地方政府债务风险度量与管理研究——基于SN市显性债务率与隐性债务率的综合测算

周 密

(遂宁银行股份有限公司，四川 遂宁 629000)

1 引言

为应对新冠肺炎疫情对经济社会的冲击，党中央和国务院出台了多项财政政策，以应对疫情的影响，包括各种减税降费政策，以及平稳推动国债和地方债的发行。国债和地方债的大规模发行，在一定程度上提高了中央政府和各级地方政府的财政收入，但同时也增加了各级政府的债务负担，所以本文将以此处西部的SN市为例，匡算该市的综合债务水平，并为其解决债务危机提供政策建议。

2 SN市显性债务分析

本文根据审计署2013年发布的《全国政府性债务审计实施方案》，将SN市显性债务定义为“确定由财政资金偿还的债务”。本文在此将地方政府财政预决算报告中公开公布的债务余额视为地方政府显性债务，这也是地方政府直接认可且需由财政资金偿还的地方债务。根据SN市各年度财政预决算报告，可以获取到该市的显性债务规模，但由于绝对债务余额意义不大，要根据相关指标构建该市的债务率，为此定义如下：

显性债务率 = 显性政府债务余额/地方综合财力

其中，地方政府综合财力 = 一般公共预算收入 + 政府性基金收入

通过数据分析来看，2017—2020年，SN市全市的显性债务率分别为274.37%、181.14%、177.18%和185.65%，近三年一直维持在180%左右的水平，这主要与2010年以来财政部不断强调加强地方政府债务管理、控制和化解地方政府债务风险相关。2020年，在新冠肺炎疫情冲击、全国各省市上调地方政府发债限额的背景下，遂宁市及其下辖区县的显性债务率与2019年基本持平，也反映出SN市的政府显性债务治理成效较为牢固。

3 SN市隐性债务分析

目前学界对于地方政府隐性债务尚无准确测算方法，在此本文结合上文审计署在《全国政府性债务审计实施方案》对地方政府债务的定义，从地方政府融资主体这一视角出发，考虑第四类“通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务”，以测度遂宁市地方政府的隐性债务规模并做相应分析。

1994年《预算法》、1995年《担保法》以及1996年《贷款通则》三个系列文件分别从举债方式、担保方式以及资金来源等方面限制了地方政府融资。面对日益加剧的地方政府财政收支的矛盾，1998年，在安徽省率先诞生了由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产组建地方政府融资平台公司(以下简称“城投公司”)，由其作为融资主体代为举债的载体，由此既可实现地方政府融资的目的，也可规避《预算法》《担保法》等的约束，此类融资模式被全国各级地方政府纷纷效仿，城投公司在全国如雨后春笋般涌现。

在对地方政府隐性债务的测度中，考虑城投公司大多被地方政府全资控股，因此在城投公司的负债中，其所发行的、报国家发展改革委核准的公司债券在很大程度上实则为代为地方政府发行的地方政府债券。正如刘东明(2013)的研究中指出，“中国的城投债实际上最坚实的偿债保障是政府的财政收入，这在中国是众所周知的”，因此城投公司发行的公司债券(以下简称“城投债”)在本文中被定义为地方政府的隐性负债(这里只是“窄口径”的地方政府隐性负债，下文将拓宽口径，定义更宽口径意义上的地方政府隐性债务)。

事实上，城投公司债券只是城投公司负债的一部分，由于城投公司的基本职能是从事地方政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，这意味着仅考虑城投公司发行的债券余额将低估地方政府隐性债务压力。

因此，借鉴现有研究对隐性负债的测算方式，且考虑到有息负债具有还本付息的义务更加符合地方政府隐性债务的特征。

同样的，本文的研究重点不在债务余额，笔者参考前文的定义，定义宽口径下的SN市隐性政府债务率：

宽口径的隐性债务率 = 城投公司有息负债余额/综合财力

根据测算，2017—2020年SN市宽口径下隐性政府债务率分别为387.61%、273.70%、270.78%和263.94%。尽管2018年以后，SN市通过提高土地出让收入，并控制债务规模，促使隐性债务率保持平稳，但仅就2020年而言，SN市的宽口径隐性政府债务率高出窄口径隐性政府债务率178.59个百分点，表明若城投公司自身的盈利能力较弱、其负担的有息负债需由地方政府的财政资金偿还，遂宁市地方政府的债务压力将急剧上升。

4 SN市综合债务分析

笔者将SN市的显性债务余额与隐性债务余额(宽口径下)结合起来，得到SN市的综合债务率：

综合债务率 = 显性债务率 + 隐性债务率(宽口径)。

通过这一指标来衡量SN市的整体政府债务负担。2017—2020年，SN市综合债务率分别为661.98%、454.84%、447.96%和449.59%。尽管SN市的综合债务率在近三年有所下降，但未来5～10年是地方政府化解隐性债务的关键时期，对债务置换、展期的管理也将更加严格。未来如何管理地方政府债务、规划地区发展是SN市当下亟待关注的问题。

5 结论及政策建议

财政支出是地方政府调控经济的重要途径。通过调控财政支出的总量及投向，地方政府可以把控区域经济的增长速度、趋势及相应结构，运用得当的财政支出为城市未来的发展打下坚实的基础，但债务规模的过度扩张也将为地方经济带来严峻的债务压力。如何平衡债务规模与城市发展是各地地方政府亟待解决的问题。

目前来看，遂宁市各区县的显性债务率及隐性债务率均较高，但总体呈下降趋势。本文由于数据的不可获得性，且未考虑可能存在的隐性融资平台以及政府以往提供担保的隐性债务等因素，因此研究认为遂宁市各区县的隐性债务率及综合债务率很可能仍高于本文测算水平。为防范地方政府债务风险、规避债务危机，本文结合遂宁市的债务情况在此就地方政府管理地方债务提出相应的政策建议。

5.1 提高财政治理水平，谋划地方发展全局

债务是一把双刃剑，一方面，运用得当的债务工具将面向未来的现金流量用于当期收益高于债务成本的项目会对地方经济发展、城市发展产生积极效应；另一方面，若仅将债务工具作为弥补短期资金缺口的方式和手段，信用风险将在债务还本付息的过程中逐渐放大，地方政府债务危机或将发生。因此，在地方政府债务增量的管理上，地方政府应审慎评估举债的必要性以及自身的偿债能力，针对民生及纯公共福利的项目采取一般公共预算收入及政府性基金收入甚至转移性收入的方式予以覆盖，而针对具有一定盈利性质的项目，则要求地方政府在当地产业布局、招商引资、城市规划及建设等多方面更加积极有为，综合评估项目的长期收益及风险，为其匹配适合的融资方式并做出长远的且可行的偿还安排。

对SN市地方政府而言，在兜牢“三保”支出的基础上，应着重把握成渝经济圈下的重大战略机遇，一方面，创造良好的营商环境，打造相应的基础设施配套建设；另一方面，积极开展招商引资，提前做好产业规划布局，吸引优质龙头企业入驻SN，并在主导产业的基础上扶持配套产业，实现政企合作的良性循环，为地方经济的长期可持续发展蓄能、蓄力。

5.2 规避短视式举债行为，积极转变政府职能

从整体来看，在过去唯GDP政绩观的导向下，地方政府及官员有动力通过举债这一方式刺激当地经济发展，因此，全国地方政府债务规模的扩张有较大的一部分来源于未来收入的透支，在此过程中还产生了“形象工程”“政绩工程”等系列资金滥用事件，造成政府信用及公信力下降。在当前唯GDP政绩观被打破、追求绿色GDP及经济高质量发展的背景下，地方政府应放眼长远，规避短视式举债行为，若确需举债则应将资金用于保障民生、助力发展的优质项目；与此同时，在当前经济下行压力增大的背景下，地方政府还应积极转变自身职能，建立良好的信用形象，综合运用多种筹资方式，而对于部分可纳入预算管理的项目(如棚改项目中的合理部分)，通过政府购买服务方式等，减轻自身的债务负担。

对SN市而言，根据城投平台发行债券的资金用途来看，大致可将其分为两类：一类用途为具体的城市建设及民生项目；另一类用途为补充营运资金，对于此类项目则应严格要求其落实资金用途，确保资金的合理、规范使用。

5.3 优化地方政府债务结构，合理开展投资与债务期限结构的错配工作

债务的利率结构及期限结构对于债务的偿还至关重要。由于地方政府债务主要是用于基础设施建设、城市发展等项目，该类项目往往投资金额大、投资回收期限长。因此，在选择融资方式和结构时，应考虑优化地方政府债务结构，将利率较高的债务置换为低利率债务，从利率角度减轻付息压力；同时还应从期限结构入手，采取降低银行短期借款占比、适当增加一般及专项长期债券比重的方式做好投资回收期限与债务期限结构的错配工作，由此缓解地方政府的短期偿债压力。

对于SN市政府债务而言，全市财政收支矛盾较为突出，财政自给能力较弱，面对当前的偿债压力，全市及下辖各区县应多渠道筹集和统筹各类财政资金，优化各区域自身的债务期限结构和利率结构，合理进行债务置换工作，在此基础上再由SN市统筹安排资金，确保债务风险的顺利化解。值得关注的是，在城投平台发行的债券中，票面利率基本维持在4.89%～8.00%，债券期限在3～7年，2021年仍发行了部分债券，同时也有部分债券到期需偿还，SN市应为此统筹做好债务清偿工作。

5.4 建立地方政府债务内部风险评估和预警机制，全方位把控债务风险

由于目前学界对于地方政府隐性债务的规模尚无准确的统计方法和数据测算，因此为避免未来地方政府“债台高筑”从而引发区域性的系统性债务风险扩散与传导，应考虑在全国或全省范围建立地方政府债务内部风险评估和预警机制，运用科学的地方债务风险评估量化指标体系以客观、全面地反映地方政府债务风险，并在此基础上合理确定各级地方政府的风险预警等级，由此实现点、线、面式的债务风险评估与预警机制全覆盖，全方位把控债务风险，避免债务风险恶化诱发地方债务危机的发生，最终为实现地方经济的长期高质量发展助力续航。