安徽省“互联网+政务服务”标准化工作现状与对策研究

姚玫玫

(中共安徽省委党校，安徽 合肥 230022)

“互联网+政务服务”是将“放管服”改革推向纵深的关键环节。2016年9月国务院发布《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号)，对“互联网+政务服务”做出总体部署。2018年，国务院办公厅印发《深化“互联网+政务服务” 推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》(国办发〔2018〕45号)中提出建立健全“一网通办”的标准规范，加强政务服务标准化建设。2016年起，安徽省密集出台了一系列“互联网+政务服务”工作规划和行动方案，各级政府认真贯彻落实各项改革要求，加强“互联网+政务服务”各项标准的制定与实施，创新服务方式，提高网上政务服务质量与实效。安徽省“互联网+政务服务”持续朝着更高水平发展，网上政务服务能力显著提升。随着“互联网+政务服务”深入开展和公众个性化的需求不断增多，标准化成效不高成为“互联网+政务服务”的掣肘。建立“一网通办”的标准化服务体系，并将标准化服务体系落实到“互联网+政务服务”的实践中去，将线上线下服务深度融合统一，成为当前需要解决的问题。

标准化最初是在工业管理领域提出的，继而发展到商业管理和政府管理的过程。国外学者对电子政务的研究分为两个阶段。20世纪90年代之前，学者们主要偏重于对政府内部关系及信息系统的建设，即办公自动化(OA)、管理信息系统(MIS)，20世纪90年代之后，学者们将研究的重点转向面向公共服务的电子政务，主张用信息技术加强政府服务的流程再造，优化服务方式，提高服务质量与效率。

国内层面，对于“互联网+政务服务”标准化问题研究多是从电子政务标准化和政务服务标准化两方面研究。“互联网+政务服务”在政府层面首次出现是在2016年政府工作报告中，随后，国务院出台《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号)。之后，学者们陆续开展“互联网+政务服务”工作，相关的研究滞后于实践。2018年之后，极少数学者开始探索将“标准化”理念引入“互联网+政务服务”进行研究。学者们主要分析“互联网+政务服务”标准化存在的问题并提出优化措施。汪瑞婷认为“互联网+政务服务”标准化发展存在服务标准少、协调工作标准有待提高、标准持续改进与创新深度有待增强等问题[1]。杨惠等人提出应加快推进“互联网+政务服务”资源标准化，毛振鹏、幕永通提出引入“持续改进”理念构建六级网办深度标准[2]。刘辉提出建立和完善“互联网+政务服务”标准体系[3]。

国内外对于电子政务及政务服务标准化的研究为本课题的研究奠定了良好的理论基础。但目前对政务服务标准化的研究成果比较零散，“互联网+政务服务”标准化研究成果更是少之又少。本文从互联网、大数据的应用进程及其要求出发，将标准化与“互联网+政务服务”研究结合起来，将“互联网+政务服务”标准建设、实施和评价纳入统一的框架，开展实证分析，解决“互联网+”下政务服务标准化建设的理论困境和现实瓶颈。

一、安徽省“互联网+政务服务”标准化工作现状

(一)积极推进政务服务标准化文件制定

广泛参与“政务服务”国家标准制定。在“全国标准信息公共服务平台”上，以“政务服务”为关键词检索到已发布的国家标准29项，标准内容涉及政务服务中心标准建设、一体化政务服务平台建设、政务服务满意度评价、线上线下融合等方面。其中，安徽省参与起草《全国一体化政务服务平台线上线下融合工作指南》(GB/T 40756—2021)、《政务服务满意度评价规范》(GB/T 40762—2021)等标准15项，占全国标准总数一半以上。

深入推进“互联网+政务服务”地方标准制定。截至2022年1月，在“全国标准信息公共服务平台”上备案的政务服务地方标准183项，安徽省发布政务服务地方标准19项，地方标准数量位列全国第1位。

图1 各地方发布的政务服务地方标准统计图(数据来源：全国标准信息公共服务平台)

与“互联网+政务服务”相关的标准到2018年之后才陆续发布，截至2022年1月，仍未有国家标准，地方标准11项，其中安徽省发布“互联网+政务服务”地方标准6项。主要涉及“互联网+政务服务”认证、协同及服务质量评价等方面的规范。

(二)深入推进政务服务事项标准化梳理

持续完善标准化权责清单。一是注重权责清单制度体系设计。从2015年开始，安徽省全面实行政府权责清单制度，目前形成以权责清单为主干、公共服务清单和行政权力中介服务清单等关联清单为支撑的“全省一单”权责清单制度体系，为“互联网+政务服务”提供源头性和基础性支撑。安徽省以“颗粒化”推进清单的标准化，将事项进行颗粒化分解，统一清单事项要素，编制清晰的流程办事指南，推动全省范围内的清单统一规范。二是加强权责清单动态化管理。安徽省自实施权责清单以来，2016—2019年连续四年公布省级权责清单年度版本。2020年，正式出台实施《安徽省权责清单动态调整管理办法》，创新建立“即时动态与年度集中调整”相结合的权责清单动态管理机制，明确清单调整的决策程序、衔接方式和调整时限。省级权责事项由初建清单时1712项精简至905项，简政放权力度持续加大[4]。

表1 安徽省“互联网+政务服务”地方标准一览表

规范“一网通办”事项清单。强化政务服务事项“应领尽领”。各市对省级下发事项无差别认领，确因职责不清、地方差异等原因不能认领实行，提供书面文件依据[5]。各市均实施清单填报样本，明确易错点、匹配度，设定办理深度比例，把清单编制和流程优化结合起来，提升网上可办事项比例。实行政务服务事项“应上尽上”。根据统一的事项指导目录，按照要求实行窗口、网上事项全入驻。依据权责清单和公共服务清单，建立省市县乡村“五级四同”的政务服务事项目录清单，截至2021年12月，全省46个部门(系统)2900多项事项按照标准化编制目录统一录入综合窗口、网上办事大厅、自助端、移动端，实现“一网通办”[6]。统一进驻事项办理标准。对政务服务事项基本信息、受理条件、申请材料、办理流程及办事评价等作出统一规范，各办事平台政务事项同源公布、修改和删除。

(三)不断加强政务服务流程标准化再造

优化审批流程。安徽省积极探索相对集中行政许可权，从办事指南、服务流程和监督评价等多方面持续推动行政审批全面标准化建设。加大并联审批力度，实行“一窗申请、同步受理、并联审批、联合勘察、缺席默认、限时办结”的新模式。2020年，安徽政务服务网推出“办好一件事”版块，将企业群众需办理的多件相关事项，进行整合和流程再造，实行一次申请，统一受理，实现“一件事”“一次办”。

创新标准化办事机制。实行“互联网+中介管理”。安徽政务服务网各市分厅开辟“中介超市”专栏，供市民自由选取。按照“管办分离”原则，对中介机构的执业依据、收费标准、服务规范等作出标准化规定。设立行政审批容缺机制。针对申请人因申请材料不全而“多次跑”的问题，实行容缺办理机制，最大程度利企便民，助力“一次办好”。2020年，芜湖市出台容缺受理标准，发布《政务服务事项容缺受理服务规范》(DB3402/T 3—2020)，作为安徽省政务服务地方标准，对政务服务事项容缺受理的使用事项、受理条件、服务与管理要求、评价与改进作了具体规定。

制定7×24小时政务服务标准。2021年2月，芜湖市数据资源管理局(政务服务管理局)和芜湖市标准化研究院起草，发布《7×24小时政务服务大厅建设与运行规范》，开创了全国7×24小时服务大厅地方标准先例。在总结近年推行“互联网+政务服务”和智慧大厅的经验基础上，对政务服务大厅的一般要求、人员和设备管理、评价与改进等方面提出相应的标准，促进线上服务与线下服务深度融合。

(四)推进标准化政务平台建设

积极搭建政务服务“一张网”平台。推进标准化政务平台建设。各市建设网上办事平台，并接入安徽省政务服务网(“皖事通办”平台)；扎实推动平台对接，各市已纵向完成省垂单位平台对接，横向完成市直单位平台对接，全面建成覆盖省、市、县、乡、村五级的一体化“皖事通办”网上政务服务平台。推出统一服务门户、统一身份认证、统一事项管理等“七统一”服务，并结合安徽地方特色打造统一公共支付平台。整合政务服务移动端。2020年底，完成“皖事通”升级改造，完善移动应用支撑平台。积极推出“皖事通办·一源五端”，依托“皖事通办”平台，提供电脑端、移动端、自助端、电视端、窗口端5种服务渠道，为群众提供“无差别”服务，推行7×24小时不打烊服务。

强化政务大数据归集共享开放。一是推进部门间政务资源共享。按照安徽省统一标准升级共享交换平台，进一步推进各部门政务资源深度共享[5]。二是数据收集储存标准化。2020年4月，出台《安徽省人民政府关于打造“皖事通办”平台加快政务数据归集共享的意见》，全面规范政务数据归集共享管理的各环节，明确政务数据归集的目标任务和责任。2021年3月出台《安徽省政务数据资源管理办法》(安徽省人民政府令第299号)，对政务数据资源编目明确、采集、共享、应用、开放、安全管理、监督考核考评 、责任追究等环节做出具体要求[7]。

(五)重塑“互联网+”政务服务监管标准

标准化“好差评”工作机制。2021年1月1日，《政务服务评价工作指南》(GB/T 39734—2020)《政务服务“一次一评”“一事一评”工作规范》(GB/T 39734—2020)两项国家标准正式实施，政务服务“好差评”标准有了顶层设计。我省以标准化促服务规范，充分尊重企业群众的主体地位，通过评价器、评价系统、皖事通、手机APP、电话短信等形式畅通评价渠道，主动接受评价，加强服务评价数据分析应用，强化政务服务差评核查整改。

推进“互联网+监管”系统标准化建设。创建“1+X”政府权力运行监管制度。1是《安徽省政府权力运行监管办法》，X是事中事后监管细则和自由裁量权基准，打通责任落实“最后一公里”，规范权力运行和监管，构建全过程、标准化的政府权力运行监管机制。统一身份认证、监管事项目录清单，统一办理等，极大地方便业务人员使用和查看。在全国率先制定出台《“互联网+监管”风险预警信息处置办法》，强化风险预警处置[5]。

二、安徽省“互联网+政务服务”标准化工作中存在的问题

安徽省“互联网+政务服务”标准化工作推动有力，成效明显，但总体而言，对照“放管服”改革要求，还存在较大差距。

(一)“互联网+政务服务”标准化体系建设不完善

技术标准多，服务标准少。从全国范围看，“互联网+政务服务”标准化建设正处于探索阶段。我省出台了有关“互联网+政务服务”标准数量尽管在全国处于领先位置，但多侧重于技术方面，服务标准较少，不注重用户轻松、高效地获取平台服务。在实践中，一些地方的政务服务平台只是单纯将现有大厅服务全流程搬上网，忽略线上线下的融合，未能从多情境下结合用户需求设计流程和服务功能。

“互联网+政务服务”协同工作标准有待提高。一是缺少权威机构。目前，我省还缺少一个权威部门或机构来统筹推进“互联网+”政务服务标准化工作，多部门协同推动“互联网+政务服务”标准化的协调机构也没有形成。二是“互联网+政务服务”关键标准缺失。在并联审批，数据共享等方面缺乏关键性标准，服务数据不同源、信息不共享的现象仍然存在。

(二)服务事项标准化应用缺乏深度

政务服务事项进驻不统一。一是市、县、乡三级进驻网上平台数量不统一。二是综合窗口与网上办事大厅事项进驻没有同步进行，事项进驻实施效果存在差异。三是网上办事大厅、“皖事通”移动端各级指导目录有差异，事项进驻不全面。

政务服务事项清单不够规范。政务服务事项编制标准化程度不高。同一事项在不同地区标准不一，基本信息不统一，申请材料和办事流程更是五花八门。以“教师资格认定”(高中教师)网上办理为例，16个市并未做到办事指南和办事流程统一。申请材料中，身份证已关联电子证照，但一些市仍将其作为必备材料，在“是否涉及中介服务”方面也未能统一。

(三)服务流程标准化有待提升

分级办理事项流程梳理及统计有待规范。同一事项办理各环节分别在不同层级的，各层级均要认领。实际办理过程中流程封闭导致相关事项无法通过网上平台进入下一个环节办理。如社会保障卡申领和社会保障卡信息变更，比如村级预审结束，系统无法将该事项提交给乡镇，乡镇无法进行下一步操作。这种现象直接导致了重复认领，导致事项虚多。

行政审批标准化程度仍需提高。虽然在安徽省“互联网+政务标准化”建设的过程中，对政务服务事项进行了标准化梳理，一些部门为事项制定了对应的行政审批标准化操作规范文本，但是在实际操作中，审批事项还存在一些不清晰不明确的地方，尤其是需要并联审批的项目，群众因为审批信息不明确来回往返的情况依然存在。另外，“不见面审批”在具体的实施工作中，缺乏统一的不见面审批的标准化规范性文件。各地各部门发展不平衡，有的已经建立了比较成熟的政务服务体系，真正做到了不见面审批，有的地方或部门仅仅作为疫情防控的形式之举。

(四)政务服务平台不统一与数据共享难

平台对接不完全。从安徽省政府服务平台对接现状看，在公安专项、税务专项、社会保险不动产登记等的方面仍然有自己的系统，自建系统与政务服务平台不对接，给信息资源的采集和使用造成了一定的困难。从各市情况看，办事系统还未完全对接国家、省级系统，政务服务事项二次录入问题依然存在。平台对接不完全直接导致电子证照、电子文书和电子印章不能实现全部互认，同时带来的数据共享平台集约化成不够，在深度挖掘数据价值、开展决策分析、解决痛点难点等方面存在一定的缺陷。

数据资源共享难。一是共享数据数量低。一些部门出于利益考量或信息安全考虑，拒绝开放数据。再加上在“互联网+政务服务”推进过程中还未健全信息开放和共享机制，信息共享的标准没有规范的界定，导致数据共享数量低。二是数据共享深度不够。当前安徽省政府数据整合共享仍然停留在打通省市县乡村的纵向和行政部门之间的横向“数据孤岛”等基础方面，对于数据的挖掘使用还处于起步阶段，并且比较粗略，服务内容与公众需求不匹配。

(五)标准化建设监督考评体系缺失

绩效评价体系缺失。从安徽省现状来看，“互联网+政务服务”改革绩效评价体系缺失。部门精细化的评价体系并未建立，各个职能部门内部根据实际情况制定的考核体系并不完善，有的甚至显得比较粗糙，没有紧密结合部门实际情况

评价指标不够科学。一是全程网办率不科学。实行“互联网+政务服务”并不是要摒弃线下服务，而是要求按照统一标准，实现线上服务和线下服务深度融合，网上办事并不是群众必选的方式。二是网上办件覆盖率不科学。冷门事项或多年不办的事项纳入考评指标，会影响部门的办件覆盖率。三是用户活跃度也不宜作为考核标准。受个人实际情况和办件习惯的影响，一些群众虽注册了账号办理，但办件量极小。

三、推进安徽省“互联网+政务服务”标准化工作的思路与对策

(一)加强“互联网+政务服务”标准化体系建设

加强“互联网+政务服务”标准体系顶层设计。确定“互联网+政务服务”标准体系制定的权威机构。建议成立安徽省政务服务标准化技术委员会，负责全省“互联网+政务服务”相关标准的起草、技术审查工作。加快关键标准研制。加快并联审批，不见面审批等关键标准的制定。加快现行标准的修订。建议在现有相关标准的基础上，将“互联网+政务服务”标准化工作中实践中可以复制和推广的好经验和做法，及时补充到现行的标准中去。探索建立标准协调机制。探索建立长三角地区政务服务标准协调机制，加快长三角区域政府服务事项标准化。发布政务服务事项异地通办审批标准，编制标准化办事指南和业务手册，实现长三角区域服务标准统一，加快长三角地区政务服务一体化。

(二)提高政务服务事项标准化程度

持续优化完善政务服务事项清单。各地区各部门要建立健全政务服务事项动态调整机制，根据省级政务服务标准化目录清单，从政务服务目录清单和最小化颗粒实施清单两方面持续优化政务服务事项清单。及时做好上级政府取消、下放的行政审批事项衔接，确保政务服务事项及时更新，线上线下统一标准。

持续推进网办深度标准化。截至2021年2月，安徽省个人事项基本实现全程网办，行政许可类事项全程网办率超90%。但从实际来看，很多事项在“皖事通办”平台显示为网办深度为4级(全程网办)，但在平台上传的材料甚至一些政府核发的电子证照仍需现场核验。持续深化网上办理深度，真正实现申请人只需提出电子材料即可进入办理程序，申请人可以通过网络或物流渠道获取办理程序，实现“一次不用跑”。

(三)深推政务服务流程标准化再造

推进办事流程标准化。从办事指南、服务流程、服务平台、监督评价等多个核心维度，建立行政审批服务领域的标准化工作流程体系，进一步激发市场和社会活力。对横向部门之间的流程进行协同化再造，消除“平台孤岛”，实现跨部门事项“一次办好”，对纵向部门上下流程进行贯通化再造，建立流畅互动的直通机制，着力解决最亟待解决的问题。根据使用场景和群众和需求，持续推进“一源五端”标准化，让办事群众享受到“无缝隙”“一体化”“无差异”服务。

建设标准化智慧大厅。“互联网+政务服务”标准化的推进需要标准化的智慧大厅作为线下支撑，最终实现线上线下政务服务的深度融合。基于利企便民的原则，政务服务大厅设置要更加注重功能设置与人文关怀，除了常规功能，应更多赋予便民服务功能。比如开设母婴休息室，建立母婴绿色通道[8](P205)。加强政务服务标准化向基层推广应用工作，完善乡、村两级实体服务大厅功能，加大投入力度，提高办事群众的体验感和获得感。

(四)加大政务服务机构协同

加快推进系统对接。以流程优化再造为着力点，不断加大简政放权力度，加快推动整合，将应接入的审批和服务事项全部接入“皖事通办”平台。进一步完善和加强现有数据平台的对接工作，深入推进省级政务服务信息系统与国家部委平台的对接。推进数据共享开放和业务协同，打破“信息孤岛”，从根本上解决二次录入等问题。

完善政务数据技术标准规范和管理规范。在政务信息的数据归集、目录梳理、数据管理和利用等方面制定相关的技术标准规范和管理规范，确保政务信息资源库平台在建设、管理、运行等方面都有据可依。建议加快编制安徽省政务数据资源目录，明确数据种类、标准、共享范围，实现政务数据按需归集、标准统一、有效流转、有序共享。

加快推进电子证照应用。加快推进身份认证、电子印章、电子证照、电子签名、电子支付、电子档案等统一认定使用，开展网上验证核对，避免重复提交材料和循环证明。2021年6月25日，江淮大数据中心总平台作为安徽全省数据资源归集、共享、应用的“总枢纽”正式上线，安徽跨部门跨层级数据交换共享、融合应用取得新突破[9]。下一步需持续推动数据资源归集汇聚，不断充实人口、法人、电子证照等基础数据库，按需拓展主体数据库；依托共享交换平台，推动跨部门、跨层级数据共享。重点推动高频电子证照沪苏浙互认应用、全国标准化应用，优化政务服务流程，方便群众和企业办事。

(五)建立标准化考核激励机制

加大电子监察，实现网上留痕。加大电子监察，在平台设置实现限制技术措施，对事项办理全流程监管，对每一个事项办理到何种环节，直接形成监管数据进行留痕，数据可供随时查看调用，采取黄灯预警、目标考核、责任追究等方式，确保各类政务服务事项及时办理，将平台记录作为考核依据。

完善监督考核机制。监督考评是“互联网+政务服务”持续改进的必要举措[10]。统一设定指标体系。按照“以用户为中心”的原则，基于网上政务服务事项标准化情况，针对服务事项标准化、服务流程标准化、公众评价标准化、监管行为录入数、监管行为覆盖率及线上线下服务融合度等方面，对“互联网+政务服务”能力进行评价。统一将7×24小时不打烊“随时办”纳入服务考核标准。加大第三方评估。引入第三方评估，结合政务服务供给侧和需求侧，形成一套科学合理的综合指标评价体系，对“互联网+政务服务”标准化成效进行客观评估分析，以此获得最接近真实情况的评估结果，并将评估结果面向社会公开、权威发布，以便及时准确发现存在的问题，进一步推进互联网+政务服务标准化工作，推动政务服务从“有没有”向“好不好”转变。

四、结语

综上所述，“互联网+政务服务”作为深入推进“放管服”改革的重要抓手，规范化的政府服务提供、标准化的办事流程和制度化的服务监督共同构建了当前安徽省“互联网+政务服务”标准化工作向纵深推进的主要策略。通过以上多管齐下，以标准化促规范化，不断提升“互联网+政务服务”的效率和水平，使“互联网+政务服务”标准化工作获得实效。