世界银行制裁体系下境外铁路项目风险分析

汤学文，刘大磊

（铁科院（北京）工程咨询有限公司，北京 100081）

0 引言

中国铁路“走出去”战略助推下，中资企业铁路、电力等方面工程建设项目成为对外承包工程热点，业务量持续保持高位。进入2009年，世界银行（简称世行）制裁的中资企业数量不断攀升，被列入制裁名单的中资企业显著增多［1］。中资企业在境外面临日益严峻的制裁风险，截至2021年1月，已超过800家中资企业受到制裁。由于诸多境外铁路项目在世行监管范围内，且中资铁路企业对世行制裁体系与规则不熟悉，已有中资铁路企业受到制裁。如何规避制裁，合规高效地开展境外铁路项目，亟待进行世行裁体系下境外铁路项目风险分析。

1 境外铁路项目发展现状

自2000年中国铁路“走出去”战略全面实施以来，中资企业境外铁路项目迅速展开。从2009年国际化经营布局展开，到2013年“一带一路”倡议提出，铁路基础设施互联互通作为“一带一路”建设的优先领域，境外铁路工程承包迎来了前所未有的机遇。借助对外投资、工程承包、劳务合作等方式，我国境外铁路项目总营业额实现了约10%的年均增幅，国际市场份额一度增至20%［1］。

20世纪90年代以来，高铁建设热潮席卷全球，截至2020年1月，境外高铁营运总里程16 649 km，境外高铁计划建设里程高达37 876 km，市场空间巨大［2］。新冠肺炎疫情前，仅2019年我国就与62个“一带一路”沿线国家签署了6 944份新合同，合同额高达1 548.9亿美元。2016—2021年，境外投资额与建设项目稳步推进（见表1）。即使新冠肺炎疫情期间，根据中国国家铁路集团有限公司（简称国铁集团）官网数据显示，2021年1—11月，我国依然实现了与“一带一路”沿线国家的进出口额同比增长23.5%，达到10.43万亿元。对沿线国家非金融类直接投资同比增长12.7%，达到179.9亿美元。中欧班列高质量开行，累计发运1.5万列，同比增长22%；货物发送146万箱，同比增长29%；新增运行线70余条，联通国家20余个，通行城市170余个，货品发运种类逾5万种，有力维护了全球供应链的稳定；西部陆海新通道班列加快建设，货物发运同比增长57.5%，达到57万箱，进一步畅通我国外贸产业链、供应链；中老铁路开通运营，雅万高铁、中泰铁路稳步推进，中国铁路“走出去”战略成效显著，境外铁路项目发展良好。

表1 2016—2021年我国部分境外铁路项目

2 世行制裁体系

世行制裁体系是指以世行为代表的国际组织，针对参与世行资助项目的企业实体、个人展开制裁的制度框架。该制裁体系性质上是行政程序，目的是防范世行托管下的资金风险。

2.1 体系发展

鉴于尊重国家主权，早期世行仅将企业违规行为归结为国家内政范畴，不进行制裁，直到1995年，建设项目腐败行为被纳入其监管范围。随后，世行借助出台《国际复兴开发银行协定》，并对“信义义务”展开扩大解释，制定出针对腐败、欺诈等不合规行为的制裁体系与监管规则。监管规则明确了其管辖对象的权利义务，由3个层级、9项文件组成；制裁体系则通过3项规则文件由3个职能部门搭建。2006年世行监管机构调整为：调查兼公诉机关廉政局（INT）、一级审理机关的资格暂停与取消主管办公室（SDO）、二级审理机关的制裁委员会（SB），并最终形成2个层级的制裁程序，沿用至今。还在腐败、欺诈2项可制裁行为外增设胁迫、共谋、妨碍3种可制裁行为，即凡使用世行贷款的一切不合规行为，均在其制裁范围内。

2009年，基于信托财产以及自身声誉考虑，世行在2个层级制裁程序前，再度增设初步暂停资格程序，形成了3个层级制裁程序。其中第1级制裁程序强制适用，第2级制裁程序由调查对象发起。2010年，世行牵头组织欧洲复兴、非洲、亚洲、美洲开发银行，达成《联合取消资格协议》，形成联合制裁机制，即凡遭受协议内任意1家银行给予的大于1年制裁期的实体，将自动被其他签约银行给予同样的制裁对待，即自动被取消参与贷款项目的资格。总之，受制裁实体会受到联合制裁，且其遭受制裁的结果还将被发布于世行“禁令黑名单”上，进而成为后续开展业务的阻碍［3］。纵观国际铁路项目招标，很多项目招标文件上会直接要求投标企业未受到世行制裁，至少投标期间不在世行制裁期限内，因此制裁造成的后果对受制裁实体的影响极为严重。

2.2 制裁主体

世行制裁主体范围广泛，不仅承接世行项目的企业实体与个人在制裁管控范围内，由项目衍生的借款人、投标人、供应商、承包商与代理人、分包商、顾问团队以及服务商等人员同样在制裁管控范围内。在实操层面，不但合同项中被调查人的实体在制裁管控范围内，被调查人的其他实体也在制裁管控范围内，甚至当被调查的高管、直接负责人采取逃逸甚至死亡等极端方式企图逃避责任时，世行制裁体系也早有预判，即被调查人之继承人或财产受让人，接替其承担制裁。因此，在中国铁路“走出去”战略背景下，当境外铁路项目合同或发布的招标文件上明文标注“世行审计权”条款、“世行不当行为定义”条款、“披露要求”条款等内容时，该国际铁路项目合同与国际铁路招投标项目必然在世行制裁体系管控范围内［4］。

2.3 制裁程序

世行制裁体系对被调查对象执行严格的制裁程序（见图1），以保证制裁决定的合理合法。其做法通常为通过2级程序，决定对被控方是否进行制裁以及进行何种制裁。具体程序为：INT牵头组织，由SDO对制裁案件中被调查对象展开初审及发出制裁通知书［5］。如果被调查对象针对控诉提出异议或抗诉，则制裁案件会转交至世行制裁委员会，由其做出最终裁判。被调查对象也可寻求和解，但需在世行制裁委员会发布最终裁判前与廉政局达成和解。一旦和解达成，在后续的和解约定履行中，签署双方须恪守条约，在后续项目投标与执行过程中，不可再发生违规行为。

图1 世界银行制裁程序

2.4 制裁措施

当前国际铁路项目中，世行制裁体系主要采取以下6种制裁方式，不仅针对受制裁企业，还延伸至其继受者与转让者［6］。

（1）附解除条件式的取消资格（Debarment with Conditional Release）：即受世行制裁实体在制裁期限内被取消参与世行项目资格。当且仅当受制裁期届满且完成受制裁时被附加特定条件的，才可被最终解除制裁。

（2）取消资格（Debarment）：即受世行制裁实体在既定期限内被取消参与世行相关资助项目资格。

（3）附条件免于取消资格（Conditional Non-Debar⁃ment）：即世行要求受制裁实体于限定期内完善自身合规体系或完成世行制定的条件时，即可免于取消资格或免于被锁定在黑名单中。

（4）永久或无限期取消资格（Permanent Debar⁃ment）：世行评估被制裁实体无法满足条件时，可直接对其（包括受世行制裁实体控制的其他企业实体）采取无限期取消资格的制裁。

（5）谴责信（Letter of Reprimand）：即世行对违规企业实体情节轻微的违规行为，采取发送谴责信的方式予以训诫。

（6）补偿与其他救济（Restitution and other Reme⁃dies）：即世行要求被制裁实体针对违规行为支付相应赔偿金与相关补救措施。

综上所述，当前世行制裁体系中，可制裁行为与制裁对象范围不断拓展，且制裁措施、规则体系与运行流程都极为复杂，与我国同类法律运行规则差异显著，制裁引发的后果也极为严重［7］。因此，中国铁路“走出去”战略下的中资铁路企业，应严肃对待、合法合规开展各项业务。

3 世行制裁境外铁路项目风险分析

3.1 境外中资企业被制裁统计

世行制裁系统公布的2009—2020财年数据显示，全球636个遭受其“取消资格”制裁的实体（不包括联合制裁及所在子企业牵连制裁）中，我国占62个，铁路相关企业12家，其中90%为建设施工企业（58家）。我国受制裁企业数量由2017年的21家，增加至2018年的44家，2019年高达89家。截至2020年5月15日，共计255家中资企业受到世行制裁（如加上关联企业数量高达700家）。根据《世界银行制裁体系年度报告》（2020年度），截至2021年1月，多达152家中资企业与个人被列入“禁止合作企业和个人名单”（List of Ineligible Firms and Individuals，又称世行制裁黑名单），其中被制裁的中资企业已经超过800家［8-9］。

世行自1999年正式对实体展开制裁后，中资企业国际化经营一直面临世行制裁风险。据《世界银行制裁体系年度报告》分析可知，中资企业受世行制裁可追溯至2009年，并在后续11年里，因不合规（包括胁迫、阻碍、合谋、欺诈等）而受到制裁的企业数量逐年攀升，即使大型企业也在所难免。2009—2020财年《世界银行制裁体系年度报告》显示，受制裁中资企业中，51.5%为大型国有企业，39.3%为上市公司［10］。中国铁路“走出去”战略下，应厘清制裁因素、规避制裁风险。

3.2 世行制裁风险因素

世行制裁体系针对其管控范围内的主体，明确提出了在世行融资项目的整个采购及后续合同履行过程中，均应恪守“最高道德标准准则（highest standard of ethics）”，不可出现任何欺诈、腐败行为。然而境外铁路项目面临世行制裁的风险因素远不止这2类。

《世界银行制裁体系年度报告》公布的2009—2020财年给予中资企业制裁因素中，欺诈占比高达69.1%，是最大风险因素；其余依次为：腐败占比15.2%、共谋占比14.0%、阻碍占比1.2%、胁迫占比0.4%。中资企业境外项目受世行制裁风险因素统计见表2，此类不合规背后的风险因素作为世行制裁中资企业的主要原因，同样值得境外铁路项目借鉴。我国铁路企业在开拓国际铁路市场、建设国际铁路项目的过程中，理应针对这5类风险因素展开研究，建立一套适合自身的合规管理体系。

表2 中资企业境外项目受世行制裁风险因素统计

3.3 境外铁路项目合规经营困境

中国铁路“走出去”战略中，随着世行制裁更加严厉，合规经营与管理要求更高。一旦受到制裁，不仅承受罚款、损坏声誉，还波及整体行业形象，影响中国铁路高质量发展。面对潜在的世行制裁风险，推动并确保中资企业合规经营管理引起了国家层面的重视，《企业境外经营合规管理指引》《合规管理体系指南》等合规管理文件颁行，将合规管理要求扩展到诸多行业。然而这些文件都不是专门针对铁路企业境外经营制定的，境外铁路项目还需要认真学习、了解世界银行制裁体系，研究出一套适宜自身的合规管理方式。

4 建议

4.1 加大对外合作，积极融入国际合规体系

境外铁路项目建设不是孤立的项目建设，而是一次对外交流合作与投资。

（1）应强化与项目周边国家、地区和国际组织的合作，力争在反腐败打击、合规执法、司法协助、资产追回等方面形成一种伙伴协作关系，构建起多边合规合作机制。

（2）积极融入国际合规体系，执行以经济合作与发展组织（OECD）发布的《跨国公司行为准则》，积极参与OECD组织的各类国家联络点活动，成为合规体系规则的制定者。在继续推动中美、中加、中澳等与发达国家的双边合规合作外，还应注重与“一带一路”沿线发展中国家合规协作关系的构建。在境外铁路项目合规调查事项中，借助联合侦查、民事及行政调查与诉讼审理，建立信息反馈与合作关系，在监管中资铁路企业不合规现象的同时，提升我国国际合规能力与国际合规审查话语权，为“中国高铁”保驾护航［11］。

（3）深化与国际非政府组织的联动，通过多种形式（包括适时邀请国际非政府组织参观境外铁路项目基础设施施工现场）强化宣传报道，加大国际品牌与形象推广力度，树立起“诚信合规的中国铁路企业标识”。

4.2 构建合规体系，强化自身涉外法规建设

积极对外合作的同时，中资铁路企业需要做好自身合规建设。当前，国家层面颁行的众多合规监管法律主要是针对大类企业行为，并不完全契合境外铁路项目面临的各项实操问题。

（1）在国家层面：应加快境外铁路项目法规体系建设，组织开展我国铁路企业境外合规经营的立法体系搭建工作。建立起中国铁路“走出去”过程中，境外经营不合规行为的一系列事先预防与事后惩罚机制。

（2）在企业自身层面：更应主动作为，做到先内部核查，再开展经营。确保在企业内部建立一套行之有效、适宜自身的境外铁路项目合规经营办法与合规评估标准，联动境内法规与境外监管，综合管理我国铁路企业境外经营行为，促进境外铁路项目合规管理水平的提升。

当前，我国众多企业已经开始自身合规经营管理工作。中国铁路工程集团有限公司（简称中国中铁）制定实施了《中国中铁海外业务合规管理指引》与《中铁国际集团有限公司合规手册》，甚至根据自身业务范围内的案例，整编形成了《中铁国际集团合规案例汇编》。中铁国际集团有限公司所有员工签署了境外业务合规承诺书，纳入统一合规管理范畴。中国交通建设集团有限公司（简称中交集团）则通过大力调研、对标，检索自身合规风险较高的业务与关键环节；严格监管机制，建立单独的合规管理体系；细化合规审批权限，合规风险分级分类应对；源头把控，实行员工自查、部门负责人监督、合规官审查与合规官相互交叉抽检，形成4道合规监管防火墙，建立起全员参与、职责明晰、全程监管的合规管理体系。

4.3 加快数字治理，推进高新科技合规监管

常规层面，中资铁路企业习惯线下经营管理方式，然而随着信息科技发展，未来线上线下一体化经营管理系统才是合规监管的发展方向。

（1）通过区块链、大数据、人工智能等信息技术，不仅可以优化引导、丰富监管手段，还能显著提升中资铁路企业境外经营治理能力。结合境外铁路项目经营管理特征，系统分析世行制裁体系及其他行业、国家、地区合规要求与监管方式，采用数字图谱、自然语言处理等智能技术，根据市场、地区、国别编制合规监管系统。搭建市场、地区、国别3个分支下的合规经营平台，随时可提供世行制裁分析、制裁程序检索、合规监管要求等相关服务，对不合规操作进行预警，辅助我国铁路企业更好地识别、预警、防范制裁风险［11］。

（2）根据世行制裁体系的最新变化，更新监管规则，定期评估分国别、地区、市场的境外项目合规运行情况，引导我国铁路企业及时预警、规避潜在的高风险行为，更好地开展境外业务经营。

（3）借助我国铁路企业内部信息集成与协同监管机制，探索建立我国铁路企业境外业务合规监测报送制度，定期反馈报送境外铁路项目合规经营指数与安全评估分数，提交决策至监管部门，促进境外铁路项目合规监管迈向数字化、智能化、系统化。

4.4 提升合规意识，形成行业良性发展机制

境外铁路项目中，竞争不仅来自中外企业之间，中资企业内部也存在竞争。我国铁路企业海外分支机构应良性经营，避免无序、恶性竞争。国铁集团层面应鼓励铁路企业借助先进技术、接轨先进管理手段，学习合规典型案例以提升境外经营水平与核心竞争力。同时，合规理念的提升需要长期建设树立，针对我国铁路企业的合规推广不应停留在宣传上，而应落实在具体经营中，要加大对合规管理的科研经费投入，注重员工尤其是境外员工合规教育培训，配备专业的涉外法律合规团队的同时，加快完善国际注册合规师制度，与国际合规制度接轨，以提前应对世行制裁为代表的各类国际制裁。

5 结束语

当前，以中国中铁、中交集团等为代表的中资铁路企业，在境外铁路项目中，应对世行为代表的国际制裁时，已经做出了有益探索和示范。中国铁路“走出去”战略下，我国铁路企业不仅要熟悉世行制裁体系，还应将合规管理践行到境外经营的每个细节处，此外，如果联合体和咨询机构参与项目，还需强化对第三方的尽职调查，妥善签订诚信合规条款，做到提前预防，及时规避和解决潜在的各类不合规行为。