韧性理论视角下城市社区公共卫生应急管理机制研究

陈梦真，刘晓民

(重庆大学，重庆 400044)

1 文献综述与研究理论框架

(1)文献综述。“韧性”(resilience)一词来源于拉丁语“resilio”，有时也被译为弹性、抗逆力、复原力等，这一概念最初源于物理工程领域，1973年，霍林(Holling)将其引入生态系统，并定义为“系统所拥有的应对外来冲击，且在危机出现时仍能维持其主要结构和功能运转的能力”。

韧性理论与应急管理研究。自2010年开始，“抗逆力”的概念和理念逐渐得到应急管理领域的广泛关注和认可，基于韧性视角的危机管理至今仍是热点议题。我国学界最早以“韧性社区”为题的文献发表于2015年，比国外晚了十多年，且成果较少，多为对国外理论成果的引介，在公共管理领域，社区韧性是韧性在社会系统研究中的最新理念。在社区韧性与应急管理的关系方面，建设具有复原力的社区是应急管理学科的标志，已被美国国家公共行政管理学院(NAPA)认可为公共管理的“最大挑战”之一。可见，韧性治理是城市社区应急管理的新向度。

社区公共卫生应急管理机制。一般学术界认为应急管理机制可以定义为：涵盖了事前、事发、事中和事后的突发事件应对全过程中各种系统化、制度化、程序化、规范化和理论化的方法与措施。且应急管理体制内含机制，机制的建设与实施要受到体制和法制保障，而应急管理机制的建设对于体制建设也具有反作用，有利于弥补体制建设中的滞后性。我国自组建了应急管理部以来，现行应急管理体制实际上形成了“三驾马车”的格局。而社区应急管理体制机制本质上是与国家应急管理体制机制一脉相承的，这是应急管理的顶层设计在基层社区的实践，且实际中呈现出高度契合的状态。更具体地说，城市社区公共卫生应急管理机制属于应急管理机制的一部分，是对突发公共卫生事件的应对。

综上所述，以韧性理论为基础对城市社区应急管理进行探讨是国内外应急管理领域研究的新向度，而国内与此相关的研究较少，尤其是聚焦公共卫生版块的案例研究。因此，文章运用多案例实证研究剖析疫情结合的城市社区公共卫生应急管理存在的困境及其韧性，再根据现有政策需求提出完善城市社区公共卫生应急管理机制的针对性措施。

(2)研究理论框架。文章借鉴了Pfefferbaum等人提出的CART 量表、胡曼等人提出的中文版CART量表，还参考了经典Norris社区韧性模型，构建出包含三个维度、六个范畴的理论研究框架(见图1)。再选取重庆市的三个城市社区进行多案例研究，分别编码为X街道H社区、L街道S社区、J镇L社区。

图1 城市社区公共卫生应急管理机制研究理论框架

2 多案例实证研究：城市社区公共卫生应急管理实践

(1)联系与关怀。帕特南认为社会资本包括信任、规范和社会网络，社会资本可以提升社会效率，促进经济繁荣，增加政治民主。文章选取的社区韧性维度中的“联系与关怀”实则是社会资本的内涵之一，具体来说主要包括以下两个副范畴(见表1)。

表1 “联系与关怀”维度资料编码

如案例分析所示，基本上呈现出目前积累社区资本的方式大多是通过举办各种活动，而随着新媒体时代的到来，活动也采取了线下为主、线上线下相结合的方式，以最大程度涵盖不同年龄层的社区居民，但仍存在较明显的少、中青年群体在社区建设中缺位的现象，这不利于社区公共精神的培育，同时，社区社会资本的积累还会受到社区性质的影响。这些问题使得突发事件背景下的社区应急动员存在难度加大、对社区自有资源利用不足等问题，进而降低了社区韧性。

(2)受灾的管理。2010年，人民网舆情监测室首次提出“黄金4小时”的概念，这与韧性的“快速性”特征也相契合。文章选取的社区韧性中的“灾害的管理”维度，具体来说主要包括以下两个副范畴(见表2)。文章发现在全周期的突发公共卫生事件应急管理过程中“疾病预防控制机制”与“应急物资保障机制”还存在完善的空间。具体来说，在疾病预防控制机制方面，目前城市社区的日常的环境卫生清洁工作是依托于社区内的物业服务企业，但部分城市社区尤其是老旧社区没有物业或者是物业组织处于松散的状态。在应急物资保障机制方面，虽然我国已建立“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，但应急保障物资的储备机构却不与之相匹配，基层社区应急预案中规定其应急物资来源主要靠上级政府的调拨，社区居委会缺少常态化的专项公共卫生应急经费。

表2 “灾害的管理”维度资料编码

(3)信息与沟通。文章选取的社区韧性中“信息与沟通”维度主要包括如果发生突发事件，社区会提供如何应对的相关信息、社区与居民进行信息沟通的方式与途径两个副范畴(见表3)。

表3 “信息与沟通”维度资料编码

从信息沟通体系的构建角度来说，需要多主体的参与，社区的参与在基层应急管理中十分重要，尤其在此次新冠肺炎疫情防控中，基层社区作为防控主战场，社区层面危机管理信息沟通机制的有效性就显得尤为重要。但通过实证分析发现，目前社区危机信息与沟通机制还存在一些问题，例如内部信息平台的缺乏、采用线上方式导致部分社区老年人被动处在信息网络之外、应急科普宣传工作还有待进一步加强以及信息公开与隐私保护之间的潜在矛盾。综上所述，三个城市社区都坚守住了疫情防控的底线，没有出现社区传播，且都经历了“暂时紊乱—顺应恢复—适应或稍有超越事前环境”的韧性路径。在韧性理论视角下，三个城市社区也都面临社区应急动员机制不完善、疾病预防控制机制不健全、应急信息管理与沟通机制有待提升等现实困境。

3 城市社区公共卫生应急管理机制的优化路径

(1)增强社区联系与关怀，强化社区应急动员机制。在此次新冠肺炎疫情防控中，以社区党组织为核心的政治动员、党员起模范带头作用的志愿型动员以及强调企业社会责任的市场动员都发挥了重要作用。但在用“治理型”社会动员来弥补行政动员的弊端方面，应急动员机制也显现出一些现实困境，例如难以做到“平战结合”应急动员模式的快速切换等问题。对此，文章提出构建以党建为引领的治理型应急动员模式的优化路径。一是要明确主次，以党政动员为主，自主动员为辅。建议可以将应急教育融入基层党组织建设之中，组建定期的学习机制来学习应急管理知识和进行社区应急预案的演练，将其固定化为社区党建活动的重要内容之一，再通过与社区内各个组织进行党委共建来实现多主体参与的社区应急和政社协同。二是促进政党动员与志愿服务有机结合，构建中国特色应急动员形态。针对疫情防控，民政部在3月18日印发了《志愿服务组织和志愿者参与疫情防控指引》，其中有强调志愿者对社区疫情防控的参与，可见，两者的结合是符合我国国情和现实需求的。

(2)消灭风险致灾因子，加强社区疾病预防控制机制。一方面，依托“爱国卫生运动”和“健康中国”战略，做好常态化的疾病防控治理工作。党的十九大报告中明确提出：“坚持预防为主，深入开展爱国卫生运动，倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病。”在疫情防控进入常态化之后，爱国卫生运动在疾病预防控制中的作用也一直备受重视；另一方面，作为我国应急管理基本法的《突发事件应对法》正在进行修订，基层社区突发公共卫生事件应急预案也应该与时俱进，需要贯彻应急管理部提出的“三变化三强化”的总体思路，具体需要做到以下三点：一是保持整体框架结构不变，坚持全周期管理，增强操作性和实用性；二是要重视符合自身情况的风险分析，落实“一社区一政策”的工作原则；三是坚持社区党组织在应急管理工作中的集中统一领导。

(3)善用数字技术赋能，创新社区应急信息管理与沟通机制。相比较2003年的“非典”疫情，现阶段我国的人工智能、5G等数字技术深度融入人民的生产生活之中，例如此次疫情防控中，辟谣平台、疫情地图等应用发挥了重要作用，数字技术赋能为应急管理信息与沟通机制的完善提供了新思路。对此，本文认为可以从加强应急科普工作来创新社区应急信息管理与沟通机制。

2020年9月18日应急管理部等5部委印发了《关于进一步加强突发事件应急科普宣教工作的意见》，其中强调要依托社区管理力量、志愿者等，不断推进基层应急科普宣教工作。社区应急科普不仅能够实现线上线下相结合，还能以常态化的方式提升社区居民应急防范意识，具有较强的实用性。同时，还需要不断创新宣教手段，挖掘“互联网+科普”形式是创新社区应急信息管理与沟通机制的实际需求与未来趋势。此外，需要着重注意数字技术赋能情况之下自带的弊端，避免“落下”社区的老年人群体，警惕高效的信息沟通与保护居民隐私权之间的矛盾。

4 结论

为了贯彻实施2021年全国应急工作会议上提出的要把“制定实施基层应急能力提升计划”作为年度工作重点之一，做到强化社区应急动员机制、加强社区疾病预防控制机制、创新社区应急信息管理与沟通机制等显得尤为重要，这要求从增强社区联系与关怀、消灭风险致灾因子、善用数字技术赋能等路径出发，促进韧性社区应急管理体系建设、提升后疫情时代基层应急能力，从而进一步推进国家治理体系与治理能力现代化。