1981年以来埃及住房发展状况、困境及其成因

陈天社 武立志

(郑州大学 历史学院，河南 郑州 450001)

住房是基本民生需求之一，各国政府与民众都非常重视，埃及政府也非常关注住房领域。埃及住房问题已引起国内外学界的关注。黎巴嫩学者艾哈迈德·M. 索利曼(Ahmed M. Soliman)是长期研究埃及住房的知名学者，他著有《可能的出路：埃及城市中非正规住宅的正规化》，(1)Ahmed M. Soliman， A Possible Way out： Formalizing Housing Informality in Egyptian Cities， Dallas·Lanham·Boulder·New York·Oxford： University Press of America， 2003.发表了《埃及住房机制评论》、(2)Ahmed M. Soliman， “Housing Mechanisms in Egypt： A Critique，” Journal of Housing and the Built Environment，Vol.4， No.1，1989， pp.31-50.《埃及自建房屋的经历》(3)Ahmed M. Soliman，“The Egyptian Episode of Self-build Housing，” Habitat International， Vol.36， No.2， 2012， pp.226-336.等论文，对埃及城镇的非正规住宅、住房政策等进行了深入探讨。埃及学者加达·法鲁克·哈桑(Ghada Farouk Hassan)在论文《实现住房供应方法的缺点与前提：埃及实践》(4)Ghada Farouk Hassan， “The Enabling Approach for Housing Supply： Drawbacks & Prerequisites-Egyptian Experience，” Alexandria Engineering Journal， Vol.50， No.4， 2011， pp.421-429.中分析了埃及住房供应的利弊。埃及住房研究中心研究员I.M.埃尔德莫里(I. M. Eldemery)的《鼓励参与贷款支持住房项目》(5)I. M. Eldemery， “Towards a Participatory Loan-supported Housing Scheme： Helwan New Community， Egypt，” Cities， Vol.19， No.6， 2002， pp.401-408.关注了埃及住房信贷问题。一些国际机构也关注埃及住房问题，如世界银行的报告《阿拉伯埃及共和国的住房机制分析：最终正式文件》(6)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， Report No.41180， Sustainable Development Department， Middle East and North Africa， February 2007.分析了埃及住房政策演变以及城镇地区住房问题。国内学者李超民所著《埃及社会保障制度》(7)李超民：《埃及社会保障制度》，上海：上海人民出版社，2011年。中有专章介绍埃及住房保障措施。总体而言，国内外学界关注的重心是埃及住房政策与存在问题，而国内学界对埃及住房问题的研究偏弱。本文聚焦1981年以来埃及住房困境及其成因，从一个侧面展现埃及民生发展状况，揭示其对我国解决住房问题的启迪。

一、埃及住房举措与状况

现代埃及住房制度始建于纳赛尔时期，基本定型于萨达特时期，穆巴拉克时期及其之后进一步发展。1981年以来，穆巴拉克、过渡政府、穆尔西与塞西先后执掌埃及，他们在住房领域采取了一系列举措。

(一)埃及的住房举措

穆巴拉克当局对住房行业比较关注。1982年11月，穆巴拉克宣布住房问题为当时埃及面临迫切需要解决的七个严峻问题之一。埃及多次召开有关住房的会议。如1990年召开了居所与城镇化会议，1992年召开了政策与住房制度会议，1996年召开新城镇社区会议等。穆巴拉克当局颁布了不少有关住房的法律与政令，如《新租赁法》(1996年第4号法)、《按揭贷款法》(2001年第148号法)、《统一建造规范法》(2008年第119号法)、《不动产税法》(2008年第196号法)等。穆巴拉克时期，埃及政府在住房领域依然起着关键作用，尽管私人部门已广泛参与住房建设，但埃及中央政府对城镇住房部门的政策及决策过程、计划与实施、金融、供应等环节实行总控制，埃及是政府仍然直接介入大规模住房建设活动的少数国家之一。(8)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.4.

穆巴拉克时期，埃及实施的住房计划和工程主要有三：一是继续推行低成本的经济型住房计划。早在20世纪40年代，为解决埃姆巴巴与吉萨低收入工人的住房问题，埃及政府就推出了低成本住房计划。1954—1965年，为解决城镇穷人的住房问题，纳赛尔政府实施国家公共住房计划(被称为Iskan Shaabi，相当于我国的经济型住房)，典型的住房是五层、每个单元四套房，每套面积52—65平方米。在20世纪70年代，该计划被新城镇计划取代。1982年后，埃及政府大力建造低成本与经济型住房。低成本住房每套面积为52—79平方米，除厨房和卫生间外未装修。经济型住房是埃及公共住房的流行住房，每套面积为63—79平方米，中央与地方政府提供的大多数公共住房均为此类型。在2003年，埃及提供的低成本型住房，平均建造成本为353埃镑/平方米，经济型住房为362埃镑/平方米；到2006年，两类住房的成本差不多，均为500—600埃镑/平方米。(9)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.23.

二是继续推行萨达特时期开始的新城镇计划。萨达特时期，埃及开始建设新城镇，穆巴拉克延续了该政策。到1993年，第一代7个新城镇已经建成住房10.53万套，生活人口约26.8万人。(10)Ahmed M. Soliman， A Possible Way out： Formalizing Housing Informality in Egyptian Cities， p.180.到2008—2009年，埃及已建立22个新城镇，总面积71万英亩，建筑群面积34.2万英亩，实施建造的住房总数为79万套。(11)阿拉伯埃及共和国新闻部新闻总署：《埃及年鉴(2009)》，北京：埃及驻华使馆新闻处，2009年，第135—136页。根据埃及新城镇社区局的数据，到2014年12月31日，不包括自建住房项目(Ebny Baitak Project)，埃及新城镇建成的住房总量为90.2万套。(12)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.30.

三是实施一系列住房工程。20世纪90年代以来，埃及陆续实施的住房工程有：(1)年均建造新住房30万套计划。该计划于1993年开启，由埃及政府与私有部门分别建造40%和60%。(13)Ahmed M. Soliman， A Possible Way Out： Formalizing Housing Informality in Egyptian Cities， p.88.(2)穆巴拉克青年住房工程(Mubarak Youth Housing Project)。该工程1996年开始实施，旨在15个新建城市社区为青年人提供高额补贴住房(直接与间接补贴可达房屋总成本的75%)，分三期实施，主要提供100平方米、70平方米和63平方米户型的住房。(14)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.26.1996—2004年，该工程共建造住房68 359套。(15)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.26.(3)国家住房工程(The National Housing Program)。该工程是穆巴拉克在2005总统竞选时提出的，当年10月启动，计划在2005—2011年为中低收入群体提供住房50万套，预算总支出为250亿埃镑。(16)李超民：《埃及社会保障制度》，第287页。该工程所承诺建造的住房主要由三部分组成：第一部分是由埃及政府负责建造、分配；第二部分是埃及政府提供土地，由房地产开发商建造；第三部分是政府给符合条件的申请人提供土地，由申请人自建。该工程规划建造的住房，面积分为63平方米、35—40平方米两类，前者主要提供给中低收入群体，后者主要是向无力购房的贫困人口出租。到2010年，国家住房工程已经建成住房23.5万套，在建19万套。(17)Institute of National Planning， Egypt Human Development Report 2010： Youth in Egypt： Building our Future， United Nations Development Program， and the Institute of National Planning， Egypt， 2010， p.194.2012年，埃及把该工程目标调整为建造60.81万套。(18)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， United National Human Settlements Programmer， 2016， p.40.

穆巴拉克时期，埃及推行或延续以前的住房计划与工程还有非正规居民点改建项目与家庭住房计划、紧急住房项目和未来住房计划等。非正规居民点改建项目与家庭住房计划于20世纪70年代中期在伊斯梅利亚实施。穆巴拉克执政后，该计划扩展到阿斯旺。1993年，埃及政府升级该计划，决定对1 201个非正规居民点进行改造。到2005年，埃及已投入28亿埃镑，对895个非正规定居点进行了升级改造。(19)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.50.2008年，埃及建立非正规定居点发展基金(the Informal Settlements Development Fund)，负责重建必要的非正规定居点。2014年，该基金被整合进新成立的国家城镇发展与非正规定居点部。紧急住房项目起始于20世纪60年代，系为在自然灾难、战争中失去住所的贫困家庭提供临时住所，一套20—25平方米，共用厨房和卫生间。1982—2005年，埃及共建造紧急住房46 366套，主要分布在苏伊士和开罗。(20)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.30.未来住房计划由非政府组织未来协会(Gameyet el Mostaqbal， Future Society)在1998年3月开始推进，模仿穆巴拉克青年住房工程。该计划第一阶段提供15 000套，第二阶段提供25 000套。(21)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.27.埃及政府对军官住房提供有优厚待遇。少校以上军官可购买军方提供的自有住房，费用由三部分构成：首期1/3由军官付款，1/3由政府提供30年优惠贷款，其余1/3从军队开发住房外销收益中解决。(22)李超民：《埃及社会保障制度》，第93页。

此外，埃及再次调整了租客-房东关系。1996年第4号法规定，该法生效日期后不限制根据市场签订租房合同的租金，但根据以前法律签订合同到期前的租金合同依然有效，鼓励空置房房主与投资者按市场规律回归住房租赁市场。(23)Ahmed M. Soliman， A Possible Way Out： Formalizing Housing Informality in Egyptian Cities， p.79.穆巴拉克政府还推动住房按揭贷款工作。2001年，埃及颁布了新的住房按揭金融法，建立了担保与补贴基金，该基金启动资本为1.5亿埃镑，与按揭金融局一起通过补贴来支持年收入不足1万埃镑的低收入家庭购买经济型或中等住房，贷款利率为6%，对市场利率14%与6%之间的差额予以补贴。到2006年6月，该基金发放补贴2 500万埃镑。(24)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.42.2005年9月到2010年3月，埃及各类房产总贷款由1.84亿埃镑增加到44.36亿埃镑，这些贷款的60%为私有银行，40%为按揭贷款公司。(25)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.84.

2011年埃及剧变后，穆巴拉克时期的住房政策仍在延续，埃及当局也推出一些新的住房计划与工程。2011年4月，埃及计划与国际合作部提出“全民社会住房计划” 建议，拟在五年内建造100万套低成本住房，由住房、公共设施与城镇发展部，与新的社会住房基金、住房发展银行、新城镇社区局实施，住房分布在新城镇以及各省。(26)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， pp.13-14.该计划于2013年正式启动，住房建设基金来自新设立的社会住房发展基金，其启动基金来自埃及中央预算和阿联酋政府，建房与基础设施所需公共土地由新城镇社区局与各省提供。2013年4月，埃及住房、公共设施与城镇发展部起草了《埃及住房政策与战略》，该文件涉及住房各领域指导原则以及近期目标(2012—2017年)和长期目标(到2027年)。该文件对以前的住房政策予以调整，如规定中央政府制定住房计划，而地方政府负责具体实施住房计划；直接给公民个人而不是对土地和住房补贴；支持获得租金；鼓励空置房屋进入住房市场等。(27)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.16.塞西2014年当政后，埃及加大了住房建设力度。据埃及公共动员与统计局报告，2016—2017年，埃及公共及私人部门总计建造住房27.66万套，总耗资超过850.52亿埃镑。其中政府建造住房数量与投资分别为6万套、342.06亿埃镑，而私人部门分别为21.66万套、508.46亿埃镑；所建低档住房为14.56万套(政府建5.75万套，私人部门建8.81万套)，总耗资411亿埃镑。(28)中华人民共和国驻阿拉伯埃及共和国大使馆经济商务处：《2016/2017财年埃建造住房27.66万套，总耗资超850.52亿埃镑》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201803/20180302722472.shtml，登录时间：2020年4月26日。

(二)埃及住房基本状况

埃及住房供给与类型十分复杂。从所有权来看，埃及城市住房一般可分为租赁型住房和产权房两种类型。从住房供应主体看，可分为公有部门与私有部门提供的住房。根据是否合规，埃及住房可分为正规住房(the formal sector)与非正规住房(the informal sector)两大类，这也是许多学者常用的分法。正规住房是指合规企业在取得法律许可、合乎规划的土地上建造的建筑与房屋。非正规住房是建造在以下土地上的住房：非法拥有的土地、合法拥有但非法由农业用地转变为城镇用地的土地、合法拥有但非法细分(即无土地细分许可)的土地、城镇边界以外的土地(即无土地规划许可)。非正规住房主要包括以下类型：棚，公用公共设施的一居室，墓地居所，楼梯、车库、屋顶等非居住建筑或地方的住房，未获规划许可或未达建筑标准的住房等。(29)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.45.也有学者把非正规住房分为部分不合规住房与擅自占用土地建造的住房。前者是指未经法定程序审批与未获住房机构承认但房屋持有权合法、有合规占用许可的房屋；后者指不合法占用公共土地、以自助技术建造的房屋。(30)Ahmed M. Soliman， “Housing the Urban Poor in Egypt： A Critique of Present Policies，” International Journal of Urban and Regional Research， Vol.12， No.1， 1988， p.69.

20世纪80年代以前，埃及正规住房建设并不快。穆巴拉克当政后，埃及住房投资与供应明显增加。1982/1983—2000/2001年，埃及住房部门实际投资771亿埃镑，占该国政府执行投资总额的10.4%。(31)埃及新闻部新闻总署：《在埃及投资：稳定与发展》，北京：埃及驻华使馆新闻处，2001年，第20页。1982—2004年，埃及共建造房屋345.6万套，其中公有部门建造124.64万套，私有部门建造220.96万套。(32)Sawsan El Sayed Yacoub Bakr， “Formal and Informal Housing Production in Egypt： Trend & Implication，” Arab Regional Symposium on Development of “Arab Cities and Current global Conditions”， Cairo， 24 Dec.， 2006， p.9.埃及住房建造情况呈现不均衡状态。1982—1987年、1987—1992年、1997—2002年是埃及住房建造比较多的时期，分别达到84.57万套、90.4万套、73.82万套，而1992—1997年、2002—2004年则大幅度减少，分别只有56.04万套和40.76万套。(33)Sawsan El Sayed Yacoub Bakr， “Formal and Informal Housing Production in Egypt： Trend & Implication，” p.9.从表1可以看出2002/2003—2013/2014年埃及城镇住房发展情况。2004/2005—2009/2010年，埃及城镇住宅投资由65.76亿埃镑增加到165.06亿埃镑，建造住宅由14.39万套增加到19.61万套。2011年之后，埃及的住房发展不稳定。2011/2012—2013/2014年，埃及城镇住宅投资由109.83亿埃镑增加到207.16亿埃镑，建造住宅却由17.67万套减少到14.58万套。

表1 2002/2003—2013/2014年埃及城镇住宅投资与建造情况

私有部门为埃及住房供应主体，但所占比重呈下降趋势。1982—2004年，私有部门建造房屋数量占埃及建成房屋总数的63.93%。除了1992—1997年，私有部门建造住房所占比例总体上超过60%，2002—2004年高达90%。(34)Sawsan El Sayed Yacoub Bakr， “Formal and Informal Housing Production in Egypt： Trend & Implication，” p.9.从表1也可以看出私有部门对埃及住房的贡献度。在埃及城镇住宅投资中，2004/2005—2013/2014年，私有部门的投资额由58.99亿埃镑增加到154.92亿埃镑，但所占住房投资总额的比重由90%降至75%。从同期埃及住房建造量来看，私有部门建造城镇住宅由12.65万套降至10.33万套，所占比重由88%降至71%。可见，尽管私有部门的住房投资额与建造量所占比重有所下降，但仍是埃及住房投资与建造的主体。

在埃及正规住房中，公有部门主要提供低档住房，而私有部门既提供低档住房，也提供相当数量的中高档住房。1982—2004年，埃及公有部门建造的低档住房占其建造总量的81.69%，中档住房占16.58%，中高档、豪华住房所占比例很少。而私有部门则不同，它建造的低档住房占建造总量的45.31%，中档、中高档、豪华住房所占比例均大大超过公有部门，分别达到32.85%、15.08%和6.76%。(35)Sawsan El Sayed Yacoub Bakr， “Formal and Informal Housing Production in Egypt： Trend & Implication，” p.7.从表1可以看出穆巴拉克晚期到塞西之前埃及公有部门建造住房情况。2004/2005年，埃及公有部门建造城镇住宅17 440套，其中经济型4 473套，占25.6%；低成本型11 289套，占64.7%；到2013/2014年，埃及公有部门建造城镇住宅42 500套，其中经济型35 961套，占84.6%；低成本型4 737套，占11.1%；2002/2003—2013/2014年，埃及公有部门只有4个年度建造有少量豪华型住宅，其余年份没有建造豪华型。(36)“7-2 Dwelling Units in Urban， by Sector & Level (2002/2003—2013/2014)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics (Egypt)， Statistical Yearbook(2015)， 2015.

在埃及中央政府层面，公有住房的供应主要由以下机构负责：新城镇社区局、住房与建设合作社(这两个机构隶属住房、公共设施与城镇发展部)、住房与发展公司、联合住房局、住房金融基金、发展与住房银行、发展局等。在地方，埃及各省都有自己的住房管理部门与住房计划。据世界银行报告，在1982/1983—2004/2005年，埃及共供应公共住房125.82万套，其中各省是最大的供应者，达55.38万套，占总供应量的44%；新城镇社区局供应25.11万套，占20%；住房与建设合作社供应27.83万套，占22.1%；住房与发展公司供应4.31万套，占3.4%；联合住房局1.77万套，占1.4%；住房金融基金提供2.22万套，占1.8%；发展与住房银行供应6.37万套，占5.1%；发展局供应2.83万套，占2.2%。(37)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.14.

在埃及的住房格局中，非正规住房占据重要位置。埃及的非正规住房出现于20世纪40—50年代的开罗地区，但数量不大。70年代中期以后，随着大量埃及劳工在海湾国家打工把巨额侨汇汇回国内，而正规住房数量远远不能满足市场需求，非正规住房遂大量出现。对穆巴拉克时期埃及非正规住房的数量与居住人口，各方说法不一。据1993年协商会议的调查报告，埃及共有406处非正规住宅区，分布在10个城市，生活人口数量为700万人，相当于当时城市人口总数的40%。(38)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.43.据埃及地方发展部1999—2000年进行的调查，非正规住宅区有1174个(2002年更改为1221个)。(39)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.43.另据研究埃及住房的著名学者艾哈迈德·M.索利曼的实际调查，埃及非正规住房区总数为707个，所居住总人口802.77万人，占埃及城市总人口的38.6%；所居住人口最多的是开罗，达243.8万人，吉萨、盖勒尤比、法尤姆三省也都超过了百万人。从非正规住房居住人口占城市总人口的比例来说，吉萨省最高，达到59.9%；其次为索哈杰省，占56.3%；明亚、苏伊士、盖勒尤比、塞得港和伊斯梅利亚五省也都超过了40%。(40)Ahmed M. Soliman， A Possible Way out： Formalizing Housing Informality in Egyptian Cities， p.85.

2011年之后，埃及的非正规住房状况依旧，但具体数据不一。据世界银行估计，2012年，大开罗地区有2/3的人口、约1 200万人生活在非正规住房里。(41)The World Bank， Arab Republic of Egypt， Reshaping Egypt’s Economic Geography： Domestic Integration as a Development Platform， Report No.71289-EG， Document of the World Bank， Vol.1， June 2012， p.52.埃及住房部副部长艾哈迈德·达维什(Ahmed Darwish)2017年4月称，埃及40%的住房是不符合规划的非正规建筑，其中1%(351个区域)的非正规住房区域是危险区域。(42)中华人民共和国驻阿拉伯埃及共和国大使馆经济商务处：《埃及40%的住房为违建房》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201704/20170402559890.shtml，登录时间：2020年5月18日。另据“埃及贫民窟开发联盟”协调人阿提夫·阿明(Atef Amin)在2017年11月的说法，埃及有2 600万人居住在非正规居住区，其中150万人居住在墓地，埃及危房数量比重达70%，其中不安全的贫民窟达252个，居民人数为100万人。(43)中华人民共和国驻阿拉伯埃及共和国大使馆经济商务处：《埃及有2600万人居住在非正规居住区域》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201711/20171102667000.shtml，登录时间：2020年12月7日。

简言之，埃及政府重视住房发展，采取了诸多举措。尽管经历了2011年剧变，但埃及住房发展的基本思路没有多大变化，依然是政府主导，重点推动一系列住房工程。近几十年的埃及住房发展，有两个现象最为突出：一是公有部门、私有部门并行发展，私有部门居主体地位；二是正规住房与非正规住房并行发展，特别是非正规住房泛滥，已成为影响埃及住房健康发展的突出问题。

三、埃及住房困境

从数据上看，埃及的住房有了不小的发展，但从总体来看，埃及当局发展住房的努力效果欠佳，遭遇诸多困境。

(一)住房发展滞后

尽管埃及政府重视住房发展，相继出台并实施了不少住房计划与工程，建造了相当数量的住房，但总体而言，埃及住房发展滞后。有调查机构在2017年的调查显示，34.1%的埃及家庭住房条件不足，其中卢克索省不足率达37.4%，基纳省不足率甚至高达51.3%。该调查还表明，54.3%的埃及人认为房租和房价超出其支付能力，59.4%的家庭将其25%以上的月收入用于租住一套中等价位的房屋，70%的住户没有居住保障，17%的住户不能获得安全用水，约230万住户没有自来水装置。(44)中华人民共和国驻阿拉伯埃及共和国大使馆经济商务处：《机构统计显示34%的埃及家庭住房条件较差》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201704/20170402559887.shtml，登录时间：2020年6月18日。

埃及住房发展滞后，具体体现在以下几方面： 一是住房供应与人口增长不适应。19世纪末以来，埃及人口增长很快，尤其是1952年以来，埃及人口增长更快。而在人口飞速增长之时，埃及房屋供应总量却严重不足。1952—1982年，埃及政府建造的公共住房为110万套(不包括军队与警察住房)，1982—2005年也仅126万套。(45)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.9.由于供应不足，从纳赛尔时期起，埃及就存在住房缺口，而且缺口不断扩大。1996年，埃及住房缺口达150万套。(46)吴亚琴：《埃及的房地产开发及住宅建设》，《中国房地信息》2003年第6期。2002/2003年和2003/2004年，埃及全年的住房供给数量分别在25.06万套和26万套，只能满足1/3左右的需求。(47)Stephen Everhart， Berta Heybey and Patrick Carleton， Egypt：Overview of the Housing Sector， Housing Finance International， June 2006， p.14.2006年，埃及住房需求量为881.48万套，而供应量为789.91万套，缺口为91.57万套。(48)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.58.

其二，埃及城镇住房供应地区分布不均衡。1982—2005年，埃及供应城镇公共正规住房总共353.93万套，而开罗就达120.13万套，占总量的33.9%；亚历山大为45.81万套，占13.2%；吉萨为32.14万套，占9.1%；而其他地区的城市供应量和占比很小，如上埃及地区的阿斯尤特为64 269套，占1.8%；明亚省仅26 472套，占0.7%；卢克索为15 050套，占0.4%；南西奈省只有11 628套，占0.3%。(49)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.16.重点解决青年住房问题的穆巴拉克青年住房工程，地区分布明显不均衡，大开罗地区就分享到56 948套，占该项目建造总量的83.5%。(50)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.27.1982—2004年，新城镇与各省补贴的住房也是类似，超过69%建造在大开罗周边的七个新城镇(不包括斋月十日城)，而大开罗人口占全国的23%。(51)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.37.可见，埃及政府更多的是关注和解决开罗与亚历山大等大城市的住房问题，而对其他城市关注不够，乡村地区几近被漠视。

其三，非正规住房突出。埃及正规住房的建设速度远远跟不上人口增长速度，大量非正规住房随之出现。如前所述，埃及存在大量非正规住房。除了棚户区等环境很差的非正规居民区，也存在一些设施豪华的非正规住房。如私人部门大量投资于新城镇，建造了一些带有游泳馆、体育馆的住房，这些住房耗资巨大，但却处于空置状态。此类住房在大开罗地区郊区、亚历山大郊区普遍存在。

其四，住房供给机构不太合理。长期以来，埃及重点关注低收入群体的住房问题，政府推行了许多低收入住房建设计划和相关补贴政策，而忽视了中等住房的供应。如2002/2003—2013/2014年，埃及公有部门建造的城镇住宅中，主要是经济型，而中等型数量最多的年份是2012/2013年，为6 889套，最少的年份是2004/2005年，仅建造了590套，其余年份多在2 000套以下；同期埃及公有部门建造的城镇中等住宅占公有部门城镇建造住宅的比例，最高的年份是2012/2013年，为22.5%；最低的年份是2010/2011年，仅占1.2%；其余均在10%以下，许多年份也只占3%多一点。(52)“7-2 Dwelling Units in Urban， by Sector & Level (2002/2003—2013/2014)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics (Egypt)， Statistical Yearbook (2015)， 2015.但另一方面，随着埃及经济发展，埃及房地产开发商又开始热衷于开发高档小区。2008年国际金融危机爆发之前，埃及高档住宅和别墅销售火爆，数十个别墅项目很快销售一空。到穆巴拉克执政晚期，房地产市场持续升温，开发商更愿意投资兴建高档住宅和别墅区，形成了埃及房地产市场的哑铃状结构，高端住宅项目和低收入住房建设发展较快，而针对中等住宅的开发则成为薄弱环节。

其五，青年住房问题突出。埃及的住房自有率在中东北非国家中比较低，而埃及青年人的住房自有率更低，大多无力解决住房。据调查，由于住房困难，有37%的埃及青年人在婚后和父母生活在一起，其中有95%以上的已婚妇女和丈夫的家庭在一起生活，这一状况在乡村地区与最贫困家庭中更甚。(53)The Population Council， The Egyptian Cabinet， Information and Decision Support Center， The Survey on Young People in Egypt， Cairo： The Population Council， 2010， p.16.

(二)房价上涨快速，普通民众购房难

穆巴拉克上任之前，埃及住房价格上涨幅度不大。穆巴拉克时期以来，埃及住房价格大幅攀升。到2010年，开罗的普通住宅价格已超过4 000埃镑/平方米。(54)胡英华：《埃及规范房地产市场重在调结构》，《经济日报》2010 年12 月31 日，第 8 版。埃及房价收入比不断提高。1998年，埃及房价收入比为4.9倍，2006年达到7倍。埃及房价收入比也远高于中东其他国家。如在2006年，约旦房价收入比为3倍，土耳其为5倍。(55)李超民：《埃及社会保障制度》，第264页。2011年之后，情况依旧。在2015年，如果以第一档中位家庭年收入14 352埃镑为基数，埃及开罗一套80平方米的非正规公寓，售价为11万埃镑，售价与收入比为7.7倍；社会住房计划核心项目一套75平方米的公寓，售价为13.5万埃镑，售价与收入比为9.4倍；私人开发商一套110平方米的公寓，售价为37万埃镑，售价与收入比为25.8倍；新城镇私人开发商一套130平方米的公寓，售价为60万埃镑，售价与收入比为41.8倍。(56)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.65.可见，与埃及人的收入相比，埃及房价非常高，普通民众很难购买得起住房。

在埃及房价上涨中，土地价格上涨是重要因素。1980—1993年，埃及城市一般地段由47埃镑/平方米上涨到200埃镑/平方米，较好地段由80埃镑/平方米上涨到385埃镑/平方米，黄金地段由136埃镑/平方米上涨到710埃镑/平方米。(57)Mostafa Morsi El Araby， “The Role of the State in Managing Urban Land Supply and Prices in Egypt，” Habitat International， Vol.27， No.3， 2003， p.451.到21世纪初，开罗地区已是寸土寸金，开罗城市规划区内的地价已经涨到1 000—3 000埃镑/平方米，市中心则上涨到了30 000埃镑/平方米，最高的阿盟大街更是达到60 000埃镑/平方米。(58)吴亚琴：《埃及的房地产开发及住宅建设》，《中国房地信息》2003年第6期。

面对高房价，埃及的购房贷款办理却困难重重。2001年以前，埃及很多商业银行不愿意开展房贷业务。为解决住房的资金问题，埃及政府于2001年颁布《按揭贷款法》(即2001年第148号法，2004年开始实施)，规定购房借款人在无力偿还贷款时，其房产将被公开拍卖，允许贷款银行参与竞拍。(59)秦征、于梦、杨爱花：《埃及的房地产业及房地产金融》，《中国房地产金融》2002年第5期。为此，埃及政府成立塔米尔公司，这是埃及首家房地产金融公司，注册资金5亿埃镑。到2006年初，该公司总共才办理了16笔住房抵押贷款业务。(60)李超民：《埃及社会保障制度》，第270页。后来埃及房贷业务有所发展，2010年，埃及房贷总额达到45亿埃镑，抵押贷款购买的住房2万套。(61)胡英华：《埃及规范房地产市场重在调结构》，《经济日报》2010年12月31日，第8版。但这与埃及庞大的住房贷款需求相比仍是杯水车薪。此外，由于埃及存在大量非正规住房，这些房屋无法在政府机构登记，也就无法办理抵押贷款业务。

埃及很多家庭也难以承受商业银行的房贷利息。在埃及，商业贷款的利息在贷款时就被扣除，这使实际拿到的贷款数大为减少，大批贫困阶层和中产阶级的下层无力承担贷款利息负担。埃及政府提供的住房贷款利息较低，但对申请人的资格要求很严，普通民众难以申请到。2011年剧变后，埃及国内局势一度动荡，住房按揭市场停滞。到2013年第三季度，埃及房产按揭贷款总额仅480万埃镑，到2014年才有所增长，达到23.02亿埃镑。(62)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.84.房价高昂，而贷款又困难重重，埃及大量普通民众难以购买住房。

(三)房屋建筑质量不高，房屋空置现象严重

埃及住房的建筑质量不高，这可从1992年开罗地震导致的房屋倒塌窥见一斑。此次地震震级为里氏5.9级，却造成了约3亿美元财产损失的重大灾难，有550多人死亡，6 000多人受伤，5 000多个建筑物遭到破坏。(63)张春风：《开罗震后引起住房讨论》，《世界知识》1993年第4期。这一事件很直观地反映出埃及房屋的质量问题。埃及非正规住房的质量更是无法保证，房屋倒塌事件时有发生。这一状况一直延续到穆巴拉克之后。《埃及邮报》2018年5月29日的报道援引埃及住房权力中心的研究称，埃及有140万套建筑有倒塌危险；一份建筑质量技术检测建议也称，埃及应拆除6万套危房；另有非官方统计，埃及有违章建筑700多万套，其中200多万套为过去8年所建；开罗就有三个区是危房较为集中的区域。(64)中华人民共和国驻阿拉伯埃及共和国大使馆经济商务处：《机构研究称埃140万套建筑有倒塌危险》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201805/20180502750658.shtml，登录时间：2021年7月31日。

埃及的烂尾楼普遍，房屋楼层随意增加。穆巴拉克时期，为了避税，埃及很多房屋有意不完工，根据自己的需要随意加盖。烂尾楼有严重安全隐患，房屋倒塌事件经常发生。如2014年11月25日凌晨，开罗西郊一栋居民住宅楼突然坍塌，未经允许而在楼顶私搭乱建是事故的主要原因。(65)马岩：《埃及首都发生住宅楼坍塌事故致12人死亡》， http：//world.people.com.cn/n/2014/1125/c157278-26092182.html，登录时间：2021年6月5日。另据埃及《每日新闻报》报道，埃及有3.2%的住户居住在危房里，每年有390套住房坍塌，约200人因此丧生，800个住户丧失住所。(66)中华人民共和国驻阿拉伯埃及共和国大使馆经济商务处：《机构统计显示34%的埃及家庭住房条件较差》， http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201704/20170402559887.shtml，登录时间：2020年6月18日。

埃及住房领域长期存在住房难、空置房多并存的现象。1986—1996年，埃及房屋总空置率由12.8%上升到19.13%，其中乡村地区由5.16%上升到9.11%，城镇地区由20.06%上升到28.41%。(67)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.35.城镇地区、特别是大开罗地区的房屋空置现象尤为严重。据2006年埃及人口普查，埃及全国住房空置量为572.94万套，占全部住房的23.18%，其中城镇空置房为342.81万套，占城镇住房总量的26.91%；乡村空置房为230.13万套，占乡村政府住房总量的19.22%。(68)David Sims， Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.26.美国国际开发署2008年的调查也称埃及有超过350万套的城镇房屋闲置。(69)The World Bank， Arab Republic of Egypt， Reshaping Egypt’s Economic Geography： Domestic Integration as A Development Platform， Report No.71289-EG， Document of the World Bank， Vol.1， June 2012， p.34.存在的大量空置房，有的是父母为孩子结婚准备的，有的是房主的保值投资，有的是房主夏日度假时使用，还有一部分是由于租金过高而出租不出去的。

四、埃及住房困境成因

40余年来埃及住房遭遇的困境，是埃及住房与经济发展积弊长期积累的结果。从大的方面来讲，主要有政府与经济社会两大因素。

(一)埃及政府负有主要责任

埃及住房存在的突出问题，政府难逃其责。这突出表现在以下三方面：

其一，埃及政府投资不足。在不同时期，埃及政府在住房领域的投资有所不同，但从总体上来看，投资不足，无法满足住房发展需求。在穆巴拉克时期，尽管埃及住房投资总量不断增加，但投资总量有起伏且依然不足。如2007/2008年，埃及城镇住宅投资为138.15亿埃镑，但2008/2009年却降至111.17亿埃镑，2009/2010年度又升至165.06亿埃镑，后连续三个年度下降，2012/2013年度跌至80.56亿埃镑，2013/2014年度又回升到207.16亿埃镑。(70)“7-3 Housing Investments， by Sector (2002/2003-2013/2014)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics (Egypt)， Statistical Yearbook (2015)， 2015.

与此相应，埃及公有部门的住房投资与建造的住宅量不足。1982—2005年，埃及对正规住房的总投资为864亿埃镑，而公有部门投资为264亿埃镑，只占30.6%。(71)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.36.2002/2003—2013/2014年，埃及公有部门城镇住宅投资由9.72亿埃镑增加到52.24亿埃镑，最高的年份为2010/2011年，为59.31亿埃镑，最低的年份为2004/2005年，仅6.77亿埃镑；埃及公有部门投资占当年城镇住宅总投资的比例，2003/2004、2004/2005、2006/2007三个年份最低，均只占10%；最高的2010/2011年份为44%，其余年份多在20%—30%之间。(72)“7-3 Housing Investments， by Sector (2002/2003—2013/2014)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt)， Statistical Yearbook (2015)， 2015.埃及公有部门建造的城镇住宅量也不大。2002/2003—2013/2014年，各年埃及公有部门建造的城镇住宅量相差很大，最多的2011/2012年建造了78 529套，最少的2005/2006年只建了14 136套；同期埃及公有部门建造城镇住宅占当年建造城镇住宅总量的比例，最低的是2003/2004、2006/2007年，仅占10%；有6个年份在16%及其以下，最高的为2011/2012年，占44%；其余基本在30%以下。(73)“7-2 Dwelling Units in Urban， by Sector & Level (2002/2003—2013/2014)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics(Egypt)， Statistical Yearbook (2015)， 2015.

外资也不青睐埃及住房投资。20世纪70年代中期以来，埃及大力引进外资，外资成为埃及经济发展的引擎，但外资对住房领域的投资并不多。如在2007/2008、2008/2009两年的外商直接投资中，投向房地产的资本分别为4 000万美元和1 000万美元，只占当年外商在埃及投资总额的3%和1.2%。(74)阿拉伯埃及共和国新闻部新闻总署：《埃及年鉴(2009)》，第58页。

其二，埃及政府住房政策和计划存在缺陷。从纳赛尔开始，埃及几代当政者出台了不少住房政策与计划，但实施效果不佳，这些政策和计划自身存在这样或那样的缺陷。一是强制降房租政策负面效果明显。1952年七月革命后，埃及政府在住房领域的一个基本政策就是强制降低房租，这一政策后被延续下来，几十年保持不变。长期实行低房租，有利于低收入群体，但导致正规房供应短缺，使私人部门从房屋租赁市场与低端住房市场撤出，这使得埃及住房租赁市场长期处于停滞状态。

埃及之所以存在大量非正规住房，也与埃及政府扭曲住房市场的不合理政策直接相关。如高额补贴的公共住房计划抑制了住房扩大供应的需求；住房供应部门效率低下；建筑规定与建筑许可颁发程序复杂，费时费力；不切实际的高计划规定与标准；功能失调的城镇土地市场等。(75)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.50.这些都使建设或获得正规住房非常困难，非正规住房成为不得已的选择。不仅是贫困阶层，连一些受过良好教育、从事高端工作的工程师、会计、律师、教师、公务员等也建造或生活在非正规住房中。

新城镇计划规划与建设存在先天不足。建立新城镇是埃及政府为解决就业、住房、发展不平衡等问题而实施的一项重要政策，虽取得一些成效，但从根本上看是典型的供给侧政策，存在诸多问题。如新城镇几乎没考虑位置、目标受益群体、巩固经济与有效的市场激励；建设费用高昂，过分依赖政府投资；吸纳人口有限；环境污染问题；交通、商店等基础设施不完善，生活成本高等。(76)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， pp.70-71.

其三，埃及行政效率低下以及腐败进一步加剧了住房问题。埃及行政效率低下，住房领域也不例外。一个住房项目的洽谈、审批，在埃及中央政府、省、外国顾问等有关方面之间要经历艰苦的谈判，常常要花费2—3年甚至更长的时间。如伊斯梅利亚省当局与外国顾问就海克(El Heker)升级改造项目协议的谈判就历时超过两年，埃及与美国国际开发署就赫勒万升级改造项目协议的谈判耗费了四年时间。

埃及住房按揭贷款业务推进不快，与其烦琐的不动产登记制度有关。尽管已建立了现代意义的不动产登记制度，但由于官僚主义与烦琐要求，埃及房产登记进展迟缓。在开罗，所有的非正规不动产，甚至大部分正规房产都未登记。而没有登记，房产就无法进行按揭贷款。美国国际开发署2005年的一份报告指出：“目前的状况是，对申请人来说，埃及不动产登记制度被描述为费力而复杂的，非常浪费、严重官僚主义、公众误解、不受欢迎，这无力推进房地产按揭贷款金融市场。”(77)David Sims and Hazem Abd-El Fattah， Egypt Housing Profile， p.100.

埃及的腐败问题长期存在。特别是在萨达特后期和穆巴拉克后期，腐败盛行，住房问题也受其影响。在埃及建造住房，办理审批手续十分繁杂，一般要经过31个部门、77道官方程序，耗时6—14年。(78)Abdel Hamid Hassaballa El Kafrawy， Housing Policy and Finance in Egypt： Extending the Reach of Mortgage Credit，p.39.每个环节都要付小费。另外，腐败使得很多住房计划无法落到实处，大量为中低收入阶层建造的经济型房却被权贵占据。一些官员插手住房项目，以权谋私、中饱私囊。埃及前住房部长马格拉比就是其中之一。他利用手中的权力，为自己的侄子在获取土地、承包项目上提供很多帮助，打造出埃及有名的棕榈山房地产开发公司。后马格拉比本人因贪污受贿、滥用权力、洗钱等罪名被调查处理。

自20世纪70年代起，埃及有诸多法律与规定禁止非正规建筑并对其予以惩罚，尤其是对农业用地上的非正规建筑加以严惩。但由于这些法律规定没有落地生根，非正规住房建造仍是屡禁不止。

(二)埃及住房发展受制于经济社会发展

住房问题不仅是民生问题，也是经济发展问题。房地产业是埃及经济发展的重要行业。2004年，埃及住房设施的增加值占该国增加值总额的5.6%，属埃及第7大产业部门。2002年，埃及住房建筑部门雇员有153万人。(79)李超民：《埃及社会保障制度》，第263页。据埃及《每日新闻》报道，2015/2016财年，埃及房地产税收达12.94亿埃镑。(80)中华人民共和国驻阿拉伯埃及共和国大使馆经济商务处：《2015/2016财年埃及房地产税收收入达12.94亿埃镑》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201711/20171102676646.shtml，登录时间：2021年1月27日。埃及住房与公共设施部长穆斯塔法·马德布里2017年11月称，房地产行业是2017年埃及增长最快的行业，前三季度增速达10.8%，房地产投资占2017年埃及总投资的18.5%。(81)中华人民共和国驻阿拉伯埃及共和国大使馆经济商务处：《2017年前3季度埃房地产业增速为10.8%》，http：//eg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201711/20171102671045.shtml，登录时间：2021年6月15日。但总体来看，住房产业在埃及经济中并不占支柱地位。这是埃及长期以来的经济发展战略与经济结构所决定的。纳赛尔时期，埃及奉行国有化经济发展战略，重点发展重工业。萨达特实行开放政策后，石油、旅游、苏伊士运河、侨汇成为埃及经济发展的四大支柱产业，这一格局在穆巴拉克时期乃至2011年剧变之后依然延续。在埃及经济发展战略中，住房产业属于边缘化行业。同时，尽管埃及经济取得长足发展，但总体上仍发展滞后，水平不高，这也决定了埃及对住房产业的总投入不足。

埃及经济长期累积的痼疾，如高失业率、融资难等也加剧了住房困难。高失业率影响民众经济收入，使民众难以筹集购买住房所需的资金。对埃及青年来说，很多人面临购买婚房问题，而失业使这一问题无从谈起。融资难也是导致埃及住房难的因素之一。如在2014年2月，埃及央行推出了长达20年的住房抵押贷款方案，实行梯度利息，对于低收入阶层，利息为5%—7%，中等收入阶层为8%，高收入阶层为10.5%。埃及央行在2014年划拨100亿埃镑作为第一期资金来支持该计划，到2017年，总共划拨了200亿埃镑。但到2019年，这一计划却搁浅，只针对低收入阶层实施。而对于低收入阶层来说，即使提供贷款，他们也无力购房。2019年5月，埃及商业银行的贷款年利率高达17%，房产抵押贷款尽管得到政府支持，利率也达10%，就算有资格贷款，也有很多人由于不能承受高额利息而放弃购房。所以，住房抵押贷款计划名存实亡。

埃及长期存在的社会问题，如贫富差距、人口膨胀、城市化等对住房问题也有影响。埃及的贫富差距在纳赛尔时期并不严重，但在萨达特时期实行开放政策和私有化政策以后，埃及的贫富差距迅速拉大。贫富差距也体现在不同阶层家庭拥有的住房数量上。根据埃及计划部2001年的调查数据，埃及国内拥有3套住房的家庭占所有家庭的2%，拥有2套住房的占8%；在城市地区，19.6%的住房被10%的家庭拥有。(82)The World Bank， Arab Republic of Egypt： Analysis of Housing Supply Mechanisms， Final Note， p.25.

20世纪以来，埃及人口可谓爆炸式增长。尽管可耕地面积不断增加，但人均耕地面积持续下降。住房用地面积虽然不断增加，但每户住房占地面积仍持续降低。1900年，埃及住房用地660万英亩，但每户住房实际占地面积0.6英亩。到1996年，埃及住房用地增加了590万英亩，达到1 250万英亩，但每户住房实际占地面积却降至0.21英亩。(83)Dr. Nabil Ashry Ibrahim El-Nashs， “A Suggest Strategy Towards an Effective Treatment of Housing Crisis in Egypt，” The Second International Conference for Development and the Environment in the Arab World， Asyut， March 23-25， 2004， p.2.人口的激增导致住房需求大幅增长，而住房供应量却跟不上，造成埃及住房供需矛盾突出。

此外，埃及城市化及城市人口的急剧增长，加剧了住房问题。到1986年，埃及城市人口已达2 121.6万人，占总人口的44%；2006年再增至3 037.1万人，占比43.1%。(84)“2-6 Population by Sex， Urban & Rural Percentage in Census Years (1907—2006)，” Central Agency for Public Mobilization and Statistics (Egypt)， Statistical Yearbook(2015)，2015.迅速发展的城市化，导致大量人口聚集到城市，特别是过度聚集到开罗、亚历山大等大城市，给城市的发展带来严峻挑战，使城市不堪重负。住房问题就是其一。开罗、亚历山大等大城市出现的非正规住房，就是无法解决住房问题而形成的。

结 语

综上所述，1981年以来，埃及当局致力于住房产业发展，也采取了不少举措，但效果不佳，埃及住房产业总体发展滞后，面临重重困境。几十年来的埃及住房发展历程，呈现三个基本特点：一是政府主导。埃及当局出台法律与规定对房屋租金进行控制，大力推行各种住房计划。除了政府投资与建设的住房，许多私有部门投资与建设的住房也是纳入政府规划之中的。二是重视低收入群体的住房问题。埃及当局实施了一系列针对低收入者(包括青年)的住房工程，但该群体规模庞大，经济条件差，政府的努力效果不佳，住房困难依旧。三是住房发展与人口增长、城市化不适应。由于埃及人口膨胀以及大量人口过于集中于大城市，抵消了埃及政府的住房发展努力，非正规住房的泛滥就是最突出的表现。

埃及遭遇的住房困境，政府难辞其咎。作为住房产业发展的主导者，埃及政府的角色至关重要，而埃及当局对住房产业投入不足、政策设计缺陷等都成为制约埃及住房产业发展的瓶颈。从长远看，埃及住房问题的解决，政府顶层设计至关重要，除了关注低收入者，也要关注中产阶级的住房需求，而增加民众收入，提高住房购买力是关键。

埃及住房政策与困境，对于我们解决住房问题有许多启示。其一，应该注重积极发挥私有部门作用。埃及住房政策的基本点是政府主导，这造成政府财政负担过重，而且供给、分配效率低下，腐败丛生。应多渠道解决住房投入问题，充分发挥私人部门的作用，这样可以大大减少财政负担。其二，加强城镇土地规划，发展集约住房。埃及国土面积并不小，但适宜生活的土地却不多，主要集中在尼罗河谷与三角洲地区，土地资源十分紧缺，但埃及住房普遍不高，城镇以摊大饼方式发展，面积不断扩大；加上非正规住房的无序发展与泛滥，侵占了大量宝贵的耕地资源。应加强城市规划，适当增加住房建筑高度，使其能够容纳更多的居民。其三，发挥市场调节作用，重点从需求侧解决问题。埃及住房政策的指导路径是从供给侧，主要是大力建设住房，着力增加住房数量，但实际存在的问题之一是大量房屋空置，这是由于住房供应与需求不匹配所致。埃及政府提供的公共住房，多建在新城镇，而新城镇因位置偏僻、基础设施不完善等缺乏吸引力。埃及政府主要提供经济型住房，而低收入者很难买得起房，需要住房的中等、上中等收入者的购房需求无法得到满足。因此，应该充分发挥市场的调节作用，以市场需求来调节住房的供给，降低住房资源的闲置与浪费。