新疆地级市土地利用绩效评价及障碍因子诊断

董 露，蒲春玲，姜长攀，闫志明

（新疆农业大学，a.管理学院；b.MPA 教育中心，乌鲁木齐 830052）

作为城市建设的稀缺资源和关键要素之一，土地不仅是实现各类活动的必要载体，还是完善城市整体功能的重要基础。然而随着中国城市的迅速发展，土地资源严重浪费、用地规模不断扩张等现象层出不穷，加之中国正处于向高度城市化和工业化发展的关键时期，使得城市发展受到土地资源的掣肘。因此实现城市土地资源优化配置、集约节约利用城市土地可以通过评价分析城市土地利用绩效，识别诊断影响土地利用绩效提升的障碍因子［1-4］。

目前学术界对城市土地利用绩效从不同的角度进行了研究。就研究对象而言，最早周峰等［5］对苏锡常地区1980—2000 年土地利用变化及其绩效进行了研究；吴一洲等［6，7］以浙江省及县级单元建成区作为研究对象，评价了2008 年土地利用绩效；周丹丹［8］以重庆市化龙桥片区B19 地块为例，分别对B19地块和不同土地利用类型的城市土地利用绩效进行了评价；花盛等［9］将研究范围扩大到全国，对全国1995—2008 年城市土地利用绩效水平进行了动态评价；邱艳超等［10］对2004—2013 年呼包鄂3 个城市的土地利用综合绩效、单项绩效和障碍因子进行了测算。在构建指标体系时，主要有基于4E 原则型［11，12］、投入-产出主导型［13-15］、生态可持续约束型［16，17］、“经社生+X”型［18，19］等。在研究方法上，一般包含确定权重、评价分析土地利用绩效和识别诊断障碍因子3 部分。确定权重主要有主观赋权法和客观赋权法；土地利用绩效评价的方法有改进的TOPSIS 法、加权函数法等；诊断影响土地利用绩效提升的障碍因子一般采用构建障碍度模型。

综上所述，当前学术界对于城市土地利用已经取得了一定的研究成果，为今后的研究提供了坚实的基础，但是前人多集中对中东部经济发达地区进行研究，对于西部边陲经济欠发达地区的研究较少。随着“一带一路”不断引领西部大开发形成新格局，占国土面积1/6 的新疆作为一个特殊的节点地区，如何优化配置城市土地资源、提升城市土地利用绩效成为亟待解决的焦点问题。鉴于此，本研究以新疆4 个地级市为研究对象，借鉴已有文献的分析框架和研究思路，构建土地利用绩效评价指标体系，基于2009—2018 年城市土地利用基础数据，运用熵权TOPSIS 法及障碍度模型对新疆地级市土地利用绩效水平进行测度，并识别影响土地利用绩效的关键因素，以期为新疆地级市土地利用提供参考，并为其他城市的土地管理提供参考依据及研究思路。

1 研究区概况

根据新疆特殊的行政区划、城市各类资源的集聚程度以及数据可获取的综合考量，选取新疆乌鲁木齐市、克拉玛依市、吐鲁番市和哈密市4 个地级市作为研究对象。2018年4个地级市GDP总量4 845.11亿元，占新疆全区GDP 总量的39.72%；市区人口（含市区暂住人口）412.9 万人，占新疆全区市区人口（含市区暂住人口）的37.59%；城市建设用地面积从2009 年443.6 km2增加 到2018 年595.0 km2，年均 增加近15.14 km2。4 个地级市土地利用特点是城市建设用地面积有大有小，土地政策和土地利用方式等侧重不同，但相对新疆全区其他城市而言，土地集约利用程度相对较高。作为新疆首府城市，乌鲁木齐市城市建设用地面积位居榜首，聚集和享有大量的优质资源。克拉玛依市作为中国重要的石油石化基地、新疆重点建设的新型工业化城市，经济优势相对显著。吐鲁番市是新疆城市建设面积最小的地级市，对政策的顺利高效实施具有一定的优势，同时作为新丝绸之路和亚欧大陆桥重要交通枢纽，2015 年4 月经国务院批复同意设立地级吐鲁番市。“新疆东大门”之称的哈密市于2016 年1 月获国务院批复撤地设市，其重要的战略地缘优势十分突出。推动新疆地级市高质量发展对于促进周边区域经济健康发展、推动新型城市化和工业化发展有举足轻重的作用。

2 指标体系构建与研究方法

2.1 构建新疆地级市土地利用绩效评价指标体系

参考前人研究成果，依据《建设用地集约节约利用评价规程》，结合新疆地级市的现实情况，选取土地利用投入水平（B1）、土地利用结构（B2）、土地利用经济绩效（B3）、土地利用社会绩效（B4）和土地利用生态绩效（B5）5 个准则层，筛选19 个指标构建新疆地级市土地利用绩效评价指标体系（表1）。

表1 新疆地级市土地利用绩效评价指标体系

2.2 研究方法

2.2.1 确定指标权重 熵权法可以有效避免主观偏差，原理是计算指标中与权重大小成反比的信息熵值来确定权重。计算公式如下：

1）采用极值法对原始数据xij进行标准化处理。

正向指标：

负向指标：

式中，xij表示第i年第j项指标原始数据；xmin和xmax分别表示各指标中的最小值和最大值；x′ij表示第i年第j项指标标准化数值，表示为标准化矩阵X′=（x′ij）m×n（m为指标数，n为年份）。

为使后续数据运算有意义，需对零值进一步处理，因此对标准化数据进行整体平移，即Xij=x′ij+α。考虑到最大限度地保留原始数据的内在规律，本研究取α=0.000 1，得到标准化矩阵X=（Xij）m×n。

2）计算第i年第j项指标值的比重pij。

3）计算第j个指标的信息熵值ej。

4）计算第j个指标的权重wj和准则层指标权重Wj。

2.2.2 新疆地级市土地利用绩效评价 TOPSIS 评价法是通过计算评价对象与最优、最劣方案的距离，得到与最优方案的贴进度。与传统的TOPSIS 评价法比较，改进的TOPSIS 评价法集中在对加权决策矩阵进行改进。因此本研究采用熵权TOPSIS 法对新疆4 个地级市土地利用绩效水平进行评价。

1）构建标准化决策矩阵X′。

2）构建决策加权矩阵Z。

3）确定最优方案Zi+、最劣方案Zi-。

4）计算各评价对象的欧式距离D+、D-。

5）计算评价对象与最优方案贴进度Ci。

式中，贴近度Ci∈[0,1]，Ci越贴近1，表明该年份评价对象的土地利用绩效水平越高，反之越低。本研究将新疆4 个地级市土地利用绩效的贴近度Ci划分4 个等级标准（表2）。

表2 城市土地利用绩效评价标准划分

2.2.3 新疆地级市土地利用绩效障碍因子诊断 城市土地利用绩效评价旨在对研究区城市土地利用水平进行测度，更需要进一步识别影响城市土地利用绩效的障碍因子，便于政府有针对性地调整和完善城市土地利用管理和土地利用政策。因此，运用障碍度模型进一步识别诊断影响新疆地级市土地利用绩效提升的障碍因子。因子贡献度Fj表示指标Cj对土地利用绩效的贡献程度，用指标权重wj表示；指标偏离度Ij表示指标Cj与土地利用绩效之间的差距，用1 与标准化值x′ij之差表示；障碍度Oj、Uj分别表示指标层和准则层指标对土地利用绩效的影响程度。计算公式如下：

2.3 数据来源

原始数据主要来源于《中国城市建设统计年鉴（2009—2018）》《中国城市统计年鉴（2010—2019）》和《新疆统计年鉴（2010—2019）》。

3 结果与分析

3.1 新疆地级市土地利用绩效评价结果

采用熵权TOPSIS 法计算得到新疆地级市2009—2018 年土地利用绩效（表3 和图1）。由表3 和图1可知，2009—2018 年乌鲁木齐市、吐鲁番市、哈密市的土地利用综合绩效整体上呈波动上升趋势，克拉玛依市的土地利用综合绩效整体上呈先下降后缓慢上升趋势。

图1 2009—2018 年新疆地级市土地利用绩效评价结果

表3 2009—2018 年新疆地级市土地利用绩效评价结果

乌鲁木齐市的土地利用绩效水平由2009 年的中级水平（0.395 5）上升至2018 年的良好水平（0.614 8），坚持加大土地投入，及时调整土地利用结构，实现国民经济稳中有进，重视生态环境治理，但逐年忽略了土地社会绩效，使其呈现高开低走局面。克拉玛依市的土地利用绩效水平由2009 年的中级水平（0.377 2）变化至2018 年的中级水平（0.485 7），经济和城市基础建设进一步增强，不断优化用地结构和布局，大力实施“大绿化工程”等使得城市生态环境有效改善。“十二五”期间，克拉玛依市对于社会事业投入偏少，因此2016—2018 年通过合作办学、加快发展高等教育等措施均衡教育资源，通过建成投用新医院、成立专科特色鲜明的公立医院等措施推动区域医疗资源有效配置。吐鲁番市的土地利用绩效水平由2009 年的低级水平（0.266 2）上升至2018 年的良好水平（0.753 2）。2009—2013 年吐鲁番市土地投入水平较低，土地利用结构波动上升，经济下行压力依然存在，生态绩效波动下降，社会绩效整体上升。2014—2018 年，吐鲁番市持续加强土地投入水平，土地经济绩效、社会绩效和生态绩效呈现基本同趋势变化，走上经济绩效、社会绩效和生态绩效同步提升的发展之路，但土地利用结构波动变化明显，与“十二五”期间吐鲁番市积极盘活土地存量存在一定联系。哈密市的土地利用绩效水平由2009 年的中级水平（0.405 7）波动上升至2018 年的中级水平（0.586 7）。2009—2018 年哈密市不断加大土地投入水平，“十二五”时期扎实推进经济社会建设，为后期城市建设发展夯实基础。“十二五”时期优化升级各项用地规模，尤其是工业用地得到进一步优化；城市环境保护面临难得的机遇和严峻的挑战。2016—2018 年哈密市注重经济社会生态协调发展，2009—2018 年哈密市土地利用社会绩效大致呈现“N”型趋势，并在“十二五”期间迅速下降，因此哈密市在“十三五”前期，大力实行加强教育、医疗等基础设施建设等相关措施。

3.2 新疆地级市土地利用绩效障碍因子诊断

根据上述熵权法所求各指标的标准化值和权重，诊断新疆地级市5 个准则层指标和19 个指标层指标的障碍因子（表4 和表5）。通过诊断新疆地级市土地利用绩效障碍因子，从中长期来看，土地利用社会绩效障碍和土地利用结构障碍整体上呈逐年上升的趋势，说明二者会逐渐成为影响城市土地利用绩效提高的主要因素。

表5 2009—2018 年新疆地级市土地利用绩效指标层障碍度 （单位：%）

3.2.1 准则层障碍因子 由表4 可知，乌鲁木齐市土地利用结构（B2）障碍2009—2012 年波动下降，2013—2018 年逐年上升；土地利用社会绩效（B4）障碍从3.46%波动上升到51.06%，并在2015—2018 年保持首位，其他障碍因子均缓慢波动下降。说明今后着力做好土地用地类型的规划建设和提升土地利用社会绩效是必然的选择。2009—2018 年克拉玛依市土地投入水平（B1）障碍波动平缓上升；土地利用社会绩效（B4）障碍以年均速度11.91%逐年上升，2012 年以后成为阻碍克拉玛依市土地优化利用的最大因素；其他障碍因子逐年波动下降。反映克拉玛依市在城市建设过程中，保证经济不断增长和生态环境有效改善的同时，重点在于提升土地利用社会绩效，加强土地投入水平。吐鲁番市土地利用结构（B2）障碍2014 年以前呈波动下降趋势，2014 年以后明显波动上升；土地利用社会绩效（B4）障碍2016年以前波动下降，2017—2018 年明显上升；其他障碍因子波动下降。说明提升社会绩效和重视土地开发规划建设是提高吐鲁番市土地利用绩效的关键。哈密市土地利用社会绩效（B4）障碍2013 年以前逐年大幅度下降，2014 年以后大幅波动上升；生态绩效（B5）障碍呈波动平缓上升趋势，2012 年以后障碍度数值都较大；其他障碍因子逐渐波动下降，但土地利用结构（B2）障碍2016 年以前障碍度数值位居首位。反映哈密市在提高土地利用绩效时，需注重加大社会公共事业建设和探索出城市生态建设之路，坚持长期做好城市土地规划建设。

表4 2009—2018 年新疆地级市土地利用绩效准则层障碍度 （单位：%）

3.2.2 指标层障碍因子 考虑指标数量过多，依据指标障碍度大小进行排序，罗列分析障碍度排序前5 的障碍因子（表5），发现前5 位障碍因子在不同年份的集中度不一致且分布在各准则层内。

2009—2018 年影响乌鲁木齐市土地利用绩效障碍度的主要因子是生活垃圾处理率（C17），研究期中前期单位建设用地固定资产投资额（C1）和城镇居民人均可支配收入（C10）小幅波动变化，研究期中后期单位建设用地在校学生数（C13）和单位GDP 地耗下降率（C11）波动上升。说明土地利用社会绩效和经济绩效对土地利用绩效的影响有扩大的趋势，土地利用生态绩效和土地利用结构对土地利用绩效的影响较明显。主要影响克拉玛依市土地利用绩效障碍度的因子是研究期中前期逐年下降的城镇居民人均可支配收入（C10）和研究期中后期波动上升的单位建设用地在校学生数（C13）、单位建设用地卫生病床数（C14）和单位建设用地二三产业从业人员数（C2）。反映克拉玛依市经济态势发展良好，未来提高土地利用绩效的重中之重是提升土地利用社会绩效和土地投入水平。2009—2018 年影响吐鲁番市土地利用绩效障碍度的主要因子是污水处理率（C16）、单位建设用地固定资产投资额（C1）和道路广场用地比例（C6），且三者障碍度呈波动上升态势。吐鲁番市年均污水处理率仅为75.17%，固定资产投资额增速与建设用地增速不协调，年均道路广场用地比例仅为14.63%。说明提高土地利用绩效的关键在于提升土地利用生态绩效，加大土地投入水平和完善城市规划布局。影响哈密市土地利用绩效障碍度的主要因子是研究期中前期工业用地比例（C5）和研究期中后期的污水处理率（C16）、居住用地比例（C4），且三者逐年波动上升，反映土地利用生态绩效和土地利用结构存在一定的缺陷，对土地利用绩效制约作用较强，有待进一步提升和优化。

4 小结与讨论

乌鲁木齐市土地利用绩效水平由2009 年的中级水平上升至2018 年的良好水平，土地利用社会绩效和土地利用结构是影响土地利用绩效提升的重要因子，城市发展过程中应优化教育医疗等资源配置，聚力推进生态文明建设等。克拉玛依市土地利用绩效水平2009—2018 年维持在中等水平，提高土地利用绩效的关键是提升土地利用社会绩效和加强土地投入水平，应着手加快教育事业发展和深化教育事业改革，促进医疗优质资源有效配置，坚持就业优先战略等。吐鲁番市土地利用绩效水平由2009 年的低级水平上升至2018 年的良好水平，土地利用社会绩效和土地利用结构是提升土地利用绩效的重点，应稳步加快卫生健康事业发展，城市经济发展的同时注重保护生态环境，提高土地投入水平等。哈密市土地利用绩效水平由2009年的中级水平（0.405 7）波动提升至2018 年的中级水平（0.586 7），从土地利用社会绩效、生态绩效和土地利用结构入手提高土地利用绩效，调整土地利用结构，完善城市土地利用规划，着力推进城市生态文明建设等。

新疆地级市在城市土地利用过程中，存在忽视土地利用社会绩效、土地利用结构有待优化和调整、尚未找到经济社会生态协同发展的关键点等问题。新疆地级市作为新疆全区重点发展地区，应努力加快实现新型城市化和工业化的同时，通过扎实推进公共基础设施建设，加强城市土地资源管理和规划，多措并举保护生态环境等措施，有效提升土地利用绩效。