建筑产业现代化政策变迁与政策学习模式研究——以江苏省为例

夏侯遐迩 张震祺 陈佳龙 李启明

东南大学土木工程学院建设与房地产系 江苏 南京 211189

当前，我国社会经济发展已经进入新常态，经济形态和发展的模式正在发生着巨大的改变。建筑业作为国民经济支柱行业和富民行业，在为社会稳定做出巨大贡献的同时，也存在着标准化和工业化水平低、劳动生产率低、科技进步率低、建筑质量和性能低以及资源能源消耗高、环境污染程度高等突出的“四低两高”问题[1]。如何把握住当前社会经济发展的重要战略机遇期，转变发展方式，调整产业结构，实现转型升级，成为当前建筑业发展的一项重大难题。2013年底，全国住房城乡建设工作会议上提出了“促进建筑产业现代化”的要求[2]。随后，各级政府部门密集出台了一系列相关政策推动建筑产业现代化的发展。2014年底，江苏省被住房和城乡建设部列为建筑产业现代化试点区域之一，围绕试点省份的建设，江苏省建筑产业现代化迎来了发展的新机遇。

“建筑产业现代化”作为一个新兴的概念，不仅涵盖了建筑业发展过程中在“住宅产业化”“住宅产业现代化”“成品化住宅”“建筑工业化”等领域，同时又有更加广泛和深刻的内涵。建筑产业现代化的特征主要有：“建筑生产工业化”“产业链组织集成化”“管理手段和产品信息化”“建筑生产过程和建筑产品的绿色化”以及“建筑生命周期价值最大化”。建筑产业现代化的内涵与特征的详细介绍请参见文献[3]。

鉴于建筑产业现代化广泛的内涵，本文搜集的政策不仅包含了推进“建筑产业现代化”的相关内容，同时也涵盖了推进“建筑工业化”“装配式建筑”“住宅工业化”“住宅产业现代化”“绿色建筑”“建筑信息化”等相关政策。

2013年以来，伴随着大量建筑产业现代化相关政策的发布，试点城市、基地、项目、研发中心等申报工作的展开，“建筑产业现代化”的“政策热”逐渐演化为了政府、企业、研发机构乃至普通居民广泛参与的“实践热”。与之相反的是，建筑业在20世纪推行“工业化”“装配式建筑”等工作时，“政策热”并没有带动“实践热”，部分试点工作甚至以失败告终。为何前后会出现如此巨大的反差，相关学者主要通过建筑业自身发展（组织模式、关键技术等）、规范标准、政策环境、市场环境等因素[1,4-7]说明该问题。然而，本文试图从时间序列的角度关注政府在建筑业发展的不同时期推行政策的动机和策略，通过分析和对比在长期时间序列中的不同阶段“政策热”及其成效，更好地了解当前“政策热”带动“实践热”的原因。鉴于此，政策变迁理论和政策学习理论为本文的研究提供了开展研究的观察视角[8]。

1 问题的提出

政策变迁（policy change）是一个非常常见的政策现象。传统的政策变迁认为其来自于站在社会力量和社会冲突下被动的政府产生的应对[9]。而从政策学习视角来看，政策变迁是指那些相对持久的思想改变以及关注政策目标的实现或者修改的行为意图[10]，政策学习不只是发生在国家内部的过程，更多的会受到社会发展影响[11]，现在学术界主流的政策学习模式主要分为吸取教训型模式和社会学习型模式。吸取教训型模式主要是指技术层面的改进，政策制定者以实用性态度采用政策工具来应对某些社会问题；社会学习型源于政策过程的外部，可视为一种根本性的学习模式，伴随着政策背后理念和范式的根本改变。

那么新中国成立以来的建筑产业现代化政策经历了怎样的政策变迁过程？我国的建筑产业现代化政策变迁背后的学习模式是吸取教训型还是社会学习型？是否能从政策变迁和学习模式中发现建筑产业现代化由“政策热，实践冷”转变成“政策热，实践热”的原因？下文将从时间序列的角度，对新中国成立以来的建筑产业现代化政策文本进行分析，对上述问题进行一一解答。

2 建筑产业现代化的三个政策时期：界定与分类

本文界定和分类1954—2021年中央层面的建筑产业现代化政策文本共288个，包括法律、具有法律效力的命令（中共中央发文、国务院发文等）、行业标准、行政法规及其他规范性文件，形成本文的建筑产业化政策文本库。

本文对建筑产业现代化政策文本的筛选遵从如下原则：一是与建筑产业现代化及其涵盖内容直接相关的政策，如《关于大力发展装配式建筑的指导意见》（2016）、《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》（2012）等；二是不直接针对建筑产业现代化及其涵盖内容的具体措施，但从财税制度、应对气候变化等角度推动建筑产业现代化发展的政策，如《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》（2014）等；三是针对建筑产业现代化具体领域发展的标准和规范，如《绿色建筑评价标准》（2014）等。同时，将指导性政策（符合原则一、二）和具体领域的行业标准、规范（符合原则三）分开统计，其中指导性政策共174个，标准、规范共114个。

为了更加直观地比较长时间内的政策变迁，本文以每年出台的政策数量和密集程度为依据，将建筑产业现代化政策划分为3个政策时期：1954—1989年为政策间断松散期，这一时期建筑产业现代化的政策密度极小，大多数年份每年只出台1部政策，并且存在多个政策间断期和政策间断点；1990—2009年为政策低密集期，除1993年和1994年没有政策出台外，其余年份均出台政策，20年间一共出台66个政策，平均每年出台超过3个政策；2010—2021年为政策高密集期，12年集中出台201个建筑产业现代化政策，平均每年出台24个，2015年为极大值年，单年出台30个，呈现高密度分布（表1）。

表1 建筑产业现代化政策三个时期年份与数量分布（含标准、规范）

3 建筑产业现代化的政策变迁

本节结合3个政策时期的时代背景、政策目的和发文部门，具体阐述建筑产业现代化的变迁过程。

3.1 政策间断松散期（1954—1989年）：单一发展

第一段政策时期，建筑产业现代化的概念尚未提出，这个阶段建筑产业现代化仅涵盖建筑工业化的概念。从图1中可以看出，第一段政策时期，建筑产业现代化政策在26年中间断、零星地出台。从政策的时代背景来看，20世纪50年代，新中国刚刚成立，大规模的经济发展导致城市住宅面临严重短缺，我国开始向发达国家学习技术经验，在国内推行标准化、工厂化、机械化的预制构件和装配式建筑。20世纪60年代至80年代，我国多种装配式建筑体系得到了快速的发展，结构体系呈现多样化特征[12-13]。

图1 我国建筑产业现代化发展中的相关政策文件

从政策目标看，1956年第一部建筑产业现代化指导性政策《关于加强和发展建筑工业的决定》由国务院颁布，提出“实行工厂化、机械化施工，逐步完成对建筑工业的技术改造，逐步完成向建筑工业化的过渡”，明确了建筑工业化的方向，但没有提出具体的实现指标；1978年把工业化具体化为“三化一改”，同样缺乏具体的实现指标。这一时期，标准、规范以装配式框架、大板住宅为侧重点。到20世纪80年代中期，基本实现以标准预制构件为基础的应用技术体系[14]。

从发文部门类型看，这一时期，指导性政策主要由国务院出台，而非具体的行业部门，表明这一时期的建筑产业化政策仅仅停留在中央宏观指导层面，没有落实到具体的行业中。

在行业发展实践上，由于政策的推动和技术标准的不断健全，到20世纪80年代初，装配式混凝土应用普及程度达到顶峰，全国多地形成了设计、制作和施工安装一体化的装配式混凝土工业化建筑模式。但从20世纪80年代中期开始，我国装配式建筑的设计和施工水平逐步不能满足社会建设的需求，设计施工专业化程度低、建筑形式和功能单一、抗震安全性弱、技术经济性差等劣势越来越明显。

3.2 政策低密集期（1990—2009年）：横向扩充

这一段政策时期，政策的出台数量和涵盖的内容都有较大幅度的增长，同时建筑产业现代化的内涵得到了极大地丰富。

20世纪80年代末至90年代初的9年时间里，建筑产业现代化的相关指导性政策数量几乎为零，而20世纪90年代初，随着我国建筑业建设规模急剧增长，装配式结构体系已难以适应新的建设规模[15]。20世纪90年代末期，信息网络建设开始起步，信息技术应用得到推广，政府开始注重建筑业信息化的普及和发展。

21世纪初，随着政府将可持续发展战略纳入经济和社会发展计划中，政府开始提倡节能建筑、生态住宅，推广绿色建筑成为政府的一项重要任务。

这一时期的政策目标不再盲目地追求速度和产量，转而注重现阶段建筑业发展的具体情况和质量。如《建筑工业化发展纲要》（1995）吸取了我国几十年来发展建筑工业化的历史经验，借鉴国外有益经验和做法，提出了深化建筑业体制改革的问题[16]。

与此同时，“住宅产业化”“绿色建筑”“建筑信息化”等发展理念相继提出。《住宅产业现代化试点工作大纲》（1996）拉开了我国推进住宅产业现代化的序幕，《关于推进住宅产业现代化提高住宅质量的若干意见》（1999）成为推进我国住宅产业现代化的纲领性文件。

2001年，原建设部颁布《建设领域信息化工作基本要点》，正式提出建立建设系统各行业信息化技术应用标准体系。

2006年我国第一部绿色建筑评价国家标准《绿色建筑评价标准》出台，《绿色建筑技术导则》和《绿色建筑评价技术细则》等文件进一步完善了我国绿色建筑评估体系。而第二政策时期内，少有装配式建筑的指导性政策，与第一政策时期全面发展装配式建筑形成鲜明对比。发文部门以住建部（或原建设部）为主，其中指导性政策有29个出自住建部，国务院和中共中央的宏观指导政策只有5个，意味着这一时期建筑产业现代化政策开始落实到具体的行业部门。

可以注意到，随着社会经济和科学技术的发展，建筑产业现代化的内容在这一时期得到大幅的横向扩充，“低碳”“节能”“信息化”等时代性词汇开始纳入政策中，但是除了“绿色建筑”有了初步的评价体系，其他领域也仅仅局限于粗线条的框架指导，并没有具体的推广和应用。而在第一段政策时期为主导的装配式建筑在第二段政策时期处于完全的停滞状态，没有出台一部指导性政策。

3.3 政策高密集期（2010—2021年）：全面发展

这一时期出台的政策呈现爆炸性的增长，如表1所示，8年内出台的政策数量超过前两段政策时期的总和，建筑产业现代化进入全面发展时期。同时结合图1可以看出，指导性政策和规范、标准的相对比例趋于稳定，说明了建筑产业现代化各个相关领域的发展趋于理性。

这段时期，虽然建筑产业现代化发展取得了一定成效，但建筑产业的生产经营方式仍然沿用传统方式，行业快速发展过程中累积的矛盾开始日益突显，如大量的劳动力需求与人口红利消失的矛盾；较大的环境污染、能耗与绿色环保、可持续发展要求的矛盾等。在此时代背景下，政府一再强调推动建筑业转型升级。

这段政策时期的政策目标的特点是全面化推行和具体化操作。建筑产业现代化的具体政策、应用细则和标准、规范不断地推广和完善。2011年住建部出台《建筑业“十二五”发展规划》。2013年10月，全国政协会议提出发展“建筑产业现代化”，建筑产业现代化的概念第一次被提出。在其中的绿色建筑方面，住建部和发改委联合出台《绿色建筑行动方案》，制定了具体的目标：“十二五”期间，完成新建绿色建筑10亿 m2；到2015年末，20%的城镇新建建筑达到绿色建筑标准要求。至此，建筑工业化时隔二十余年被重新提及。

2014年，新《绿色建筑评价标准》出台，绿色建筑评价工作进入新的阶段。《绿色生活创建行动总体方案》（2019），明确提出到2022年，城镇新建建筑中绿色建筑面积占比达到60%，2021年推广绿色建造正式纳入国家《2030年前碳达峰行动方案》。在其他方面，2015年，《关于推进建筑信息模型应用的指导意见》（2015）明确规定：“到2020年末，建筑行业甲级勘察、设计单位以及特级、一级房屋建筑工程施工企业应掌握并实现BIM与企业管理系统和其他信息技术的一体化集成应用。”

2016年，国务院发布《关于大力发展装配式建筑的指导意见》，强调大力发展装配式混凝土建筑和钢结构建筑，不断提高装配式建筑在新建建筑中的比例，并制定详细的工作目标。在装配式建筑方面，仅2015—2021年这6年间即出台了23个标准、规范文件。

这段时期指导性政策发文部门还是以住建部为主（76个），但是与第二段政策时期不同的是发文部门呈现出多样化的趋势：国务院（26个）、工业信息部（8个）、发展改革委员会（15个）、财政部（5个）等（部分政策是多个部门联合出台），同时生态环境部、科技部等也开始参与建筑产业现代化政策制定，2018—2021年多部门联合发文数量达到20个，这意味着这一时期的建筑产业现代化政策不断地得到具体行业部门的细化，同时政策参与部门逐渐增多，发文部门的联合性得到极大增强。

中央高密集、全面和具体的政策出台推动了建筑产业现代化发展的高潮，这一波浪潮区别于以往的显著特点是以建筑产业现代化政策为主导，通过示范项目（如住宅产业化示范基地、绿色建筑示范项目等）来推动建筑产业现代化各个领域的发展。但是我国建筑产业现代化仍然处于初级的发展阶段，可以预见，相当长的一段时间内，政府将持续、高密度地出台建筑产业现代化相关政策。

4 政策学习模式：吸取教训型还是社会学习型？

本节主要探讨建筑产业现代化政策变迁背后主要的政策学习模式，本文基于现有研究，对吸取教训型和社会学习型的政策学习模式在学习主体、学习目标、学习动因和发生条件上进行区分（表2）[17-19]。“吸取教训”是根据过去政策的结果和新的信息调整政策的目标和技术，而“社会学习”是政府对于社会或环境激励而做出的反应[20]。

表2 两种政策学习的区分性特征[17-19]

在我国的建筑产业现代化进程中，到底蕴含着哪种政策学习模式？经过对3个政策时期的政策梳理和分析，本文认为整个建筑产业现代化发展过程中同时存在着吸取教训型和社会学习型2种学习模式，且从时间序列的角度看，从第一政策时期至第三政策时期，建筑产业现代化政策大体由吸取教训型模式向社会学习型模式转变。下文将从3个政策时期的学习主体、学习目标、学习动因和发生条件4个方面，详细阐述学习模式具体的转变过程。

在学习主体上，第一政策时期的建筑产业现代化政策学习基本上发生于以装配式为中心的小规模、技术上专门性的政策网络当中，随着第二政策时期建筑产业现代化的概念得到丰富，以及第三政策时期全方位的发展，政策涵盖装配式建筑、绿色建筑、住宅工业化、建筑信息化等，已然演变成规模极大、公众参与度较高的政策社群，网络联系逐渐紧密，如《住房和城乡建设部等部门关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》（2020）等政策充分体现了绿色建筑与装配式建筑的协调发展、建筑工业化和信息化的融合发展。

在学习动因上，第一段政策时期，政府对建筑产业现代化的政策学习主要基于城市住宅面临严重的短缺，一定程度上被迫大量采用装配式建筑，而到了第二、三段政策时期，随着绿色低碳、可持续化、信息化等理念的普及和发展，建筑产业现代化的政策学习主体在其影响下发生了大幅的转变。

在学习目标上，第一段政策时期，政府对建筑产业现代化的政策学习主要局限于政策工具（推广装配式）层面的学习，但到了第二、三段政策时期，政策学习主要是为了改善我国建筑业人工短缺、资源浪费、环境污染和安全事故频发等现状，推进传统建筑业转型升级，并实现绿色可持续发展，如在“双碳”理念的推动下，在2018—2021年建筑产业现代化指导性政策中，涉及绿色建筑类的政策占比达到了65%。由此可见，这两段时期的学习目标已经上升到政策工具背后理念和范式的反思。

在发生条件上，第一政策时期处于计划经济时代和改革开放初期，民间资本数量极少，政策学习呈现出高强度的政府组织动员能力和较低的社会参与度，到了第三段政策时期，在高强的政府组织能力存在的同时，装配式建筑（如万科、远大等企业）、绿色建筑（如万科等企业）、建筑信息化（如广联达公司等）都有极高的民间参与度，在发展建筑产业现代化的发展过程中，逐渐形成了企业主导型、政府主导型、协同创新型等3种发展模式[7]。

5 江苏省建筑产业现代化政策变迁和学习模式探讨

江苏省作为国家建筑产业现代化的试点省份，政策的出台数量以及试点项目的推广数量一直处在全国的前列。本节以江苏省为例，探讨江苏省建筑产业现代化和学习模式。本文收集了江苏省建筑产业现代化相关指导性政策共47部，表3是其具体年份的数量分布。

表3 江苏省建筑产业现代化政策年份与数量分布

在第一政策时期，江苏省主要是直接印发并实施中央的政策文件；直到第二政策时期，江苏省才零星地制定和出台相关政策，政策的涵盖范围与中央文件相符，同时在把握整体方向和框架不变的主旨下，结合了江苏省建筑业的发展实际和现状。2007年，江苏省建管局出台《江苏省建筑工业化导则》，成为全国第一个在省级层面上进行建筑工业化技术规范指导的省份，提出用10年时间成为国内建筑工业化强省，用20年时间成为与国际建筑工业化发达国家接轨的建筑工业化强省，并设立了具体目标。

在第三段政策时期（2010年后），江苏省政策出台的数量有了明显的提升，建筑产业现代化内容框架不断完善，主要特点为全面布局、协同发展、具体细化。2014年《江苏省政府关于加快推进建筑产业现代化促进建筑产业转型升级的意见》出台，这是江苏省在中央提出“建筑产业现代化”的概念后，首次在省级层面颁布直接以建筑产业现代化命名的政策。

2017年《江苏省“十三五”建筑产业现代化发展纲要》和《省政府关于促进建筑业改革发展的意见》出台，开始从战略高度强调建筑产业现代化的改革；2017年末，江苏省住建厅率先在全国制定发布《江苏建造2025行动纲要》，政策体系逐渐形成了装配式建筑、成品住房和绿色建筑“三位一体”融合发展，精益建造、数字建造、绿色建造、装配式建造“四个协同”联动发展的政策格局。

2021年7月，《江苏省建筑业“十四五”发展规划》印发，明确提出新开工装配式建筑占同期新开工建筑面积比达50%、成品化住房占新建住宅70%、装配化装修占成品住房30%等具体目标。另外，江苏省在此期间也编制了《装配整体式混凝土结构检测技术规程》《预制预应力混凝土装配整体式结构技术规程》《成品住房装配化装修构造图集》等20多部地方标准、图集。

以上介绍了江苏省建筑产业现代化政策的变迁历程，下面详细论述江苏省的政策学习模式。本文认为，江苏省建筑产业现代化的政策学习模式同为由吸取教训型模式向社会学习型模式转变。

在我国的第一政策时期，江苏省未出台地方性的政策文本，主要使用国家层面的政策和规范标准，即符合吸取教训型学习模式。

在第二、第三政策时期，省级层面的建筑工业化、住宅产业化、绿色建筑、建筑信息化等政策体系越来越完善。首先，在学习主体和发生条件上，江苏省的政策社群数量多、规模大，多年来培育了一批龙头骨干企业，政府与企业联系紧密，创建了一批建筑产业现代化试点示范。

截至2020年12月，江苏省创建省建筑产业现代化示范城市13个、示范园区7个、示范基地193个、示范工程95个，逐步形成“政府引导、市场主导”的发展方向。

从学习目标和学习动因上看，这些政策文件不仅仅只是本着实用性态度、采用政策工具以解决某类社会问题，而是由外部的“绿色”“节能”“标准化”“产业化”等新兴理念所推动，在第三段政策时期的后期，学习动因上发生了极大的转变，政策制定受到生态文明建设新理念、低碳发展、可持续发展理念思潮影响显著，同时江苏省一再强调推动和促进建筑业的改革发展，“改革”一词意味着政策工具背后理念和范式的改变及调整，与之相类似的还有“转型”“升级”等用词，与社会学习模式相符。

6 结语

本文研究发现，新中国成立以来，我国的建筑产业现代化政策经历了“单一发展—横向扩充—全面发展”的变迁过程，20世纪90年代之前，建筑产业现代化的概念还局限于建筑工业化阶段，在国家经济发展落后、城市住宅严重紧缺之时，国家层面被动地出台建筑产业现代化政策，照搬或者是套用发达国家的政策、标准和技术体系，在性能、专业化程度、安全性上的弱势，加之现浇结构以其建设规模大、个性化多样性、抗震性好等优点，建筑产业现代化的发展一度停滞。在此期间，建筑产业现代化的学习模式主要是吸取教训型，尽管一直在借鉴、学习国际经验，但是这种政策学习一直处在相对封闭的政策网络内，只是阶段性地动员了部分群体，市场经济发展缓慢，民间资本几乎为零，社会与市场并未发挥足够的作用，众多因素相互作用导致了这段时期建筑产业现代化“政策热，实践冷”的现象。

反观21世纪初开始的建筑产业现代化发展浪潮，经济发展稳步向前，民间资本蓬勃发展，住宅产业规模急剧扩张，可持续化发展、绿色节能、信息化等理念一再被中央提及，为建筑产业现代化的发展奠定了坚实的基础。中央从建筑工业化、住宅产业化、建筑信息化、绿色建筑等方面着手，大量出台政策，全力推进建筑产业现代化。中央政策在此时期对建筑产业现代化已经不仅仅局限于工具性理解，而是适应经济社会发展潮流下的治理结构的转型。此时的政策学习模式明显以社会学习为主导，政策社群规模大，政策背后理念和范式发生改变，与社会主体联系度较高的特征愈发明显。

政府在这一时期总结了20世纪失败的教训，制定的政策更加符合各方的利益，更加适应社会发展的潮流，极大增强了民间资本参与的意愿和信心。一大批企业（以万科、长沙远大为代表）通过成立研究中心或者与科研单位合作，自主研发并推广建筑产业现代化；另外，政府、企业、高校等之间的协同创新型合作也更加普遍，逐步形成政产学研良性的协同创新机制，造就了如今“政策热，实践热”的现象。