文旅融合赋能陕西省特色小镇高质量发展对策研究

戎 岩，高 鑫

（1.咸阳师范学院，陕西 咸阳 712000；2.咸阳开放大学，陕西 咸阳 712000；3.关中古代陵寝文化中心，陕西 咸阳 712000）

2019 年是“文旅融合”发展的元年，文化和旅游部印发《文化和旅游规划管理办法》，旨在使文化旅游规划体系更加统一，管理制度更加完善，从多方面、多角度、多层次对文化产业和旅游产业规划体系进行统一部署与规范［1］。

作为一种以文化旅游为核心的微型产业聚集区，文旅特色小镇涵盖多种文化要素与产业特征，“以文促旅、以旅彰文”是文旅融合赋能特色小镇旅游开发的核心观点。陕西省历史悠久、文化资源丰富，作为文化旅游大省，资源禀赋条件显著，也有其独特的发展路径与模式，但仍不乏在聚焦发展“速度”的过程中，忽略了发展“质量”。

2018 年8 月，国家发展改革委办公厅印发《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，强调了坚持新发展理念，以引导特色产业发展为核心，加快建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制，促进经济高质量发展。2020 年9 月，国家发展改革委发布《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》，强调要准确把握特色小镇发展定位，规范管理体制、健全激励约束机制，有力、有序、有效地推进特色小镇高质量发展进程［2］。在文旅融合发展的大环境下，在融通资源、打破壁垒、克服障碍、整合资源的背景下，陕西省特色小镇迎来了健康稳定的高质量发展时期。

1 文旅融合赋能特色小镇发展的基础条件

旅游和文化的融合一方面是产业互联的客观前提，另一方面也是社会经济发展的必然走向。特色小镇作为一种站位高、视野广、定义新、功能全的文化旅游产品，其建设和发展并不是一蹴而就的，不仅需要与生俱来的自身基础，也需要恰如其分的外在条件。

1.1 政策基础

政策制度为特色小镇建设发展起到了规范和指引作用，并为其后期管理运营提供了指导和借鉴。自从浙江省2014 年率先提出并运行“特色小镇”后，全国掀起了特色小镇建设热潮。2016 年，三部委联合下发了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，这是支持特色小镇建设的首个国家层面政策［3］，并于同年出台了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，用来规范特色小镇的建设走向。除此以外，政府及相关机构为解决特色小镇资金需求量大、融资难的问题，综合运用财政、金融政策等手段，引导金融机构，加大对特色小镇建设的资金投入力度。

1.2 资源基础

资源基础包括文化资源和环境资源。文化资源是决定特色小镇内涵深度、品牌高度与受众广度的核心要素。文旅融合的必要条件就是该区域内的文化资源是否可以被有效开发利用成为旅游资源，特色小镇的“特”正是来自该区域独有的文化资源，独特的文化资源是该特色小镇区别于其他地区的显性条件。环境资源也是必要的资源基础。自然生态基础的质量水平优劣，与特色小镇的建设与开发基础条件息息相关，旅游地能够吸引游客，不仅包括自身的文化内涵，特色小镇区域内优质的生态环境条件，也给游客提供了优质的游览体验。同时，特色小镇的景观布局、园林设计、基础设施、交通路线等空间环境要素，是特色小镇建设的基础条件，也是评判一个旅游特色小镇是否达到优质的加分项。

1.3 运营模式

特色小镇是一个微型产业聚集区，尤其是在文旅融合的赋能下建设开发的文旅特色小镇，通过文化带动旅游，拉动区域经济增长。从产业层面来看，一个发展全面的特色小镇必定拥有一套完整的产业链体系，使其在有限的区域内达到最优的产业效能，从上游产业到下游产业的链接，核心产业与边缘产业的融合，使特色小镇的发展形成一种良性的产业闭环，即便是在这一区域内也能完整地进行生产与销售，并且与之配套有丰富的商业运营模式进行内容变现。具体而言，就是要充分发掘利用当地资源，进行产业跨界融合，通过“文化+”“科技+”“互联网+”等，围绕不同消费主体需求，促进“产业链”与“创新链”深度融合，使特色小镇由表及里都富含独有的特色，使游客旅游体验升级。

2 陕西省特色小镇发展现状

陕西省是历史文化资源丰沛的文化大省，人文历史底蕴丰厚，文化资源种类多样，特色鲜明，具有竞争力，大体包含红色革命文化资源、周秦汉唐历史文化资源、秦岭文化资源、少数民族集聚的民族文化资源等。陕西省近年来发展迅猛，经济增速飞升，产业结构趋于完备，政策供给充分，市场前景明朗，居民生活水平提升、矛盾平缓，整体基础环境优势明显。在历史文化资源的加持下，充分具备开发建设特色小镇的基础条件和市场条件。

分析陕西省特色小镇发展现状，主要从以下几个角度展开。

2.1 发展历程

陕西省发展和改革委员会2017 年出台《加快发展特色小镇的实施意见》，提出首批重点培育和规划建设10 个特色小镇［4］。此后，陕西省逐步扩大特色小镇发展规模，预期建设100 个特色鲜明、具备发展潜力的特色小镇。经过不断的资源发掘和产业整合创新，陕西省各地市上报建设的地方特色小镇越来越多，充分利用了当地的资源基础和国家政策红利，特色小镇正在陕西省这片土地上如火如荼地发展壮大。

2.2 数量规模

2017 年7 月，国家住房和城乡建设部公示了第二批全国特色小镇名单，31 个省、市（自治区）的276个特色小镇入围。截至2018 年2 月，全国两批特色小镇试点403 个，加上各地方创建的省级特色小镇，数量超过2 000 个［5］。

在“十三五”规划纲要指引下，在乡村振兴战略和文旅融合的背景下，在陕西省政府的持续关注和大力支持下，陕西省特色小镇数量规模增长较快。据统计，截至2020 年底，陕西省已有不同等级特色小镇超过300 个。其中，陕西省有14 个小镇先后入选国家级特色小镇名录，入选数量在全国排名第11位，位居西部地区第3、西北地区首位［6］。

2017 年8 月，西安市发布《西安市特色小镇创建导则》，经过一系列的考察与审核，陕西省境内35 个创建类特色小镇应运而生，分别涵盖了金融、科技、旅游、艺术、休闲等各个方面［7］。

陕西省14 个国家挂牌的特色小镇涵盖了陕西省域内各种特色的文化旅游资源，历史文化资源，如照金镇的红色文化、法门镇的佛教文化；自然人文资源，如汤峪镇的温泉资源、青木川镇的景观资源；具备优势的特色产业，如亭口镇的煤炭产业、柳林镇的西凤酒产业。各地区都有其独特的历史文化和特色产业，在这些资源的优化组合下，形成了陕西省不同品牌特色的特色小镇［8］。

陕西省14 个国家级特色小镇及其相关特色资源分布如表1 所示。

表1 陕西省14 个国家级特色小镇及特色资源分布

2.3 发展模式

梳理陕西特色小镇近年来的发展路径和发展模式，发现真正发展较好、达到一定规模并平稳持续发展的特色小镇都采用了“文化资源＋”的发展模式，以当地所特有的优势文化资源为核心竞争力，围绕其大力发展特色旅游业，以文旅融合的形式发展特色产业，加强特色小镇的文化品牌建设，提升品牌竞争力。有了特色的文化品牌，便可以充分吸引外界关注，进而展开招商引资、政企合作、优化资源配置的“PPP 模式”，推动区域产业集聚和产业结构优化升级。当前运营中的特色小镇，一部分典型个例在上述发展模式的普遍作用下都收获了良好的效益。

2.4 发展瓶颈

然而，陕西省特色小镇数量的激增并没有收获普遍性的胜利，成功案例较少，大部分特色小镇在运营过程中遇到发展瓶颈，一度面临倒闭和摘牌。经营管理的不合理、不科学、照搬照抄式地模仿成功案例、没有进行差异化分析典型与本体、过于追求经济变现而忽略了核心竞争力的深挖、在规划建设中不同程度地影响当地生态环境等，这些运营道路上的痛点导致一部分特色小镇“出生”快，但“夭折”早，最终不得不被市场冲刷，成为历史。

截至目前，已有数十处特色小镇宣告停业或拆除。例如，白鹿原民俗文化村作为曾经的重点建设项目，开业当天游客接待量达12 万人次，但在短暂的火爆之后，该小镇游客量逐年锐减，最终于2020年3 月12 日起对该项目实施拆除［9］。究其原因，该特色小镇背离了文化内核和特色发展的理念和要求，仅以千篇一律的餐饮为“好衣”“好饭”，并没有能够可持续发展的核心竞争力，在景区呈现形式与变现路径上与其他旅游特色小镇缺少差异，消费者审美疲劳，短暂的辉煌过后势必走向没落。2019 年3月，西安市发展和改革委员会通报第一批创建类特色小镇评价考核结果，35个特色小镇中，有13个特色小镇项目被淘汰［10］。这些特色小镇的结局，也正是当下陕西省特色小镇发展“低质低效”的一部分缩影。

3 陕西省特色小镇建设发展中存在的问题

特色小镇被看作是国家产业竞争力凸显的一个重要载体，对于陕西省文化旅游产业发展的助力也同样不容小觑。就当前陕西省特色小镇的发展现状而言，暴露出来各种问题，释放出多重信号。这些问题既是特色小镇发展至今的内在质变，也是经济波动、社会导向、产业集聚大环境下对特色小镇的影响和制约。

3.1 特色挖掘不充分，开发模式同质化

伴随着旅游地产的复苏热潮迭起，城市周边短途旅行游客群的需求不断增加，以文化旅游为核心的特色小镇旅游不断兴起，然而，特色小镇爆火的背后，其同质化现象愈演愈烈。

具体表现在开发模式的一致性上，游客参与游览不同的特色小镇，确有类似的游历体验：一个“特色”小镇的餐饮却涵盖了全国各个地方的小吃种类，当地特色小吃数量有限；休闲娱乐设施各个小镇都相似甚至相同；核心文化的展现方式都在模仿，使游客无法得到差异化的体验和感受，“千镇一面”的体验感已经越来越深入人心。很多特色小镇虽打着“特色”的旗帜，却根本无特色傍身，小镇的内容和形式趋同，创新不足，缺乏竞争力，特色小镇的特色已经在样板化中慢慢磨损。

3.2 产业结构偏单一，营商环境不成型

特色小镇的内核应该是依托独有的资源打造具有特色的产业体系和产业集聚，并以此为卖点，丰富和扩充规模化的有效营商环境。细数陕西省境内较为知名的特色小镇，依托当地的特色资源，发展步伐多停滞于旅游产业，纵观整体的产业架构，不成体系不成链，结构单一，形式与内容捉襟见肘，营商环境在狭窄的路径中发育贫瘠。

部分特色小镇将特有资源包装作为旅游业的卖点，仅以旅游产业的营收作为全部变现路径，主导产业不明确，文化产业与旅游产业的融合形式单一，完全忽略了将特色产业体系化、延伸到更深层次的业务领域，没有形成完整的产业链条达到产业联动发展效果。本可以囊括全盘，却只“偏安一隅”，局限的产业结构，使特色小镇的特有资源价值不能完全发挥，文化旅游产业的价值链未能得到有效增值。这样一来，参与特色小镇建设运营的资本与市场自然有限，营商环境的不成型，无法最大化发掘特色小镇的经济价值，就会形成特色小镇长期单一的发展路径，低质量、低效能的发展成果。

3.3 发展思路局限，创新能力匮乏

特色小镇虽然是一款上市不久的“新产品”，但是在市场的运作和激励下发展十分迅速。陕西省几十处特色小镇发展水平参差不齐，有保持长期优质运作的法门寺佛教文化小镇，也有运营周期短的水城三国小镇，从中不难发现，大多数特色小镇的发展思路和运营逻辑局限，缺乏创新驱动。

其一，针对性不强，手握特色资源却不能有针对性的开发，模仿同质化产品的水分太多。其二，观念落后、模式老旧，缺乏与时俱进的眼光，缺乏创新能力。特色小镇发展的几年，领域内变幻莫测，及时创新是特色小镇紧跟时代步伐的必要手段。

创新是高质量发展的重要一环，陕西省特色小镇目前面临的问题中，缺乏创新是关键要素，要展现特色小镇的“特色”，就必须打开思路，着力创新，通过创新提升发展质量。

3.4 依赖政府导向，市场活化不足

特色小镇最初是由政府牵头输入市场的新业态“经济产品”，相对其他市场活化的产品形态，特色小镇明显受到政府的政策性干预和规范过多，导致其在发展进化的过程中始终有“自捆手脚”之嫌。简而言之，特色小镇的发展长期停滞在政府规范的固有思维之中，市场驱动作用发挥欠缺。比如，某些以政府为主导筹建的特色小镇项目，相关政府部门在其中持有份额占比过大，由官方大包大揽，资金也主要依靠地方财政，民间资本参与度低、项目开展缺乏主动性。

特色小镇是面向市场的产品，需要市场的融进和推动，如果没有将市场因素考量进特色小镇的建设规划中，忽略市场的活化，单一依赖政府导向，自然得不到完整的市场反馈，特色小镇想要可持续高质量发展，也就达不到应有的基础条件。

3.5 考核标准不合理，评判机制待完善

近年来，特色小镇在文旅融合、产业集聚、乡村振兴战略等大背景的推动下，各地区上行下效，孕育出各形各色的特色小镇产品，但是这些特色小镇的质量、水平、层次、价值参差不齐，有些更是背离其原有的理论基础，臆造出“四不像”的旅游产品，捏造和夸大核心特色。

同时，不同行政区层级挂牌的特色小镇，其体量和规模划定也存在界限模糊，对于该类特色小镇的评判标准弹性过大，参照该特色小镇的品质定性，很难对其进行完整的价值评判，从而导致特色小镇质量良莠不齐以及对外宣传真假难辨。中国的特色小镇建设规划以创建培育为主，在培育阶段，对其发展质量的评价便显得尤为重要，需要合理界定考量标准、建立完善评判机制，对特色小镇进行适当优胜劣汰。

3.6 品牌塑造能力弱，宣发推介欠火候

就当前陕西省各特色小镇的运营现状来看，特色小镇的旅游娱乐属性吸引力明显大于其文化内涵属性，也就是说，游客的体验意愿仅存在旅游娱乐的层面上，很少部分会关注到该特色小镇的特色文化卖点。

抛开游客自身文化素质水平，大部分特色小镇在文化品牌的表现力方面做得不够到位，一味关注旅游产业带来的浅表性经济价值，逐渐与特色小镇建设伊始所发掘的核心特色相去甚远，这一问题表现在大多数核心特色不明确的“特色小镇”打着特色文化的旗号，仅开发运营着普通的集旅游、餐饮、购物、休闲于一体的常规旅游区，严重缺乏品牌的塑造能力，文化内涵介入的成分较少，单靠旅游，无法吸引流量、建立品牌，进而使得该特色小镇逐渐失去竞争力，在浩浩荡荡的特色小镇产业竞争中被湮没。

这其中也存在着运营管理过程中宣传环节问题，宣发推介的主要目的是放大卖点、吸引受众，这一环节如果缺乏力度与技术，特色小镇的品牌则无法塑造，便在受众群体中得不到良好的反馈，进而失去市场，自我埋没。

4 文旅融合赋能陕西省特色小镇建设发展的对策

4.1 深度挖掘特色文化标签，探索优化多元化开发模式

特色小镇建设的出发点和落脚点都应该是自身的特色文化，这意味着在特色小镇建设中，地域性和独创性有不可取代的作用。陕西省每个特色小镇项目从立项开始就应该是围绕某一个与众不同的资源展开的，这些文化资源优势和区域优势是同行业产品所不能取代、不可复制的。

正因如此，要高质量发展特色小镇，首先要明确特色小镇的定位。要以当地特色文化标签为抓手，深入挖掘特色小镇的定向独有资源，着力打造和培育特色产品，突出小镇特色产业的优势内容和主导功能。在特有的文化标签作用下，特色小镇实现高质量的文化聚焦，形成以特有文化为核心的开发模式，并在此基础上，探索优化多元模式，使特色小镇的价值不仅局限在文化内容的直观输出，打造出多形式、多渠道、多类目的产品形态。以文旅融合为基础，以政企合作为延伸，以激活市场作带动，使整个特色小镇的开发运营“活”起来，让特有的文化核心发散蔓延，找到最优质、最高效的运营模式，提升特色小镇的变现能力和文化价值。

4.2 强化产业结构深度融合，塑造健康可持续营商环境

特色小镇的主观支柱产业，实际上是以特色资源为核心的特色产业及其延伸支链。陕西省特色小镇样式基本趋同，围绕一个或多个核心的文化内容为基础，展开产业立项与产业联动，例如汤峪镇的温泉产业、柳林镇的西凤酒产业。但在市场竞争中，偏安一隅的自我禁锢达不到产业壮大和更新的目的，高质量发展的核心就是要高质、高效、高新，因此，产业融合是特色小镇高质量发展的必由之路［11］。

加强产业深度融合，优化调整产业结构，推动产业集聚升级，要做到“围绕一体，发散延伸”，在特色产业的支柱作用下，促进相关上下游支链产业融合发展，形成链条式的发展模式，塑造健康可持续的特色小镇营商环境，使特色小镇在该区域内实现完整的产业规模和产业架构。

在融合度高的产业结构下，特色小镇可以在特定区域内展开生产、加工、包装、营销、变现、再投入这样一个完整的、可持续的产业生态链，并同时营造一个良好健康的营商环境，使各支链角色充分发挥作用，特色小镇的商业价值与变现能力俱增，实现高质量发展。

4.3 深化创新机制持续发力，科学规划新业态发展思路

高质量发展特色小镇离不开创新，创新驱动发展是特色小镇发展变革时代最强有力的手段和途径。上述提及陕西省特色小镇“千镇一面”“有量无质”，要解决这样的现状，首先应当深化特色小镇的创新机制，以创新打开新局面，以创新铺开新路径，以创新规划新思路。

特色小镇的创新不是新在内容，而是新在发展模式、业态组合、呈现方式和价值延伸。其本身所固有的文化资源内容是不容易找出新东西的，而要在其基础上，构思新的资源价值和延伸，并通过时代性的方式予以崭新的呈现形式，在资源输出中利用创新路径，将特色资源本体展现出新的魅力，成为特色小镇的卖点，吸引受众。例如，白鹿原影视基地将文学作品《白鹿原》延伸到各个领域，如影视剧、拍摄地开发、沉浸式体验等，将白鹿原这一文化IP 延伸，充分发挥其文化价值，创新驱动价值变现。这其中不乏囊括了新业态的重组，例如汤峪镇的温泉旅游、大水川的房车露营旅游、茯茶小镇的康养旅游等部分特色小镇，在主打文化旅游的同时，渗入新业态分子，将其融合到特色小镇的文化中，并科学规划了新业态的介入对特色小镇发展的促进和推动。

4.4 统筹兼顾“政策＋市场”双导向，激发市场主体活力

特色小镇建设是一项综合性很强的工程，社会体系内各角色参与者众多，且各利益相关方存在一定程度的知识性壁垒，投资商、运营商、政府、入驻商家等，所划归领域不同、任务不同。从宏观角度上讲，就是政府与市场的共营项目。因此，遵循“政府+市场”双导向原则，在正确处理政府与市场关系的破局思维中尤为重要。

特色小镇的建设和运营中，政府全局掌控项目建立和长远规划，协调区域内综合发展，提供政策供给和引导，起主导作用；市场在另一层面上延续了特色小镇的生命力，企业是特色小镇建设的主干力量，投资商和运营商担任充实特色小镇“血肉”的重要角色，多元主体的共同推动下，大大提升了特色小镇的发展力度。同时，市场化程度高的特色小镇内部存在现代化企业所拥有的激励机制，参与了丰富的市场竞争，充分激发了市场活力。特色小镇建设的投融资机制也应统筹“政府＋市场”兼顾，在财政支持的同时，也要积极鼓励民间资金入局，实现政府与社会资本合作发力，使特色小镇得到高质量的市场化发展［12］。

4.5 建立健全科学考量标准，加大特色小镇发展制度供给

制度层面的供给与引导对特色小镇的高质量发展具有源头性的重要作用。特色小镇如何规范健康发展、如何高质量可持续运营，离不开制度层面的考量机制和政策供给。

首先，建立健全特色小镇的评判考量机制，可以及时发现特色小镇在发展中出现的问题，并及时纠偏引导，免走弯路；其次，科学地考量机制，定期对陕西省特色小镇进行产业评估，筛选出优质项目加大扶持力度持续创造价值，对一些发展落后的特色小镇采取相应补救措施或停牌整改，实时了解陕西省特色小镇的发展近状，再从宏观上予以调控。同时，适时有效的政策供给对于特色小镇的建设起到重要的指引作用。国家相关部门在全局上作出的政策指示是符合时代要求发展预期的，陕西省特色小镇产业体量巨大，及时有效的政策扶持与引导，为陕西省特色小镇的高质量发展提供了重要的引领作用和助推作用。

4.6 加强特色文化品牌塑造，搭建多形态宣发推介平台

文化品牌是特色小镇的核心也是卖点，陕西省绝大多数特色小镇是依赖广为人知的文化品牌塑造文化形象，提高产业知名度，提升旅游热点。袁家村以其独特的文化底蕴和优质的运营模式，发展迅速，效益可观，名扬海内外。在受众群体的意识里，特色小镇的文化品牌是最大的驱动力，因此，陕西省特色小镇应加强对文化品牌的塑造力度。

其一，内部深挖文化资源进行包装，打造出独一无二的文化名片，结合市场采取先进的发展模式，以内部独创性调整和改革，将资源打出响亮的文化品牌。其二，外部搭建多形态宣发推介平台，采取各种技术与手段进行品牌宣传，除了常规性的广告、宣传片，还可以通过影视作品和文学作品深化产品形象；利用5G、增强现实技术、沉浸式体验等科技手段多路径推介；通过生产品牌衍生品宣传特色小镇。例如生产富有该特色小镇文化内涵的文创产品，将该特色小镇的特产加工包装进行线上线下售卖，搭建特色小镇传统美食的品尝体验平台，诸如此类的宣发推介手段，对塑造陕西省特色小镇文化品牌十分有效，同时也提升了陕西省特色小镇的发展质量。

在文旅融合的赋能下，陕西省特色小镇具备了前所未有的发展条件，同时也面临着崭新的机遇与挑战。陕西省具有相当体量的文化旅游资源，在特色小镇建设与发展的道路上也在持续摸索前进。陕西省特色小镇要着力解决发展建设中存在的问题，必须以高质量发展作为核心理念指引，摈除陈旧的观念和模式，在政策制度规范下，深挖特色资源，创新引领发展，促进产业融合，统筹兼顾，科学考量，塑造品牌，打开思路，在原有的产业基础上，摸索出一条适合陕西省特色小镇建设、开发、运营、管理的高质量发展之路。

如今，文旅融合迈上高质量发展的快车道，国家“西部大开发”战略和“一带一路”相关政策都为陕西提供了新的发展契机，陕西特色小镇作为文旅融合的优质产品形式，以其得天独厚的资源优势和政策环境建设发展生命力旺盛，前景广阔。在不久的将来，陕西特色小镇定能取长补短、推陈出新，带给陕西文化旅游产业新的面貌，为国家呈现出更高质量、更具内涵、更有价值、更富生命力的特色小镇新形象。