“联”动剖析 “议”出思路 “提”级推进

孙鑫

商住两用楼里人员进出频繁，上班族聚集;到了中午，各种外卖等着上楼，不少还按错门铃，惊扰住户;层出不穷的公司和装修活动让住户倍感煎熬……2019年，长宁区人大常委会收到一封群众来信，没想到会触发市人大常委会信访办专题议信活动走近老建筑进行深入调研剖析，最终引起了全市层面对商住两用房监管难题的重视。

多次议信不仅仅是形式突破

20世纪90年代，上海为不断扩大开放、吸引外资，审批建设了一定数量的“外销房”（含商业、公寓、工厂等）。随着城市管理进一步提质增效，上海房屋政策不断演变，基于历史成因下的外销房“居改非” “非改居”现象日趋严重。

位于长宁区的锦明大厦是本市批准建成的第一幢外销商品住房，因为商住混用现象严重，2019年以来，住户和企业间的矛盾凸显。虽经相关部门两年多整治，矛盾依然不减。

为丰富专题议信的形式和内容，市人大常委会信访办决定把专题议信的范围延伸到区人大。锦明大厦反映的问题进入了信访办的视野，在专题议信前，信访办专门向长宁区人大常委会了解了案例基本情况。

2021年5月18日、7月30日，市人大常委会信访办与长宁区人大常委会针对锦明大厦“居改非”信访问题，两次组织部分市区人大代表、市区相关政府部门、街道负责人等开展专题议信。

“物业服务费、水电费用不是按照民用收取的” “商住两用的概念需要厘清” “楼内企业登记情况底数不清……”第一次议信时，代表们提出不少问题，但没有得到满意的答案，于是有了第二次在长宁区人大常委会机关的现场议信。“这是我参与专题议信以来，第一次深入到案例所在区参加现场议信，政府部门针对我们第一次议信时提出的问题进行了解答。”市人大代表、金源方程律师事务所主任、合伙人金缨记得当时现场讨论十分热烈。房管部门基本摸清了锦明大厦的住户成员构成，还制作了简明图表;相关职能部门表示各自有权限范围和监管难点。代表们则希望职能部门要有担当，“有什么困难说出来，不要遮着掩着”。有代表提出：锦明大厦整体情况还不够清晰，比如有营业执照或者批准文件的有几家，涉外办公延续的情况如何？有关部门是否可以出具指导意见解决类似问题？在对房屋进行明确定性的前提下，是否可以采用老人老办法、新人新办法，逐步推进合规？……“情况一次比一次清晰，和政府部门面对面议信更有针对性，也更有效率，大大增加了我们人大代表参与专题议信的积极性。”金缨说。

市区联动解纷更接地气

从市到区，从看和听到问和辩，锦明大厦信访个案引发市区两级人大、两级人大代表和政府职能部门对此类案例的重视和思考，这其实是市人大常委会信访办组织的物业管理类信访问题专题议信的延续。

早在2021年初，市人大常委会信访办就针对2019年以来的249件涉物业管理类信访事项开展了市区联动专题议信，先后组织部分市人大代表、民革法律专业人士及相关区人大、市和区房管部门、街道居委会、物业服务企业负责人等开展专题议信、实地调研和座谈研讨，就进一步完善物业管理，打通城市治理“最后一百米”提出对策建议。

在此次专题议信过程中，针对信访所反映的物业管理水平有待提升、业委会工作不规范、街道和居委会履职不当及工作不到位等问题，市区两级人大代表在和相关职能部门深入交流讨论后，提出了“坚持党建引领，推进社区治理体系建设” “规范业委会建设，发挥业主主体作用” “加强物业服务管理，提升物业服务质量” “完善物业管理规定，加大执行检查力度”等建议，并最终形成了专题调研报告。

市人大代表、市人大监察司法委委员孙晔是上海市首席人民调解员、全国模范人民调解员，长期调解物业管理纠纷。这次专题议信是她第一次走进信访案例所在区，与区人大代表一起议信。“在坚持深化调研与市区人大联动相结合的模式下，通过实地走访、听取汇报、座谈交流等多种形式，做到发现‘早’、化解‘了’、控制‘住’、处理‘好’，能让该类信访件在处置中实现预防与化解‘双管齐下’的良好社会效应。”孙晔认为此次专题议信效果明显。

“代表专题议信，不是坐而论道，而是攻坚克难。代表深入‘一线’进行调研，掌握了第一手资料，增强了专题议信的实效。通过市区联动的形式，能更好解剖区级层面呈现出的问题，发现政府在制度执行中的不足或制度本身的有待完善之处，通过代表议案和建议改进工作。”代表们有感而发。

代表建议有了更多灵感源泉

“这两天我收到市房管局和市城管局的答复了！”在参与了锦明大厦“居改非”信访问题联合调研之后，身为律师的金缨敏锐地从个案出发去主动发现问题，提出了实施分类处理、完善法规政策、加强工作协同、推进社区综合治理等四条问题解决路径，并在今年的市人代会上提交了《关于商住两用房屋治理问题的建议》，有多位市人大代表附议。今年6月，金缨收到了政府部门的答复。

市城管局在答复中表示，下阶段将聚焦难题顽症加强立法研究实践;加大执法力度，健全常态长效机制;探索“非现场”执法，提升信息化水平;突出黨建引领，深化社区综合治理。“我比较认可他们的答复，通过强化社会治理、多方联动参与的方式来解决街区矛盾也是我比较关注的。”金缨表示，关于物业管理类的信访问题都来自基层，人大代表深入基层，与相关部门面对面沟通，能更好地发现问题的产生原因以及存在的法律盲区，是需要新设或修改法规加以解决;还是执法不严，需要通过执法检查来开展监督，抑或是信访人自身的原因等等。

孙晔也在每次专题议信活动中结识到许多志同道合的市、区人大代表。在去年的市人代会上，由她领衔并召集其他11位代表，共同提出的《关于本市既有多层住宅加装电梯使用专项维修资金的建议》得到主管部门的高度重视。相关部门及时采纳该建议，出台《关于加强既有多层住宅加装电梯管理的指导意见》，从落实管理责任、经费筹集使用、明确权利义务、物业服务企业全程参与等方面提出具体要求。

从调研的面对面交流，再到形成代表建议，市区联动专题议信促使一些在区级层面难以解决的问题，能在市级层面得到关注进而推动解决。代表们认为，通过信访办组织代表实地察看、面对面听取情况汇报，对一些长期困扰区级层面的体制机制性问题，可以通过代表建议从更高的层面上加以解决。“解剖麻雀”有利于通过典型案例分析发现共性问题，找出“一府一委两院”在依法行政和公正司法方面存在的问题和不足，找准监督工作的切入点，真正做到寓支持于监督之中。