“一纸承诺”换取当场“准营”

刘天韵

6月22日，市十五届人大常委会第四十一次会议表决通过《上海市浦东新区推进市场准营承诺即入制改革若干规定》（以下简称《规定》），于8月1日起施行。这是市人大常委会根据全国人大常委会授权制定的第9部浦东新区法规。

自2021年起，本市先后制定出台《上海市浦东新区深化“一业一证”改革规定》《上海市浦东新区市场主体退出若干规定》《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》和《上海市浦东新区市场主体登记确认制若干规定》，全面贯彻《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》中“创新政府服务管理方式”的要求，着力在优化市场主体准入、准营、退出等环节提供便利化服务。新出台的这部《规定》正是作为前期改革的延续和升级，在准入和准营环节实现了联动，与前几部法规配合打出“组合拳”，又一次为浦东持续推进改革系统集成破冰探路。

承诺即入破解“准入不准营”

优化营商环境是释放市场主体活力、推动经济走向高质量发展的关键，其核心在于打破或取消企业全生命周期中的行政束缚。商事制度改革以来，市场主体的准入门槛一降再降，但准入和准营作为两个环节，涉及两项法律制度。对于不少“后置审批”的行业，市场主体即便取得了营业执照，在没有取得相关行业主管部门颁发的许可证之前，依然不能从事许可营业活动，这就导致了“准入不准营”的现象。也正因如此，在优化营商环境的一系列征求意見座谈会上，一些市场主体提出，希望进一步降低开办企业和办理各种证件的难度。

在此背景下，《规定》开宗明义点出，推进市场准营承诺即入制改革。《规定》界定了市场准营承诺即入制的定义、适用范围和基本要求。在行政审批告知承诺制的基础上，明确了对纳入市场准营承诺即入制的行业，改变当事人对涉及某行业的行政许可条件逐项承诺的做法，一次性告知从事该行业经营涉及的多项审批条件，并由市场主体自愿承诺。市场主体书面承诺其已经符合要求并提交必要材料的，即可取得“准营”的行政许可，从而贯通准入和准营环节。

据了解，浦东新区、临港新片区作为市场准营承诺即入制试点，首批选取了便利店、饭店、电影院、书店等10个行业，市场主体在作出承诺后，当场可获得行业准营资格，率先在准入和准营环节实现联动。一家浦东文化企业表示，他们在新区开设的一家书店受惠于市场准营承诺即入制这个好政策，多证合一为行业综合许可证且一天搞定，节约了时间，也节约了开支。一家浦东便利店企业更是表示：“我们之前一般都是店面装修好了，等发证。现在往往是证出来，等开业，‘证等店’的情况越来越普遍了。”

“删繁就简”编制材料清单

从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期出发来谋划设计改革，是习近平总书记对浦东加强改革系统集成提出的新要求。引领区面对的命题就是要聚焦基础性和具有重大牵引作用的改革举措，在系统集成协同高效上率先试、出经验。为了有效解决企业和市民“办事难、办事烦、效率低”的问题，浦东紧盯关键点推进市场准营承诺即入制改革，“删繁就简”的系统集成毫无疑问是其中的亮点。

在此前法规征求意见座谈会上，一些市场主体提出，办证时经常出现“不知道要办什么证” “不清楚如何办”的困扰，希望进一步降低开办企业和办理各种证件的难度。为了解决这一问题，法规的着眼点也从“政府侧”的单个事项改革，转向“企业侧”的围绕一个行业的系统集成改革，并要求以通俗易懂的文本语言或文书样本形式呈现。比如，开办超市，改革前存在工商登记、食品经营、烟草零售经营等多个许可告知单，改革后企业只需领取一张行业综合许可告知单。该张综合许可告知单囊括了“场所”方面需要的公共场所地址方位示意图等;“设备”方面需要的设备设施目录清单等;“人员”方面需要的从业人员健康证明等，使企业能够一次知晓办理相关许可的全部要求，让企业明明白白办事。

为了让市场主体真正享受到“一纸承诺”，《规定》提出了市场准营承诺即入制改革的各项机制创新：明确浦东新区人民政府应当根据国家和本市改革部署，按照稳妥审慎、循序渐进、风险可控的要求，确定改革行业及相应的事项;整合精简提交材料，要求政府部门对行业许可涉及的场所、设备、人员、资金、管理制度等要素和条件进行标准化集成，并编制许可条件清单和材料清单向社会公开;创新告知承诺方式，一次性告知，告知内容应当可量化、可操作，不得模糊表述，不得含有兜底条款，保障市场主体“看得懂、敢签字、做得到”。

打造“放管服”浦东样本

“发展如果不冲在前面，就谈不上引领。”市委书记李强在市人代会参加浦东团审议时提出，将“经济发展的引领”列为引领区三大内涵之首。制度创新是推动经济发展的强大“驱动力”，而随着改革进入深水区，深化改革需要付出加倍努力，也对政府的职能转变提出了更高的要求。

早在2016年4月1日，浦东新区就开始实行“证照分离”改革。上海自贸试验区成立后，借鉴国际通行规则，率先推出了“先照后证”改革，企业可以先办营业执照，确立商事主体地位，然后办理各类行业许可证。此举将前置审批改为后置审批，大大降低了企业设立的门槛。然而，“先照后证”改革仍有许多需要改进的地方。尤其是行业准入许可，仍旧存在审批时间过长的问题，需要进一步推进简政放权、放管结合、优化服务。

为优化营商环境，持续推进“放管服”改革，《规定》创新准入和准营的衔接机制，明确市场主体设立登记后，浦东新区行政审批局主动向其推送办理行业许可的线上链接和线下渠道，进一步提高“一次办成一件事”的办事效率;优化服务机制，浦东新区相关行政机关将为市场主体提供专业化、智能化的指引和服务，力求降低市场主体的办事成本;强化相关支撑保障机制，建立与市场准营承诺即入制相适应的事中事后监管机制、信用约束机制，规定了相应的法律责任，并对加强信息化系统对接和数据交换以及各方面积极支持配合改革等提出了要求。

改革向深处行，法治也需向高处进。浦东新区承担的改革开放任务更加繁重，在改革“攻坚期” “深水区”需要闯关夺隘。从“一业一证”到“市场主体登记确认制”，再到“市场准营承诺即入制”，可以发现，浦东新区法规层层深入、有机衔接，聚焦市场需求，全力再造“放” “管” “服”流程。接下来，上海还将以更大力度推进法治建设，为在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放提供强劲支撑。