源头实现有效治理(21)潘懋元等：《中国民办教育四十年专题笔谈》，《华南师范大学学报》(社会科学版)，2018年第6期。。

四、民办教育的差异化扶持

《民办教育促进法》以民办学校营利与否为标准，设置了不同的制度规则。民办教育分类管理的核心在于，要确定哪些管理制度机制普遍适用于所有的民办教育，哪些管理制度机制适用于非营利性民办学校或者营利性民办学校。

(一)差异化扶持的法理基础

从法律角度看，民办教育分类管理的一个难点在于对“民办学校”法律身份的确认问题，即民办学校是否属于商事主体？对此，我国理论研究和司法实践中一直存有争议。从民事主体性来看，民办学校属于民事主体中的法人；从营利性来看，民办学校经历“非营利性”“有限度的营利性”和“非营利性+营利性”三个阶段；从营业性来看，营利性民办学校具有营业性。与此相应，民办学校经历从“非商事主体”到“有限度的商事主体”再到“非商事主体+商事主体”的变化。在当前及未来的制度语境中，营利性民办学校具有商事主体地位，可以适用商事法制，非营利性民办学校则不具有商事主体地位。同时，营利性民办学校的存在与发展不影响民办教育事业的公益性(22)杨翱宇：《民办学校的商事主体地位判定》，《河北法学》，2018年第6期。。当然，从民办学校分类管理标准角度出发，民办学校的营利性与公共性并非简单的此消彼长关系，分类管理政策既要考虑民办学校的营利性也需顾及民办学校的公共性，即有必要超越基于是否营利的既定划分，引入大陆法系公法和私法二分的框架，构建“营利性—公共性”双维度的民办学校分类管理标准，并据此建立民办学校分类管理的政策框架，促进我国民办教育事业健康有序发展(23)卢威，李虔：《民办学校分类管理标准的反思与重构——“营利性—公共性”融合的视角》，《教育学术月刊》，2014年第4期。。

民办教育分类管理的法理基础在于权利义务对等性。营利性民办学校在收费标准、利润分配等方面与非营利性民办学校并不相同，或者说享有更大的权利。根据权利义务对等的基本法理，营利性民办学校在土地政策、税收优惠等方面应当享有比非营利性民办学校较小的权利。“政府伦理是制定良好公共政策的前提。就此意义而言，政府伦理比任何单个的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于伦理。”(24)刘世清：《教育政策伦理》，上海：上海教育出版社，2010年版，第89页。承认并尊重民办教育举办者选择民办学校的性质及享有不同的权利、承担不同的义务，是立法的进步，也是由我国基本国情决定的(25)余中根：《分类管理视角下我国民办学校退出的法律依据和法律后果探析》，《天津市教科院学报》，2017年第3期。。当前和今后一个时期，我国民办教育治理制度创新应主要围绕分类管理改革、政府职能转变和法人制度建设展开。其中，推进分类管理，是完善顶层制度设计的重大举措；转变政府职能，是激发办学主体活力的重要保障；健全法人制度，是实现民办院校善治的关键所在(26)董圣足：《我国民办教育治理制度：变革与创新》，《华东师范大学学报》(教育科学版)，2017年第6期。。

(二)差异化扶持的措施体系

在法律地位上，从事学历教育的民办学校是依法履行公共教育职能，属于公法人地位；从而非学历教育的民办学校，未取得行政主体授权，未承担国家公共教育任务，属于私法人地位。当然，并不能把学历教育简单地等同于公益性办学，把非学历教育简单地等同于营利性办学。二者属于不同的分类，在具体制度设计时，应当在法律地位维度下考虑营利性问题。

详言之，在学历教育领域，民办学校具有公法人地位，享有与公办学校同等的权利义务；在非学历教育，民办学校具有私法人地位，应当根据市场规律赋予其自主权，对于选择非营利性的民办学校享有与公办学校同等法律地位，对于选择营利性的民办学校则应根据其营利性强弱而逐渐递减其资助和税收优惠力度(27)卢威，周海涛：《法律地位视域中的民办学校分类管理》，《清华大学教育研究》，2013年第2期。。营利性民办学校与非营利性民办学校，不仅在涉及办学领域方面不同(即营利性民办学校不能涉足义务教育)，而且在激励措施(即政府扶持、税收优惠、土地优惠等)、限制措施(即收费办法、办学收益、剩余财产)管理措施方面存在很大差异。

根据《民办教育促进法》的规定，非营利学校专门享有的扶持措施有政府补贴、基金奖励和捐资激励等三项。在税收优惠方面，非营利性学校享有与公办学校同等税收优惠措施，换言之，非营利性民办学校享受的税收优惠幅度大于营利性民办学校。在用地优惠方面，非营利性民办学校与公办学校享受同等待遇，即享受“划拨”用地优惠政策(包括新建和扩建)，而营利性学校则享受“供给”用地优惠政策。详言之，营利性学校(包括新建和扩建)只能依据《土地管理法》《城市房地产管理法》等法律法规享有“授权经营”“转让”“租赁”方式等用地优惠政策。尤其是，要落实不同的税费优惠等激励政策。在民办学校被制度性区分为营利与非营利的二元格局下，改革民办教育税收制度，彰显民办教育的公益性，制定更加精细化、科学化的民办教育税收制度体系(28)申素平，贾楠：《二分格局基础上民办教育税收制度之完善》，《清华大学教育研究》，2018年第5期。。非营利性民办学校与营利性民办学校差异化管理与扶持政策，具体见下表所示。

非营利性民办学校与营利性民办学校差异化管理与扶持政策

五、民办教育分类管理公益导向的法治保障

法律创新是促进民办教育健康发展的制度保障。我国教育立法经过70年的发展取得了巨大成就，但仍面临着教育法制供给不足、教育行政执法薄弱、依法治校实施乏力及法治教育实效较差等现实挑战，要真正发挥立法对教育事业的良性引领与制度保障作用，应当转变教育立法理念，即权利主体一元向多元转变，内容由粗放型向精细化转变(29)湛中乐，靳澜涛：《新中国成立70年来教育立法变迁及其制度发展》，《中国人民大学教育学刊》，2019年第4期。，推进民办教育治理体系和治理能力现代化。

(一)通过法律制度创新强化民办教育的公益性

公共利益的公共属性，决定了公共利益在实现过程中会存在“搭便车”的问题，存在市场失灵和政府失灵问题，存在公共利益的虚化、泛化、弱化问题，而法治则是克服政府失灵的重要手段和保障。民办教育发展的种种乱象是公益性弱化的体现，在本质上是市场失灵的体现，需要通过立法保障民办教育公益性的实现(30)刘璞：《我国学前教育法律制度的建构——以基本权利功能理论为视角》，《湖南师范大学教育科学学报》，2019年第1期。。可以说，人民群众对民办教育改革的期待和教育公平制度的诉求成为我国民办教育立法的“政治源流”(31)刘小鹏，崔怀坤：《多源流视域下我国学前教育立法的可行性思考》，《教育探索》，2016年第4期。。制度创新是国家承担教育供给的重要体现，法律制度应成为推动我国民办教育发展的强力杠杆。因此，要进一步细化民办教育促进法内容，重塑民办教育公益性基本理念和发展导向，破解当前困扰我国民办教育发展的制度性桎梏。

法律是促进民办教育发展的最重要制度供给，《民办教育促进法实施条例》的修改亦早就纳入国家教育立法规划。然而，关于该条例修改的诸多细节，理论界、实务界与立法界存在较大分歧，时至2021年4月7日才予以发布，且对于诸多问题仍采取了回避态度。价值理念是任何一部法律的基本出发点和根本遵循，民办教育法的价值理念决定了民办教育法的价值取向和追求宗旨。反思我国民办教育面临的种种问题，从本质上就是价值衡量和利益选择问题。换言之，我国的民办教育向何处去，选择何种发展路径，需要从法律制度供给角度给出明确答案。

因此，确定民办教育法的立法理念是认识民办教育事业发展中国家与市场、公办与民办、营利性与非营利性等之间关系的关键所在，也是解决当民办教育种种乱象的根本所在。笔者建议，应通过完善我国民办教育促进法，鲜明旗帜的倡导民办教育的公益性，并对营利性民办学校采取不同于非营利性民办学校的扶持政策。

(二)优化民办教育分类登记制度

民办教育分类管理的基础在于，民办教育举办者自主选择举办非营利性民办学校或者营利性民办学校，依法依规办理登记，确立民办学校的法人地位。长期以来，我国民办学校法人属性长期处在不清晰、不确定状态，进而导致非营利性民办学校享受不到法定优惠政策，营利性民办学校不能面向市场自主办学，并最终制约了更多社会资源转化为教育资源(32)董圣足：《依法鼓励和支持营利性民办学校发展》，《教育发展研究》，2019年第9期。。如今，我国已经从法律层面确立了民办学校的法人地位，也规定了民办学校与出资者之间的法律关系，但民办学校的财产权制度规范仍然比较缺失，从而导致民办学校财产权面临虚置困境，应借助《民法典》中对法人制度的创新，重新定位民办学校法人地位。

分类登记是民办教育分类管理的前提。虽然，我国新时期民办学校分类登记法律体系已基本形成，但与《民法典》相比，《民办教育促进法》有关民办学校分类管理的规定存在着诸多问题，主要表现在：营利性民办学校与非营利性民办学校的制度区别规定不详细、没有规定营利性民办学校与非营利性民办学校的法律性质、民办高校章程相关规定不完善、民办学校办学许可证的法律效力规定不合理(33)余中根：《〈民法总则〉法人制度视野下民办高校分类管理存在的问题与解决机制研究》，《高教探索》，2019年第1期。。因此，可参考《民法典》《公司法》等法律法规的内容，对营利性民办学校和非营利性民办学校进行更为合理的制度设计，尽快形成法制统一、层次分明和衔接有序的分类登记法律体系。

退出机制是民办教育登记制度的一部分。具体而言，应当通过立法(譬如制定《教育法典》)明确营利性民办学校和非营利性民办学校的含义，完善民办教育的政府规制和民办学校内部治理结构要求，健全非营利民办学校退出形式、退出条件、退出后果等退出机制。在退出形式上，应包括终止、分立、合并、重大事项变更等形式；在退出条件上，应包括根据学校章程终止、被吊销办学许可证、资不抵债无法继续办学等情形；在退出后果上，应包括妥善安排在校学生、组织清算、债务清偿、剩余财产处理、注销登记等内容(34)余中根：《分类管理背景下民办学校退出的法律规制研究》，《中国人民大学教育学刊》，2017年第2期。。

(三)细化民办教育分类管理制度

分类管理有利于保护民办学校的积极性，有利于实施依法治教。民办学校分类管理不可回避的是民办学校举办者的利益范围及其保护问题，而这一问题的核心分歧体现在法律构造上，即是如何确定民办学校的实体属性及其运作程序。换言之，分类管理的本质就在于确定民办学校的“类别标准”与“运作程序”。从法理角度看，分类管理应体现在权利义务对等立法原则，即在法律层面规定营利性民办学校与非营利性民办学校在各自的行为准则内享有权利、承担义务(35)何金辉：《民办学校分类管理的分歧与共识》，《教育发展研究》，2010年第10期。。

在坚持教育公益属性的前提下，要探索分类管理制度，实施差别化政策体系，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持，积极引导社会力量举办非营利性民办学校。

如今，我国教育法治建设在《民法典》出台实施后面临着重要的法典化窗口期。因此，要以出台《教育法典》为契机，准确把握我国民办教育改革精神和发展导向，引导社会正面理性认识民办教育政策调整问题，及时回应各种疑问，消除社会误解、统一思想认识，凝聚改革的共识，促进民办教育快速健康规范化发展。