金砖国家的全球治理观与合作前景

王友明

在百年变局与世纪疫情叠加影响下，国际格局进入动荡与调整的新周期，全球治理随之发生系统性震荡。在此背景下，金砖国家作为新兴市场国家和发展中国家的代表，其全球治理观引发国际社会的广泛关注。金砖国家有着实现全球治理话语权和代表性“再平衡”的共同目标，五国在全球治理的主体、对象以及方式上，有着诸多相同或相似的看法和主张。同时，囿于政治经济体制、价值观体系、发展阶段、历史文化传统不尽相同的事实，金砖国家全球治理观存在诸多差异。总的看，金砖国家能够求同化异，着眼构建全球治理未来新秩序，拉紧利益纽带，为全球安全治理和全球发展治理发出“金砖声音”，不断为全球治理体系注入新动力和正能量，推动金砖合作机制行稳致远。

金砖国家有着诸多相同和相似的全球治理观

全球治理的内涵极其丰富，学界至今对哪些要素决定全球治理的本质和属性尚存争议，但多数认可“谁来治理、治理什么、如何治理”构成全球治理三大核心要素。金砖国家围绕三大核心要素，在改变不公正、不合理、不平衡的全球治理权力体系上，发出明晰的“金砖声音”。

一、一致主张实现全球治理主体的多元性和平等性

关于全球治理的行为主体，即“谁来治理”的问题，西方国家主张各类主体均可参与全球事务的治理，即主权国家、国际组织、非政府组织、跨国公司等均是全球治理的多元主体。西方国家尤其是欧洲国家强调全球治理不是全球管理，而是“无威权政府的治理”。而金砖国家一致认为，尽管西方强调的非政府组织、跨国公司等行为主体在全球治理中的角色和作用日益凸显，但有效和有为的政府才是全球治理中无可替代的第一大行为主体，离开民族国家的政府行为，全球治理寸步难行。

在民族国家作为全球治理行为主体的问题上，西方国家尤其是美国主张“单极治理”，即从所谓“实力地位”确认全球治理的主要行为主体。美国依靠同盟体系构建其主宰下的西方治理体系，企图实现的“美国治下的和平”实为单边主义。因此，在美国看来，“全球治理”实际上就是美国版的“治理全球”。而金砖国家一致认为，国家无论大小均是全球治理的平等主体，在联合国框架内拥有治理全球事务的同等权利，反对“一家独大”的单边治理、强权治理和霸权治理。金砖国家合作的初衷是实现全球治理主体权力的再平衡，其构建的金砖机制的本质是“一个全球再平衡的宣言”。本着这一初衷，金砖国家一直致力于推动全球事务的多边治理和平等治理，有意将金砖机制打造成全球治理体系变革进程中践行真正多边主义的典范。2022 年6 月23 日，金砖国家领导人第十四次会晤通过《北京宣言》，呼吁加大新兴市场国家和发展中国家参与全球决策的力度，切实提升它们参与全球治理的代表性和发言权。

二、一致主张实现全球治理对象的包容性和平衡性

全球动荡和变革的新态势下，全球治理对象的科学界定关系到治理的最终成效。西方国家与包括金砖国家在内的广大发展中国家因发展阶段不同而有着不同的利益诉求，因此，在“什么才是治理的主要对象”问题上的主张不尽相同。

其一，究竟是以传统安全还是以非传统安全为主要治理对象。西方国家尤其是欧洲国家倾向认为，非传统安全是当今全球治理的重中之重，气候变化、传染病防控、反恐等问题的重要性和紧迫性在很大程度上超过了传统安全问题。金砖国家并不否认气候变化等问题的重要性，但坚持认为解决发展问题才是全球治理的当务之急，是全球走出疫情困境和冲突危机的总钥匙。这也是中国国家主席习近平提出全球发展倡议后不久就得到100 多个国家和国际组织积极支持的主要原因。事实上，无论是传统安全还是非传统安全，并不相互割裂，而是相辅相成、彼此影响。俄乌冲突这一传统安全问题衍生出全球粮食安全和能源危机等非传统安全问题即是典型事例。对于发展中国家而言，频发的政局动荡、外部干涉和武力威慑等传统安全问题更是全球治理不容忽视的治理对象。

其二，确定治理对象是坚持利己原则还是包容性原则。金砖国家认为，西方国家业已完成工业化，发展经济并非头等大事和紧迫任务，而新兴市场国家和发展中国家正处于工业化进程中，发展经济是理所应当之事，因此，不能以实用主义的利己原则确定治理对象，而应该根据包容性原则兼顾多方关切。为此，金砖国家一致反对西方国家在完成工业化的基础上借口应对气候变化的重要性，对发展中国家提出不切实际的要求，以此压制、剥削发展中国家应有的发展权。

其三，治理对象是面面俱到还是有所侧重。从西方七国集团历届峰会宣言来看，西方国家的全球治理对象无所不包，特别是不符合西方规则的相关全球性事务均是纳入其议程的治理对象。金砖国家则认为，当前乃至今后的全球治理不应“大水漫灌”，而是要“精准滴灌”，确定治理对象时尤其要注重世界发展的平衡性，缩小南北发展鸿沟，减少发展赤字，将治理的重点转移至广大发展中国家的可持续发展上来，建立更加平等、均衡的全球发展伙伴关系。金砖国家认为可持续发展才是好发展，大家一起发展才是真发展，呼吁国际社会聚焦发展中国家当前面临的最紧迫问题，尤其是减贫脱贫、粮食安全、经济复苏、就业培训、教育卫生、绿色发展等问题。

三、一致主张实现共商、共建、共享的全球治理模式

如何治理全球事务与全球治理主体的确定息息相关，即什么样的治理主体架构决定什么样的治理模式。如果是一家独大的治理主体，必然产生霸权治理和强权治理模式；如果是多极和平等的治理主体，将有望产生共商、共建、共享的治理模式。俄乌冲突推动百年未有之大变局加速演变，单极与多极之争、新旧秩序较量愈演愈烈，全球治理体系由此发生结构性调整。在此背景下，单极治理模式与多极治理模式必然发生激烈碰撞和对决。进入21世纪以来，以美国为代表的西方依然固守旧思维，妄图继续垄断国际事务，尤其是美国依仗自身实力企图让国际事务由“美国说了算”。美国总统拜登对此直言不讳，“世界新秩序将很快建立，并将由美国领导”。在其看来，美国依然是当今世界的主宰，如何治理全球事务当由美国决断，而盟友则是美国主导世界的帮手。美国及其盟友不会也不可能与新兴市场国家公平治理、共商治理全球事务。西方主张全球治理只能是“基于规则基础上的治理”，而这种规则只能由西方来制定。

金砖国家和其他发展中国家则一致认为，全球化并非“美国化”，世界多极化和国际关系民主化已是大势所趋。全球事务是大家的事务，必须由大家说了算，而不应由实力地位来决定；全球治理只有一套规则，就是以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。金砖国家坚持认为，霸权治理不得人心，共商治理才是必由之路；单极治理必然导致西方独享国际公共产品，共商治理才能使国际社会共享治理成果。全球治理实践表明，单极治理行不通，多极治理才能行稳致远。

金砖国家正视全球治理观上的碰撞之处

金砖国家在全球治理核心要素上的原则立场相同或相似，但囿于政治体制、价值观体系、发展阶段、历史文化等的差异，以及部分成员国政治生态的变化，金砖国家难免在全球治理观上存在某些差异或分歧。

一、在联合国安理会改革问题上存在某些误解

随着国际形势的变化，联合国安理会的代表性和效能性屡遭诟病和质疑，国际社会要求联合国安理会改革的呼声日涨。在此背景下，金砖国家中的印度和巴西与日本、德国一起结成“四国集团”，强烈要求“入常”。中国政府多次表态支持对安理会进行合理、必要的改革使之与时俱进，但同时表明，安理会改革事关重大，涉及全球治理体系和国际秩序的重大调整。安理会改革必须建立在充分沟通、民主协商、达成最广泛共识的基础之上。中国主张优先增加发展中国家，特别是非洲国家的代表性和发言权，同时让更多国家，特别是占联合国会员国大多数的中小国家有更多机会进入安理会参与决策并发挥更大作用。对于印度、巴西屡次“入常”失败，美国等部分西方国家有选择地表示支持“四国集团”，并污称中国因与邻国日本的历史问题成为安理会改革的“绊脚石”。实质上，安理会改革最大的障碍恰恰是美国，美国根本无意改变由其精心设计的战后国际秩序和国际体系，无法容忍后来者动其奶酪。然而，对于美国别有用心地让中国“背黑锅”的言行，印度、巴西的部分政界学界人士并未认识到问题的真相与本质，从而对中国产生误解。

二、在世贸组织改革问题上存在些许分歧

世贸组织是全球经济治理机构中功能最完备、对世界贸易功效促进最大的机构，它与世界银行、国际货币基金组织一起构成战后全球经济治理的三大支柱机构。西方国家凭此设计了一整套国际贸易规则体系，发展中国家在其中的话语权和代表性并不充分。随着金砖国家等新兴经济体的群体性崛起，金砖国家完成了由世贸组织规则的接受者到规则改革推动者的身份转变。但是，美国无法容忍这种转变，滥用在世贸组织中享有的特权，屡次阻挠世贸组织上诉机构等系列改革，导致世贸组织包容性、功能性等深层次矛盾凸显。作为发展中国家的代表，金砖国家需要共同维护发展中国家在世贸组织改革进程中的根本利益，其中“特殊与差别待遇”原则是确保发展中国家利益的制度性保障，中国、印度、南非等国均认为，该原则是世贸组织不可动摇的核心价值。但是，随着巴西政治生态的变化，博索纳罗政府声称要反思“特殊与差别待遇”原则，这种表态显然与其放弃发展中国家地位、力图挤入富国俱乐部经合组织的意图不无关系。

三、在反恐、网络安全等非传统安全问题上存在主张差异

反恐与网络安全是全球治理中不可或缺的内容。对此，金砖国家专门成立相关小组以应对日益突出的挑战。但在恐怖主义的定义问题上，金砖国家并不完全一致，部分印度学者尤其强调“国家恐怖主义”是反恐要素，并力图将此写入金砖国家领导人峰会宣言中，这种有意夹带私货、针对其邻国的意图遭到其他成员国的反对。关于网络安全问题，金砖国家也有争议。巴西等国认为，网络自由虽与国家安全有关，但并不涉及国家主权。这一观点并未得到金砖成员国的一致认可。中国认为，网络安全与国家安全密切相关，不能一味以自由为名将其与国家主权切割，否则互联网极有可能成为一些西方大国干涉他国内政的工具，从而威胁和损害他国的主权和安全。此外，在全球治理的价值观问题上，金砖国家的主张也存在差异。印度、巴西等国的一些官员和学者追随西方国家的主张，认为民主与人权是全球治理的价值观基础，而中俄等国认为，联合国宪章和宗旨是全球治理的根本原则和基本遵循，国际法则是全球治理的基本法则，基于西方民主和人权价值观推进全球治理不但无法保障广大发展中国家的利益，而且西方的“双标”治理只会导致全球秩序的混乱和失序。

金砖国家以求同化异姿态擘画未来

金砖国家虽在全球治理的一些具体问题上有分歧，但这些矛盾和差异不占主流，并未掣肘成员国在全球治理核心要素上寻求彼此利益最大公约数的努力。相反，在当下国际秩序单极与多极之争、新旧体系之争愈演愈烈的新态势下，金砖国家愈发展现出求同化异的合作姿态。未来，金砖国家除了继续补齐人文交流短板外，还将在三大领域深化合作，携手推动金砖机制行稳致远。

一是维护以联合国为核心的国际体系，推进共同、合作、平衡、可持续的全球政治与安全治理，构建人类安全共同体。俄乌冲突背后折射出当今国际新旧力量正围绕未来国际秩序何去何从进行历史性对决。美国希望继续掌控全球事务，以冷战思维和阵营对抗的手法力图打造由其继续领导的世界新秩序。美国以北约、印太战略等为抓手在东西两条线同时煽动地缘冲突，阻遏中俄等新兴经济体崛起，全球政治安全治理面临重大风险。在关乎人类前途命运的重要关头，金砖国家坚定认为，以联合国为核心的国际体系不可动摇，单极霸权安全不可持续，长臂管辖不得人心，地缘对抗式的政治安全体系不符合时代发展的要求，任何国家都不能将自身安全建立在牺牲他国安全利益之上。对此，中国国家主席习近平提出全球安全倡议，倡导构建人类安全共同体。习近平主席强调，世界各国片面追求自身安全，只会造成新的矛盾和风险，应照顾彼此核心利益和重大关切，抵制冷战思维和集团对抗。全球安全倡议得到了金砖成员国和广大发展中国家的积极响应，符合各国人民的发展利益诉求，为金砖国家实现全球安全治理指明了正确方向。金砖国家需要继续利用外长会晤机制和安全事务高级代表会议机制，不断增强政治互信，以公平正义引领全球政治安全治理，以多边主义理念加强政治安全合作，并就重大国际问题、突发问题、热点和难点问题及时协调立场，在全球政治安全治理领域不断发出“金砖声音”，引领全球政治安全治理向共同、综合、合作、可持续的方向演进，共建人类安全共同体，携手应对人类面临的共同挑战，真正走出一条对话而不对抗、结伴而不结盟、共赢而非零和的新型安全之路。

二是为发展创造公平、互利、共赢的条件，完善全球经济治理体系，实现全球经济治理权力的再平衡。发展是新兴市场国家和发展中国家的共同任务。长期以来，发展中国家面临的是一个不公正、不平衡的国际金融和财经环境。在俄乌冲突中，美西方为了惩罚俄罗斯，联手将俄部分银行踢出国际资金清算系统（SWIFT）。此举表明，西方仍然牢控国际金融命脉，深刻影响他国的金融安全和金融主权，这就意味着在国际金融治理领域，仍然横亘着治理权力鸿沟和治理赤字。为此，金砖国家必须继续携手合作，在创建金砖新开发银行和金砖应急储备安排的基础上，创新思维，开拓进取，力争在国际金融治理领域推出“叫得响、镇得住”的举措，久久为功，力争实现国际金融治理权力“再平衡”。金砖国家可尝试推动建成“金砖国家本币债券基金”，以增强应对各种金融风险的能力；继续推动国际货币基金组织在2023 年12 月15 日前如期完成第16 次份额总检查，进一步扩大金砖国家的代表性和话语权；从长远计，开展建立“金砖国家金融信息交换体系”可行性研究，以此减轻西方金融霸权对金砖国家的负面影响，推动国际金融体系公正、有序、平稳运行。

近年来，美国挑头打造排他性的“经济体系”分裂世界，给全球经济治理造成严重冲击。诸如构建“印太经济框架”（IPEF）等经济小圈子、小集团的做法，势必将全球经济治理引入死胡同。故此，金砖国家需坚决抵制这种“小院高墙”的经济治理模式，继续倡导开放型世界经济，加强国家合作，共同维护和促进全球产业链和供应链的稳定安全；支持世贸组织在全球经济治理体系中的重要作用，维护以世贸组织为核心的多边贸易体制，维护国际贸易规则的主渠道地位；推进世贸组织在遴选机构、运行效率、贸易救济、电子商务等领域的改革，推动全球经济治理朝着包容、普惠、共赢的方向发展。

三是加强非传统安全治理的机制建设，深化全球卫生、气候、粮食、数字经济、绿色经济等领域合作。新冠肺炎疫情凸显全球公共卫生治理体系的脆弱性、失衡性和紧迫性。金砖成员国在启动“金砖国家疫苗研发中心”的基础上，将拓展和深化公共卫生合作以应对未来更多不可预测的全球疫情危机，尤其要助力发展中国家筑牢“抗疫防线”，支持在联合国和世卫组织的框架下，建设和完善全球卫生治理体系。为应对气候变化挑战，金砖新开发银行宣布未来五年将40%的资金投向应对气候变化的项目中。金砖国家应继续利用金砖国家环境部长会议、金砖国家应对气候变化高级别会议等平台，协调立场，共商绿色经济、低碳经济、循环经济等发展新路径，依托业已达成的《金砖国家遥感卫星星座合作协定》，助力金砖国家应对气候变化带来的自然灾害；继续为广大发展中国家仗义执言，坚持全球气候治理的“各自能力原则”和“各国自主决定贡献”的制度安排，切实维护广大发展中国家的发展权益。粮食安全日益凸显，金砖国家粮食安全合作的空间大、可操作性强，将在达成的“金砖国家粮食安全合作战略倡议”的框架下深化合作，确保粮食供应链安全、畅通。新科技革命浪潮下，数字经济脱颖而出。金砖成员国将进一步探讨数字技术、数字经济的能力建设以及数字经济合作的途径与方法，落实“金砖国家制造业数字化转型合作倡议”和“金砖国家数字经济伙伴关系框架”，构建金砖国家数字经济伙伴关系，以此夯实金砖新工业革命伙伴关系。同时，积极落实中国提出的全球数据安全倡议，制定全球数字治理规则，推动共建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间，促进数字经济健康发展。

在全球治理体系结构和发展方向均发生重大变化之际，金砖国家秉持开放包容、合作共赢的“金砖精神”，与时俱进，开拓进取，找准契合时代需求和广大发展中国家诉求的新抓手，以“金砖+”的方式不断扩大朋友圈，构建高质量伙伴关系，源源不断地为全球治理注入新动能。未来，金砖国家将呼应全球安全关切，聚焦全球发展事业，引领全球治理迈向更加公正、多元、平衡、普惠的新阶段。