比较视野下的中国治理：分析与反思

□ 敬嘉 任媛媛

追求善治是全球性共识，但其具体内涵和实现路径存在情境差异。与西方的治理相较，“中国之治”的成功实践无疑是治理多元性的最好佐证。自党的十八届三中全会以来，国家治理体系与治理能力现代化成为我国全面深化改革的总目标。国家治理是中国自主提出的概念，在某种程度上也是当前中国治理的代名词，其内容、目标和实现路径，以及与源自西方的治理的异同，成为实践与学术探索的热点。在全球化进一步深化发展的形势下，从比较角度上对中国治理进行概念辨析和程度测量，有助于更好地理解中国治理的比较价值和全球意义，厘清其未来发展方向和重点，最终有助于在实践上解决中国自己的问题，在理论上做好中外的对话和沟通。

当前，对中国治理的理解主要体现在学术分析和建构上，还较少对其进行测量尤其是进行比较测量。这一方面是由于中国治理实践的后起性和与西方实践的差异性，使得在实践与理论之间的关系有待进一步澄清；另一方面也由于国内学术界在治理测量研究上的滞后，尤其受制于全球视野、方法论和数据的短板。由于合理的治理指数对有效测量治理实践发展、开展纵向和横向比较、推动政策议程都具有重大意义，理应引起足够重视。为此，本文将在初步比较西方与中国治理差异的基础上，选取若干国际上现有的治理指数，分析中国在这些指数中的评分与排名，探讨其合理性和存在的问题，并在此基础上就正确认识和进一步发展国际治理指数提出建议。

一、比较视野下的中国治理

治理概念与实践在中国存在非常不同的发生和发展语境。治理一词在中国的使用要追溯到2000多年前，一开始主要表达“修理、整理”的意思。改革开放前，治理被主要用在对自然灾害的回应上，比如“治理黄河”“治理沙漠”等。改革开放以来，治理的内涵逐渐从社会治安综合治理走向“治国理政”。在历届党的代表大会的报告中，陆续出现了“环境污染的综合治理”“治理经济环境” “治理好香港”“全球治理”“城乡社区治理”等表述，并在2013年正式发展出“国家治理”的概念。这些关于治理的不断丰富的表述构成了中国治理的基本要素。

尽管中国的治理概念与西方的治理概念存在不同的发展路径，但都是对复杂社会公共事务的应对机制，天然存在互鉴之处。首先，中国治理同样存在多元价值诉求，西方治理所追求的很多价值元素在中国国家治理中亦得到认可，在社会主义核心价值观中得到表述。同时，中国治理实践也越来越多地强调“共建共治共享”的多元协作机制理念，尤其体现在2004年党的十六届四中全会即提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公民参与”的社会管理16字方针上。

但是中国治理与西方治理也存在重大的形态差异。这首先是由中国当前的发展阶段所决定的，即中国治理需要同时应对现代社会和后现代社会的治理问题，需要同时完善现代行政国家和发展后现代协作国家。因此对中国这样现代化发展水平仍然有限的发展中国家而言，国家治理是中国现代国家的建设过程，其中政府治理是关键构成，应该首先构建和完善“善政”的现代行政管理体系，善政才能善治。其二也是由中国发展的历史道路所决定的，在中国特色社会主义体制下，国家治理是党领导人民实现对国家的治理，作为治理对象的“国家”包含了政治、经济、社会、文化等众多领域和公私主体，具有泛在性。

这些因素决定了不论是对治理价值构成元素的理解和表述，还是在其实现机制上，中西之间的相同点和差异处可以同时是显著的。这使得在运用治理指数来比较不同政治和文化制度背景的国家时，尤其在使用基于西方价值的治理指数体系来看待中国时，需要对比较结果保持审慎态度和正确理解。

二、二战后国际治理指数的发展

治理指数是衡量国家或地区治理效果与水平的重要工具。通过将复杂抽象的治理内容转换成可测量的评价指数，可以对一个治理单位的整体治理状况和动态变化有直观的认识和理解。依据治理指数包括其分项指数的测量结果，可以在展现治理绩效的同时发现治理的短板，进而明确治理改善的方向，推动和引导治理变革。以国家为单位的治理指数，还提供了在全球治理格局下考察不同国家治理效能的工具，成为国家之间了解、学习、合作与竞争的重要参考。

以国家为单位构建的治理指数体系在二战后随着现代国家体系的形成和基本定型而日益成熟。治理指数体系充实了以联合国为代表的新兴国际组织进行全球资源配置、决策和行动所必需的知识基础，推动了发达国家制定国际战略、设定议题与形成决策，也影响了发展中国家的发展战略和取向。治理指数的创制和运行主体主要是联合国机构、西方专业组织或国际非营利机构，反映这些主体的知识与价值体系、工作需要、全球影响与联系、数据可得性与研究能力等。与国际治理指数的发展相适应，二战后对国家的分类开始从简单分类走向精细测量，同时测量也开始从整体测量走向明细测量。国际治理指数的产生和使用有助于国与国之间的比较沟通，以及全球层面的知识积累和实践发展，成为推动全球化发展的重要技术工具。

与国本大学相比，独立学院的学生学习自主性极差，大多数学生处于上课不思考，下课不学习的状态。而且对学习尤其是英语学习的自信心也没有构建起来，所以在英语课堂上的参与度也不高。新时代下，社会需要的具有基本专业素养，具有思辨能力和创新能力的人才。长期以来，没有自信心的学生英语水平会越来越低，甚至会影响毕业后的就业问题。所以作为语言的学习者，他们的语言输入量和输出量远远不够。通过运用多元识读教学法，通过使用PPT来教学，以视频、音频、色彩、图片等作为辅助，会提高学生的积极性和学生的自主性，也增加了学生对学英语的信心，也增加了学生的自信心。

三、国际治理指数对中国的评价

表1 20项国际治理指数的基本信息

(一)中国治理的评分与排名

国际治理指数的评分反映一国治理的绝对水平，排名则反映其在指数涵盖的所有国家及地区中的相对水平。图1汇总呈现了2000-2020年间这20项国际治理指数对中国的评分。由于全球正义指数只提供国家排名而没有评分，因此图中没有提供数据。世界治理指数包含6项独立指数而没有汇总指数，因此图中总共包含24项评分结果。由于国际治理指数的分值设定范围存在-2.5-2.5，0-1，0-4，0-10和0-100等多种情况，也存在对分值范围进行动态调整的情况(例如腐败感知指数)。为便于横向比较，在图1中各指数分值统一换算为百分制。为保持分析的连贯性，本文中所有指数数值均使用百分制，对非百分制的实际情况会采用脚注说明。

图1 2000-2020年国际治理指数的中国评分

本文进一步采用中国治理的排名来看国际治理指数对中国的相对评价。考虑到不同指数涵盖国家和地区数量不同，且随着年份变化而通常有所增加，本文以百分比排名来衡量中国所处的相对位置。百分比越高，代表中国在所有指数涵盖国家和地区中的相对治理水平越高；全球恐怖主义指数相反。计算公式为：

百分比排名 =(涵盖国家和地区总数 - 中国排名)/涵盖国家和地区总数 * 100%

图2提供了2000-2020年间20项国际治理指数的中国排名情况。同样，世界治理指数分为6项独立指数，因此图中共有25项排名结果。

图2 2000-2020年国际治理指数的中国排名

在治理水平排名中，中国整体上处于中等靠后位置，集中于后50%。排名最靠前的是全球正义指数(2017年，97%)，最靠后的是新闻自由指数(2020年，2%)。较之图1中评分的相对集中，图2中的排名分布更加分散，显示出国际治理指数在不同领域的中国治理相对水平上存在更大的认知分歧。

(二)中国治理水平显著的结构性差异

图3 1990-2019年人类发展指数的中国评分与排名

这种价值和意识形态的差异也体现在中外机构在指数评价的差异上。不论是联合国机构体系还是基于某些西方国家的评价机构，其指数在涉及政治制度时，对中国的评价均不高；但新近创立的一些基于中国学术机构的国际治理指数肯定了中国的治理成效。2020年，由复旦大学社会科学高等研究院研发的全球正义指数首次发布，提供了2010-2017年间全球范围内190多个国家和地区在促进全球正义上的排名。该排名显示中国在相关治理发展上名列前茅，位居世界前列和发展中国家首位。从议题上看，中国在反恐、教育、公共健康和妇女儿童保护等议题上排名位居前列，部分年份排名世界第一。

四、国际治理指数在反映治理水平上的局限性

本文选取的20项国际治理指数的评价结果，在国际上有较大影响，整体上反映了中国当前的经济社会和治理发展阶段，即中国是一个快速发展的发展中国家，现代化程度仍然有待提高；尽管中国的治理取得了持续的进步，今后仍有较大的改善与提升空间，国际学习仍然是中国未来发展的必需。同时，这些指数的评价也存在值得商榷或有待进一步纠偏的方面。

(一)治理评价与治理现实的脱节

二十一世纪以来，中国的经济社会发展延续了持续进步的趋势，取得了显著的治理成效，但这在国际治理评价中并未得到充分体现。以中国经济发展为例，我国经济总量在2010年已达到世界第二，“中国经济奇迹”对中国和全球的发展作出了重要贡献。这种持续的经济增长极大程度得益于经济发展模式和结构的改革，是市场化有序推进和深化的结果。中国的经济改革不断强化市场的地位，尤其体现在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所要求的“使市场在资源配置中起决定性作用”，以及之后实施的“放管服”和“大众创业、万众创新”等改革。这些改革的一个核心是创造更多的经济自由，鼓励创新。但是在经济自由度指数的评价中(见图4)，中国在这20年间保持低水平波动，仅在2016年后有所提高，但排名始终位于全球后50%。

图4 2000-2020年经济自由度指数的中国排名

再比如腐败治理。十八大以来，国家强化了廉政和反腐败工作，问责机制不断完善，形成了前所未有的反腐败高压态势。但透明国际组织发布的腐败感知指数评价中，中国反腐败的成效并不显著，在一些年份还出现评分下滑(见图5)。

(二)治理评价结构性差异中的矛盾性

图6 2010-2020年全球民主指数的中印排名比较

(三)指数设置与测评方法脱离实际

出于指数连贯性、测评简易性、数据可得性和最大覆盖率等方面的考虑，在指数设置与运营中通常存在的技术性问题，包括理性主义、形式主义和数据主义等，也在国际治理指数上得到反映。很多指数的数据来源于对被调查者主观态度的调查。这种流行的数据收集方法有利于克服客观数据在反映治理情况上的单一性和片面性，也有利于迅速获得有一定权威性的测评结果；但是在调查对象选取上的偏向性会带来测评结果的偏向性。比如透明国际组织对腐败感知指数的调查，主要涵盖商人、学者和风险分析人员的态度，具有很强的商业取向，缺乏对公共部门和普通民众的调查。同时，一些指数的运营者受到各方面条件限制，无法深入到测量过程中去，对数据来源的有效性缺乏把握，采取了“有数据总比没有数据好”的敷衍态度，有时会带来可信度存疑的结果。2020年有86个世界主要城市被纳入联合国地方在线服务指数(LOSI)的排名，其中阿富汗首都喀布尔的整体排名为第38位，并且在4个分项指数中的技术指数上与上海、纽约等并列第2位，高于巴黎、莫斯科和阿姆斯特丹等城市。考虑到阿富汗在联合国电子政务发展指数中排名仅第169位，以及阿富汗的连年战乱和整体经济、科技和教育水平，相关报告应该对喀布尔技术排名高居第2位这种特殊现象有所说明。

五、对比较视角下中国治理水平的结论与反思

中国治理在国际治理指数中展示出的水平、结构和动态变化，提供了“他山之石”的借鉴和反思机会。一方面，指数的评价结果反映了国际上对中国本世纪以来深化改革发展和所取得成就的肯定，尤其在社会经济发展方面，中国作为一个超大规模的发展中国家，取得了重大进展，基本反映了我国人均GDP在2020年进入世界前60，迈入中等收入国家中较高收入水平行列的事实。这非常有利于国际社会认知中国正在进行的和下一步将要开展的各项社会经济发展策略，也是对中国坚定不移走改革开放道路的鼓励。另一方面，在一系列涉及政治价值、意识形态、人权、法治和自由等方面的指数上，中国的治理水平评价较低，不仅与西方发达国家相比，而且与很多治理供给严重缺失的失败国家相比也是如此。这样的评价结果对西方的学界、政界和普罗大众在理解中国发展上会造成不利影响，也会在各种国际互动中带来对中国的不信任、歧视乃至冲突，一定程度上妨碍中国在更深层次上融入国际社会。

因此，对国际上的治理指数必须采取“拿来主义”的态度，辩证认识善治的特殊性和一般性，正确认识指数后面的价值与技术内涵，通过对国际治理指数的合理利用和参与，实现“办好中国事情”和“讲好中国故事”的目标，并进一步为全球善治作出贡献。为此，中国知识界和实务界在未来有必要谨慎推进以下几方面工作。

第一，增强对国际治理指数的理性认知和辩证运用。任何指数在设立时，都会受到指数设立者的价值取向、知识逻辑和实践需要的影响，因此必然存在一定的立场和方向。本文所选取的指数，均反映了指数设计者的全球观，都不是针对中国而特别设立的。这些指数在对中国的应用和测量中所展现出的相对积极或消极的方面，都是这些全球观在操作化过程中所出现的自然结果。因此，作为中国的知识界和实务界，看待有关指数评价结果的出发点并不是一定要争取一个更好的评分或排名，而是首先理解评分和排名后面的基础性理论和逻辑，理解指标评价结构里面中国的主要得分项和扣分项，并由此判断其对中国发展的指向性意义。从总体现代化发展程度的角度来看，中国在很多指数上的评分并不特别靠前是完全可以理解的，毕竟这些指数与一般的经济社会现代化发展水平是呈正相关关系的；同时，从现代化发展存在的不同路径看，各国存在客观的差异，如果必须通过一个系统的测量体系来进行水平的测量，以有限的“应然”框架来衡量无限的“实然”可能，则必然导致理论或话语体系的竞争，并且通常结果是强势理论或话语体系会胜出。在正确理解基础上，才能尊重但不盲从，积极和理性地参与到国际治理指数的使用、发展和辩论中，实事求是地确认自身优势和不足，而不是对不同指数采取全盘接受或否定的态度。

第二，加强中国治理的对外沟通。现有的国际治理指数主要反映了西方发达国家及其集体组织在全球治理实践中的核心地位和规则制定权，因此也充分体现了其价值观取向。在全球新兴经济体、南部国家、金砖国家等新兴政治经济力量崛起的时代，全球治理的秩序正在发生百年未有之大变局。中国应该与其他发展中国家一道，共同致力于推动全球治理新秩序的理念和实践，最终将新发展的成功实践体现到全球治理的主流话语和理论中。当前，要正确处理中国所提出的“人类命运共同体”“一带一路”等新理念与源自西方的全球治理观的关系，应该更多发掘中西治理理念中的同源共生方面，以建设性态度和创新性方式弥合相互差异，避免治理模式的恶性竞争与冲突。中国应该不断增强和优化在治理理论和实践上的国际沟通，用谦逊和务实的方式塑造自身形象。通过更多参与国际事务和国际组织，提供国际公共产品，增进国际发展与福利，中国的发展价值和理念将能够在更深层次上的融入和改造全球治理价值观体系，推动国际社会对多元化发展的理解和包容。

第三，发展体现新发展理念的国际治理指数。随着全球治理体系的大转型和中国全球地位的进一步提高，中国参与全球事务的层次和领域还会进一步扩大。不论是公共部门还是企业与私人领域，都急需发展进行全球决策的知识和数据基础。中国政府要提高其不断增长的全球决策的科学性和合法性，需要更多地使用有公信力的国际治理指数。仅仅利用当前已有的国际治理指数或其数据库进行二次加工而形成指数体系，虽然可以较快较易设立新的指数，但新指数的意涵、可用性和稳定性都会比较脆弱。为了创新国际治理指数体系，急需解决当前我国在全球数据积累、指数设计和测量方法等方面存在的短板。除了学界的相关努力外，我国主导或有较大控制权的国际组织也可以发挥积极作用，比如亚投行和金砖银行也可以增加国家和地区研究，发展新的测量体系，把自身建成“思想行”(Think Bank)，将其投资决策与相关指数测量结合起来，在实践中不断提高指数的科学性和接受度。□