中外合作办学政策变迁历程、演进逻辑与发展理路

张 舒，凌 鹊

作为教育国际化的重要表现形式，中外合作办学对满足社会多样性、国际化教育需求、促进学科建设等方面都发挥了重要作用。改革开放以来，一系列中外合作办学政策相继发布，形成了较为系统和完善的政策体系。在政策的推动下，中外合作办学事业在探索中不断前进，办学规模逐步扩大。截至2020年底，经全国审批机关批准且在办的机构和项目已达2332个，本科以上中外合作办学在读学生超过60万人。①林金辉：《推动中外合作办学高质量发展》，《中国教育报》2021年3月11日。可见，中外合作办学已然成为中国教育事业的重要构成。②王志强：《新时代高等教育中外合作办学的历史变迁与未来展望》，《黑龙江高教研究》2019年第8期。但在政策方面，仍存在政策制定滞后、表达模糊、目标与现实脱节等问题。③张庆晓、贺静霞：《中外合作办学政策的历史演进与现实反思》，《黑龙江高教研究》2019年第3期。公共政策及其文本形式可以反映制度变迁的外在过程及内在逻辑，研究政策变迁过程和逻辑对于把握当前制度以及谋划未来方向具有重要意义。④吴坚、杨婧、钟玉洲：《中外合作办学政策发展分析》，《湖南师范大学教育科学学报》2010年第4期。学术界关于中外合作办学的政策研究主要从中外合作办学改革发展历程、⑤郭强、周南平：《本科层次中外合作办学现状剖析与路径反思》，《学术论坛》2014年第10期。政策路径优化、实然分析⑥王璞、李玲玲：《中外合作办学政策的发展历程和未来展望》，《东南学术》2013年第4期。等方面进行论证，但是从公共政策变迁的视角对中外合作办学的研究尚待进一步深入。基于此，本文在渐进主义理论模型下，以政策文本为资料分析中外合作办学政策变迁过程、演进逻辑，进而探索出更有效、更契合的中外合作办学政策的发展理路，促进中外合作办学健康持续发展。

中外合作办学是由政府提供基础性制度供给，所有不同的中外合作办学机构及项目的管理制度都是以国家颁布的政策为蓝本制定的。因此，本文的文本分析范围是1978—2020年国务院、教育部门出台的涉及中外合作办学的政策文本，发文单位为中共中央、国务院及其相关部门颁布的通知、意见以及决定等，不涵盖批示、领导讲话、函等以及地方性法规和规章。按照以上标准，本文通过人工筛选，共获得26份政策文本、83450个汉字的政策文本语料库，为每份中外合作办学政策文本确定不少于三个的关键词；并结合对政策文本的研读，以科学、客观地分析1978—2020年中外合作办学政策在内容、目标、价值取向及工具上的特征，以此探究中外合作办学政策变迁的过程、逻辑与发展理路。

渐进主义模型是由美国学者林德布洛姆构建的，他认为政策改良是逻辑变迁的核心，是在原有的政策基础上进行修改和完善，通过调适、良性互动，进而实现政策的根本性变革。这一模型要旨有三个方面的原则：一是按部就班原则，即在一定制度框架内，遵循已有的规律，对原有政策进行小修改和完善。二是稳中求变原则，主要体现在根据现实环境的变化，及时进行政策调整。三是积小成大原则，注重事物量的积累，以量变引起质变。①朱月华：《新中国成立70年来义务教育师资均衡配置政策的演变路径及展望——基于渐进主义模型的分析》，《教育科学研究》2020年第1期。中外合作办学政策体系的构建，是通过时间序列和环境变化不断进化、演变，与渐进主义的立场和过程高度契合。

一、变迁历程：中外合作办学政策变迁的演进脉络

1.政策探索：以规模增长为主，服务国家需求的起步阶段（1978—1994年）

1978年，中国确立了改革开放政策，教育对外开放也由此拉开序幕。1986年，国家教育委员会颁布了《关于加强合作项目学校建设的意见》，这是新中国第一个有关中外合作办学的政策文件，标志着中国中外合作办学事业正式起航。

在改革开放初期，中外合作办学事业刚刚起步，出台的政策数量较少，从内容来看，仅为宏观性的指导性意见，其关键性作用在于构建了中外合作办学的基本框架。在改革开放初期，国家逐渐意识到国际化人才培养的重要性。随着经济不断发展，各类专业人才供给开始出现紧缺，国家教育结构、方式需要探索与之相适应的新模式。此时，中外合作办学政策的目标是满足社会发展对人才的需求。在政策内容上，多元化的涉外办学是中国教育改革的重要方面，不同政策相继明确了境外组织来华办学、捐资助学、办学层次等方面的办学形式和合作主体要求。在价值取向上，《关于境外机构的个人来华合作办学问题的通知》明确规定合作办学不得以营利为目的，确定了其非营利属性。同时，教育行政部门一直秉持“鼓励与支持”的态度，“鼓励”加强国际交流与合作，“支持”与境外机构合作办学，共同推动教育事业国际化。在政策工具上，这一进程主要以政府为主导。以《中国教育改革和发展纲要》为例，其明确要求中外合作办学的举办主体必须遵守中国的法律法规。而《关于境外个人来华合作办学问题的通知》则进一步详细阐述了合作办学需要保证教育质量，受到中国法律的管辖与保护，必须严格按照办学要求审批，但是，未曾明确中外合作办学的具体法律制度。在此阶段，中外合作办学政策经历了从破冰起步到积极慎重办学的过程。②薛二勇：《中外合作办学改革和发展的政策分析》，《中国高教研究》2017年第2期。

2.政策初创：以规范管理为主，服务人才培养的发轫阶段（1995—2002年）

随着改革开放的纵深发展，中外合作办学开始在全国探索推广。由于中外合作办学机构和项目数量逐渐增多，政府、学校逐步累积了许多办学管理经验。与此同时，在办学实践过程中也出现了审批办学程序规范不清、资格证书和学位证书管理保障等问题。为了有效应对相关实际问题，进一步加强对办学规范的管理成为重要议题。在此阶段，中外合作办学在不断调整探索，走向了制度更为规范、目标更为清晰的政策体系建设阶段。

在1995年，国家教育委员会颁布《中外合作办学暂行规定》，明确规定了办学原则、范围、申请要求、审批程序等问题。这是首份出现“中外合作办学”完整概念且带有法律属性的官方政策文件。至此，中外合作办学开始有了正式的法律依据。通过对这一阶段政策文本的分析发现，“中外合作办学”“法律保护”“教学保障”“监督”“师资力量”“学位/学历”“审核及备案”等主题出现的频率较高。在政策内容上，1996年，国务院学位办颁布《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》，规范了学位授予管理办法，进一步促进教育对外交流与合作的规范管理。可以看出，该政策内容中具体涉及了学历学位证书、资格证书以及教师教学内容等相关管理的细致规定，进一步从宏观办学形式与层次过渡到中观的学位、教学层面。在政策目标上，从“教育事业发展”“质量”“人才培养”等词语多次被提及可以看出，这一阶段政策的核心目标是促进教育事业的发展，确保中外合作办学人才培养质量。在价值取向上，中外合作办学机构和项目管理呈现明显的制度化、合法化、规范化特征。在政策工具上，以政府为主导，严格审核及备案，按照监督与评估的方式进行。因此，在这一阶段，虽然还未形成运行机制，但有关法规政策也在逐渐完善中，中外合作办学规模不断扩大。

3.政策规范：以依法办学为主，追求质与量相协调的深化阶段（2003—2015年）

随着教育改革的持续深入，中外合作办学机构的数量快速增长，也使得中外合作办学面临着新的问题和挑战，譬如片面追求经济利益等。由此，国家开始意识到构建专门针对中外合作办学规范管理的运行机制的重要性。随着《中外合作办学条例》以及《中外合作办学条例实施办法》的相继出台，中外合作办学进入有法可依、依法办学的法制化阶段。

这一阶段的政策文本的关键词是“办学许可证”“学科专业”“引进优质教育资源”“办学质量”“课程设置”“公益性原则”等，热点已由规范中外合作办学管理逐渐趋向如何优化中外合作办学、提高引进教育资源的质量上。具体而言，包括优质的学科专业、课程设置等。提高中外合作办学质量成为该阶段的主要政策目标。在政策内容上，2004年颁发的4个政策文本中“项目批准书”被提到25次、“办学许可证”被提到16次，表明规范办学、合法办学已成为此阶段政策聚焦的重点。而后，政策进一步将办学教学、师资配置、课程设置、合作内容进一步具体化、细化。在中外合作办学大力发展的同时，实现课程设置的合理化、师资配备的精准化与发展同步，才能切实提高中外合作“办学质量”。2013年，教育部又出台《关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》，进一步规范了合作办学的质量保障问题，着重强调严格审批办学资格、依法办学、质量办学。在价值取向上，此阶段除了落实高质量观，不可否认的是，部分社会机构片面追求经济利益，为赚取高额的利润回报而将中外合作办学视为一项投资行为。因此，公益性原则又回到政策中，并被多次重申，主要在于强调教育是以培养人才为根本目标的崇高的社会公益性事业，这成为新一轮中外合作办学政策的核心关切。在政策工具上，此阶段政策监督主体从政府主导监督转向了社会监督、学生监督与自我监督，这种由自上而下到自下而上的变迁逻辑，就在于要确保倡导公平正义的中外合作办学政策的贯彻落实。

4.政策创新：以内涵发展为主，服务国家大局的转型阶段（2016—2021年）

实践证明，高质量发展已成为中外合作办学的核心之义。在国家一系列政策的鼓励下，中外合作办学在丰富教育供给、优化人才培养、促进人才改革等方面取得了积极成效。2016年，教育部发布的《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》中明确定位，中外合作办学已经进入“提质增效、服务大局、增强能力”阶段；同时，提出了推进“一带一路”倡议教育行动重要战略以及建立人文交流机制等措施。中外合作办学与国家的战略规划紧密结合，在扩大教育开放新的历史条件下，中外合作办学担负着服务国家现代化建设、推动教育国际化的历史使命。随着社会形势的发展变化，加强对办学质量的监管，运用法治精神解决办学违规问题，已经成为重要手段。

“教育对外开放”“办学质量”“监管”“人文交流机制”等属于此阶段政策文本中的高频词。这表明，中外合作办学政策已从执行完善转向监管评估，从加强教育对外交流与合作、规范中外合作办学管理等转为加强“教育对外开放”“完善人文交流机制”。在政策内容上，如何切实加强教育对外开放成为中外合作办学政策的热点。在这一阶段，聚焦于中外合作办学主题的政策文本提到“教育对外开放”多达20次，政府开始通过“一带一路”教育行动引进国外优质资源，并实施“走出去”战略。这一系列教育战略，均旨在全面提升中外合作办学质量，其政策目标重点转向对国外优质的教育资源的引进，完善人文交流机制，实现中外合作办学内涵式高质量发展。在价值取向上，注重高质量、内涵式发展。在政策工具上，政府创新工作方式，加强和改进中外合作办学机构“党建”工作，完善部际协调机制和保障措施，营造有利于教育对外开放的舆论氛围。从此，中外合作办学步入一个全新的阶段。

值得一提的是，2020年，全球新冠疫情突如其来，国家教育行政部门积极应对，出台了《关于临时扩大中外合作办学自主招生名额解决疫情期间部分出国留学人员赴境外就学困难有关工作的通知》等政策文件，充分体现了党和国家在应对新情况、新特点、新困难时的责任与担当，也说明了国家对中外合作办学的重视程度以及释放出的人文关怀，推动了其规范、有序、健康、持续发展。

二、演进逻辑：中外合作办学政策变迁特征与动因

中外作办学政策的发展，蕴含着教育系统内外的各种复杂性、多样性、变化性和不确定性。这一政策变迁过程是立足于政治、经济、社会等各类主体需求之上，并受制于现实执行可能性的渐进调适过程。基于渐进主义模型，中外合作办学政策具有发展历程阶段性与连续性、政策内容继承性与发展性、政策目标稳定性与同一性的特征，主要通过政策目标、政策内容、价值取向与政策工具四个方面的变化，来实现总体政策的渐进变迁；在变迁过程中，不同阶段的中外合作办学呈现出不同的政策样态，并且受到政治、经济、社会、文化等外部因素的多重影响。

1.中外合作办学政策变迁特征分析

改革开放以来，党和政府根据社会经济发展水平、国际形势、历史背景、教育结构等因素变化，逐步建立起了符合基本国情、具有中国特色的教育对外开放政策体系。这一政策变迁过程主要呈现出如表1的特征。

表1 1978—2020年中外合作办学政策变迁的总体特征

根据表1可见：

首先，从发展历程来看，各阶段是相互衔接的。从起步、发轫、深化到转型，①林金辉、凌鹊：《中外合作办学高质量发展：政策轨迹和政策供给》，《高校教育管理》2021年第6期。该政策体系的变迁过程充分体现了渐进主义思想，从起始到整个政策体系的不断规范发展，每个阶段的变化与发展都是在遵循教育发展规律的前提下，结合了当下的实际情况和社会需求，在实践中逐步调整现有政策，切实解决中外合作办学发展过程中出现的新问题和新挑战，努力通过改良的方式不断推进。

其次，从政策内容来看，其关注点由宏观办学形式到微观具体教学内容、专业课程设置、师资配置、审核评估等，再到持续推进、高质量办学、可持续发展等，政策内容的转换由单一走向多元。而中外合作办学政策由分散性、临时性向专门化、体系化、规范化的方向发展，基于原有政策逐步调整和内容扩展，具有较高的继承性，以满足人民对优质教育资源的需要为发展愿景。

最后，从政策目标来看，从改革开放初期的为满足紧缺人才需求到新时代的大力推行教育对外开放，从中国教育事业的补充到作为中国教育事业的重要组成部分，①林金辉：《中外合作办学的政策目标及其实现条件》，《教育研究》2018年第10期。目标的转换实现了从被动适应社会需求到主动作为的逻辑转向。在价值取向上，中外合作办学政策始终在寻求公益性和有效性之间平衡，走过了一条从公益性到非营利性的道路，并且把内涵式发展、可持续发展放在了更加突出的位置，更加具有人文情怀。这体现了决策者在新时代的政策价值观。目标的一致性，不仅加强了有关中外合作办学的政策体系建设，而且能够协同多方力量、采取多种措施集中发力，提升中外合作办学政策的有效性。

总之，中外合作办学政策变迁呈现为逐步完善发展且温和渐进的过程。根据中国社会经济发展、教育发展的现实处境和中外合作办学的实践样态，教育行政部门对政策方向进行及时调整、决策，使得各个阶段的政策体现出一种渐进上升的过程和变迁逻辑，充分体现出党和国家对中外合作办学事业建设进程的节点研判和总体把握。

2.中外合作办学政策渐进演变动因分析

随着中国对外开放领域不断扩大，中外合作办学对增强中国教育国际竞争力，满足人民对国际化、高质量的教育需求起到了重要作用。由于中外合作办学政策的变迁过程受到政治、经济、社会与全球教育发展等因素的共同作用，②王家合、赵喆、和经纬：《中国医疗卫生政策变迁的过程、逻辑与走向——基于1949—2019年政策文本的分析》，《经济社会体制比较》2020年第5期。为了教育改革的秩序与平稳，总体上呈现为一种渐进主义式的变迁逻辑，如图1所示。

图1 中外合作办学政策变迁逻辑分析

具体来说：

一是政治因素为主要影响的推动逻辑。改革开放以来，国家对外开放的政策方针经历了渐进式的自我完善和改革。中外合作办学政策与国家政策主线密切相关，同时，政府偏好对公共政策变迁规律的作用，即在中外合作办学领域出现问题时政府是付出行动还是维持现状，会对政策的变动产生推动或制约作用，而政府偏好的变化可能对政策内容和政策工具产生直接影响。在政策转向实践的过程中，渐进政治成为行政部门主要遵循的逻辑，因为小步伐的政治变迁更有助于创设一个平稳的过渡秩序。由于改革开放初期，国内各项政治体制尚不完善，为了解决国际化紧缺人才的需求，政府在中外合作办学领域使用强制性政策工具，承担起主导责任。为此，教育行政部门强调办学形式的多样化，鼓励境外高等教育来华办学，并对其进行粗放型管理。然而，由于制度不健全、管理不完善等原因，诸多项目并未达到预期的质量。因此，政府致力于中外合作办学领域的全方位改革，价值目标和政策工具均呈现多元化的新趋势，出台了专门的条例进行规范化管理，同时对其质量进行评估等。政府的偏好对政策的变迁产生了推动作用，在政府主导、社会参与的格局下将中外合作办学向纵深推进发展。从政治的因素来看，中外合作办学政策变迁是一种小步伐式的政策变迁，具体呈现的是平和、稳定的渐进式逻辑。

二是经济因素为主要影响的执行逻辑。中外合作办学政策变迁很大程度上反映的是在适应社会经济的发展中所做出的各项决策，呈现出温和、稳步、渐进的特点。改革开放以来，市场经济活力增强，经济飞速发展。由于市场经济行为，不同的高等教育组织为了争夺教育市场、扩张教育资源、实现教育营利，从而导致发展定位的价值取向出现差异。面对中外合作办学中出现的问题，政府主动调适，刺激了一系列政策的出台，并坚持规范管理与非营利性原则，以此保障中外合作办学健康、持续发展。总体来看，经济层面的渐进主义已经影响了中国教育改革的主要价值，并且成为一种学术理念与实践。由于新自由主义已经成为世界范围内的主要思潮，由此导致中外合作办学政策变迁也不得不开始强调理性决策与实际效益，而不是一种颠覆式的政策改革逻辑。

三是社会因素为主要影响的需求逻辑。公众需求变化和社会组织的兴起是政策变迁的重要推力。改革开放以前，公众对教育的需求仅停留在有或无以及“量”的层面。随着经济社会发展与社会文化的高度繁荣，由此带动了中外合作办学机构和项目的数量增加。具体而言，随着人民生活水平的不断提高，公众由对教育由“量”的需求转向了“质”的要求，优质的教育资源成为公众的真正诉求。公众需求的转变进一步推动了中外合作办学的发展，也使其政策所包含的内容更加专门化和规范化，促进了一系列保障办学质量的政策出台，为中外合作办学的成长和勃兴提供了内在动力。在这种社会逻辑主导下，中外合作办学的政策变迁是因社会与人民对教育需求的转变而发生转变的。这种内在的转变不是一种自上而下、突进式的政策风暴，而是社会平稳发展过程中不同阶段递进的温和式变迁。由此可见，社会逻辑主导下的中外合作变迁同样是一种渐进式改革。

纵观中外合作办学政策变迁脉络，其历程呈现出强劲的路径依赖，每个阶段的政策变迁都是政治、经济、社会因素的推动所致，遵循着政策变迁的推动、执行、需求逻辑。这使得中外合作办学政策由原来的粗放式管理特点逐渐完善成如今这种组织严密、内容翔实、目标明确的政策体系。

三、改革趋向：中外合作办学政策未来的发展理路

1.确立按部就班的目标原则，保持政策演变阶段连续性

根据渐进主义模型，可将政策制定视为前后有序衔接的不间断的过程，因而需要重视政策阶段的连续性，不同政策之间要保持内在的联系。即在发展高质量中外合作办学这一政策目标的引领下，要对现有的政策进行调整和修改。新时期、新形势下的中外合作办学更要强调“提质增效、服务大局”的能力。提高办学质量是当前工作的中心任务和重要目标。中外合作办学必须聚焦于高质量发展这一主线，也即规模速度、布局结构、质量效益协调的发展。其一，在规模速度上，要加强对中外合作办学的监督监管，落实年度检查制度和定期评估制度。要引进自查自纠与退出机制，逐步形成质量评估的闭环管理，转变单一评估方式，从两类体系评估向多元分类体系评估转变，在不同学科门类和不同学历层次上有所区别，从而确保中外合作办学机构和项目高质量的规模增长。其二，在办学布局结构上，要立足区域发展，鼓励和扶持中西部地区高校开展中外合作办学，注重公平性和区域协调性。要发挥政策导向效应，从入口解决中外合作办学东西部不平衡的问题，引导教育资源由东部向西部倾斜，进一步协调办学区域平衡发展。其三，在质量效益协调上，要创新人才培养模式，人才培养质量的提升需要引进、吸收、融合独具特色的办学经验，根据不同区域的特点进行特色专业设置，与当地经济发展所需人才实现精准对接，实现培养专业型高质量国际化人才。

2.落实稳中求变的内容原则，促进质量改进的政策优化

渐进主义决策者认为，要充分考虑环境变化和要求来确定进行政策内容的修订。在稳中求变原则的指引下，要根据现实环境变化，通过一系列的微调实现政策执行的目标。在制定政策时要分析已有政策内容及其成效，以便在总结中不断改进。目前，中外合作办学政策内容在宏观上的规定已经较为全面，趋于稳定状态，但是，在微观方面还存在表达模糊的现象。其一，在《中外合作办学条例》《中外合作办学条例实施办法》中均提到了“引入国外优质教育资源”的问题，但并没有对优质教育资源进行明确的界定，在改革中可以进一步明确阐述。例如，相关政策需要对院校、专业、师资实力进行更为明确的规定，进一步提高政策内容表达的精准度。在引入优质教育资源时，要落实主体需要，结合国内高校特点以及地区经济社会发展需求，将中外合作办学与地方发展精准对接。唯有做到“我无人有”“我有人优”“我平人特”，①朱永新、杨树兵：《中外合作办学应体现“以我为主”》，《河南教育（高校版）》2006年第7期。才能精准引入优质教育资源。其二，关于针对外方教师和管理人员的任教资格规定，《外籍教师聘任和管理办法（征求意见稿）》只有2年工作经历以及学士学位的规定，对其职称、年龄等更为具体的要求却没有做出。当教师学历门槛过低时，势必难以保证教学质量。因此，需要严格大学教师任教资质。其三，《中华人民共和国中外合作办学条例》第三十五条中关于“中外合作办学的评估可以委托社会中介组织对其办学水平和教育质量进行评估”的政策内容，没有明确界定具有何种行业资格的中介组织机构可以进行评估。再者，由于国内的中介组织专业水平参差不齐，很难真正做到专业且公平的评估。因此，需要进一步考虑评价的可行性。其四，《中外合作办学条例》中规定，中外合作办学者应当从本教育机构中选派一定数量的教师到中外合作办学机构任教，但对“一定数量”没有量化标准，很难进行衡量，无法真正体现教师比例，师资会在很大程度上无法得到保障，从而影响教学质量。因此，政策内容的改革应该着力于表达的精准化，使其更加规范，更具有指导作用。

3.秉持积小成大的方法原则，推进政策变迁的渐进改革

渐进的过程可以由量变积累成大的变化，其实际变革速度要大于一次变革。渐进决策要求，变革现实要通过一点一滴的变化逐步实现根本变革的目的，即通过小步伐改革来实现最终目标。新时期，中外合作办学需着眼于不断发展的新定位和新要求，其政策工具要从一元走向多元化，实现发展可持续化。具体来说：一是工具结构需要进一步优化，不能仅仅依靠强制性手段，也不能片面抛弃强制性手段。政府要进行统筹协调，把中外合作办学的协调机制建立好，做好配套法律措施，推进完善法律法规建设和修订工作。从地方到中央，要层层递进，率先实现省域可持续发展。二是国家应鼓励社会各界共同参与中外合作办学事业，坚持以服务学生成长需求为规律，让学生和家长参与到中外合作办学的内部治理过程中。三是应将信息化建设和大数据处理引入中外合作办学监管领域，构建互联网中外合作办学服务监管体系。在中外合作办学建设中，要充分发挥多主体的作用，形成多部门合作的协同效应。要通过对中外合作办学政策工具的逐步修正与调整，最终提升办学质量，达到培养高质量国际化人才的目标。

总之，中外合作办学是全球经济发展和教育国际化推动下的历史发展必然趋势。党和国家理应依据中外合作办学政策变迁逻辑所体现出来的特征及未来需求，进一步研究和修订未来的中外合作办学政策。要从多元视角出发，循序渐进，统筹兼顾好政策布局与实际发展两个面向，使政策真正能够促进中外合作办学的发展，逐步消除政策与实际办学之间的距离。要从实际运行系统中找出政策指导方向，促进政策与办学现状同频共振，使中外合作办学政策建构迈向科学化。