中立身份下的战略选择——土库曼斯坦的中立外交与能源战略*

孙 超 吴 靖

【内容提要】土库曼斯坦是联合国承认的永久中立国，作为国家对外战略的“永久中立”，既涉及国家安全，也关乎国家发展。土库曼斯坦能源出口战略基于两个现实需要，一是获得能源经济的独立自主，二是推动国内经济的稳步增长、维护体制安全。土库曼斯坦积极调整中立身份的内涵，推动能源出口战略变革。同时，依据中立身份要求，土库曼斯坦将能源合作伙伴分为可信赖国家、中间国家和不友好国家三种类型，发展出不同程度的合作关系。与此相关，土库曼斯坦的中立外交和能源战略在不同时期（天然气出口单一时期、合作伙伴构建时期和能源出口多元化时期）形成了各自的阶段性特点。当前,土库曼斯坦谋求以更积极的姿态处理地区能源争端，在全球能源治理体系和油气地缘政治博弈中发挥重要作用，不断提升地区和国际影响力。

一、问题的提出

中立（neutrality）指的是国际法中的一种地位，不介入他国战争和冲突的国家被称为中立国（neutral states）。在国际关系中，当国家作出战时不介入其他国家的军事冲突、在和平时期不改变其中立状态的承诺，可以被视为“永久中立”。①Christine Agius, Karen Devine, “‘Neutrality: A Really Dead Concept?’ A Reprise”, Cooperation and Conflict, 2011, Vol.46, No.3, pp.267-268.对小国而言，中立地位非常诱人，一方面可以避免卷入大国的地缘政治博弈，又可以用较小的成本维持地区权力均势。土库曼斯坦拥有丰富的自然资源，但油气运输依赖苏联时期的管道设施，受俄罗斯能源政策的影响较大。同时，由于其地处内陆，对外输送天然气易遭遇更多的地缘政治障碍。②Luça Zs.Vasánczki, “Gas Exports in Turkmenistan”, Institute francais des relations internationales (IFRI), November 2011, https://www.ifri.org/sites/default/files/atoms/files/note energielvasanczki.pdf这使得土库曼斯坦必须奉行一种更加周全的政策。建国初期的“建设性中立”，将土库曼斯坦的发展同地区和全球进程联系在一起，符合该国的地理、历史与族群-文化现实。③Boris O.Shikhmuradov, “Positive Neutrality as the Basis of the Foreign Policy of Turkmenistan”, Perception: Journal of International Affairs, 1997, Vol.2, No.2, p.1.这种中立地位可保障土库曼斯坦避免陷入任何不平衡的联盟。但正如沙利文（Charles Sullivan）所言，中立外交虽然为土库曼斯坦政府在处理国际问题上提供了相当大的自由度，但同时也成为其政治精英保持国家的政治、经济与世界拉开距离的方式。④Charles J.Sullivan, “Neutrality in Perpetuity: Foreign Policy Continuity in Turkmenistan”, Asian Affairs, 2020, Vol.51, No.4, pp.779-794.

中立身份除了能维护独立自主之外，也塑造着国家的政治价值、国际形象与发展目标。⑤Laurent Goetschel, “Neutrality, a Really Dead Concept?” Cooperation and Conflict, 1999, Vol.34, No.2, p.121.通过对外行为展示和平且友善的国际形象，中立身份往往让人看到的是该国的理想主义形象，从而遮掩了中立国也在追求权力的真实特质。全球化时代的到来，使安全环境愈加复杂，中立所依赖的威斯特伐利亚主权体系受到越来越大的挑战。学术界日益倾向将中立概念带入世界政治中，讨论更为现实的权力议题。⑥具体参见Christine Agius, Karen Devine, “‘Neutrality: A Really dead Concept?’ A Reprise”, pp.265-284.正如萨托利（Giovanni Sartori）所言，通过“抽象阶梯”（ladder of abstraction），对学术概念进行适当延展，有助于发展该概念不同程度的包容性或特殊性。⑦在萨托利的经典概念研究范畴中，概念结构可通过向上延伸或向下延伸而改变。向上则减少概念的特征并拓展概念的外延，向下则扩大概念的特征并减少外延，正如“抽象阶梯”。具体参见Giovanni Sartori, “Concept Misformation in Comparative Politics”, The American Political Science Review, 1970, Vol.64, No.4, p.1044.在本文看来，正是中立这一概念的灵活性，造成了中立身份研究的复杂性。不如使中立概念从“抽象阶梯”上走下来，使之易于进行具体的国别研究分析。因此，基于国别研究的需要，本文将中立身份解读为最大化国家利益的外交战略。

土库曼斯坦的中立身份与其天然气出口存在密切的关系。中立身份必然要求土库曼斯坦在对外交往中采取平衡战略，以此捍卫自主性与国家安全。土库曼斯坦地处欧亚大陆油气资源的核心地带，也是世界油气通道的桥梁。优越的资源禀赋和地缘位置，为土在国际油气贸易中赢得了高额的收入，也给其国民带来了稳定富足的生活，这是其国家政权得以长期存在的关键因素。①田野：《国际贸易与政体变迁：民主与威权的贸易起源》，北京：中国社会科学出版社，2019年，第258页。然而，土库曼斯坦独立后的很长一段时间，能源运输只得沿用原苏联时期修建的油气管网，没有自主的出口渠道，在油气出口量、出口价格和过境运输方面均受制于俄罗斯。俄罗斯利用能源方面的这种影响，保持对土库曼斯坦的间接控制力，例如通过限制土库曼斯坦天然气出口来调整两国关系。②Kathleen J.Hancock, “Escaping Russia, Looking to China: Turkmenistan Pins Hopes on China’s Thirst for Natural Gas”, China and Eurasia Forum Quarterly, 2006, Vol.4, No.3, p.71.1997年，俄罗斯天然气工业股份公司因过境费支付问题，拒绝土库曼斯坦利用其管道出口天然气，使当年土国民生产总值下降了25.7%。③赵龙庚：“土库曼斯坦：改革开放走新路”，《和平与发展》，2008年第2期，第61页。因此，资金短缺、技术落后和管理能力薄弱固然是影响土库曼斯坦能源资源潜力转化为经济实力的重大瓶颈，但是更大的困难却是如何把丰富的油气产品输送到国际市场。④王海运、许勤华：《能源外交概论》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第91页。狭窄的能源出口通道，削弱了土库曼斯坦在国际能源市场上的竞争力，能源依赖型国家的脆弱性上升，限制了经济的进一步发展。

作为资源国，油气出口是经济发展的重要依托，也是土库曼斯坦内政外交的核心。为了维护本国经济利益，同时确立自己在国际能源体系中的影响力，形成有利的能源战略格局，土库曼斯坦认识到：推动能源出口多元化是降低政治经济双重风险、保证出口经济效益的唯一途径。⑤张磊：“‘丝绸之路经济带’框架下的能源合作”，《经济问题》，2015年第5期，第10页。因此土库曼斯坦谋求天然气出口多元化，努力寻找潜在可行的天然气消费市场。然而，令人不解的是，经过20多年的发展，土库曼斯坦天然气出口虽然摆脱了对俄罗斯的依赖，却又面临新的担忧。

能源出口复杂的地缘政治性质，使得土库曼斯坦的管道修建面临双重挑战。一是土库曼斯坦所在的里海地区，以控制油气资源为目的大国地缘政治博弈一向激烈。对能源的控制成为国际政治的一种重要权力，企图控制世界的大国，往往把掌握世界资源贮藏最丰富和开发条件最好的地区作为自己的目标。①张文木：《世界地缘政治中的中国国家安全利益分析》，济南：山东大学出版社，2004年，第134页。土库曼斯坦所在的里海地区国家都有大量可供出口的天然气，域内多个国家在资源议程上存在竞争。欧盟、俄罗斯、伊朗、阿塞拜疆、土耳其和中国都对发展与土库曼斯坦的关系极感兴趣，也愿意同土库曼斯坦合作建设长距离油气管道。②Annette Bohr, “Turkmenistan: Power, politics and petro-authoritarianism”, Russia and Eurasia Programme, Chatham House, Royal Institute of International Affairs, Research Paper, 2016, p.2.为保证本国获得充足可靠的能源供给，各国总是极力涉足世界主要能源产地与重要运输路线，从而赢得主动地位。二是能源运输方式较为有限，油气运输极其依赖基础设施网络。土库曼斯坦没有通往公海的直接通道，无法同买家直接联系，这就决定了其贸易方式大多要采取管道运输。跨国油气运输管道将油气输出国、过境国、消费国的能源经济利益紧紧捆绑在一起，同时也要求相关国家分摊风险。在大国博弈的背景下，地区冲突、恐怖活动等都会对管道运输的安全构成威胁。

土库曼斯坦对油气产业的依赖，使之更容易受到世界市场和地缘政治的影响。很显然，土库曼斯坦并不希望对外关系受制于外部环境。通过“永久中立”战略，土库曼斯坦逐步实现了在大国间的权力平衡关系，在当前的能源竞争中取得了一定的成就。③İshak Turan, “Turkmenistan’s Energy Independence Policy Regarding Sino-Russian Competition: The Role of Permanent Neutrality in The New Great Game”, Avrasya Sosyal ve Ekonomi Araştırmaları Dergisi, 2021, Vol.8, No.2, p.347.土库曼斯坦的“永久中立”与能源战略显然存在复杂的联系。那么，两者之间到底是怎样的关联？换句话说，中立外交战略内涵的改变是否推动着土库曼斯坦能源战略的变革、其中的联系机制是什么？为回答这一问题，本文将探究土库曼斯坦的中立外交与能源战略的互动关系，对其天然气出口通道自独立以来的发展变化进行过程追踪，并以土库曼斯坦与能源合作国的双边关系构建为例，解释其中立外交内涵的改变如何影响能源战略的变迁和能源外交的施展空间。

二、文献分析与理论框架

土库曼斯坦是中亚最大的天然气生产国，在独立之后很快就宣布了“永久中立”的政策。自永久中立身份被承认以来，土库曼斯坦的中立外交一直受到各方欢迎，也为本国经济的稳定发展创造了良好的环境。

土库曼斯坦以中立为荣耀，举国上下珍视中立身份，认同中立原则，以中立谋发展。外交实践也证明，土库曼斯坦的中立政策为其处理国际事务提供了重要帮助。永久中立国的地位使土库曼斯坦成为本地区的维和中心，在敦促各方通过政治外交途径，采取必要的、行之有效的方法协调利益、解决各种矛盾方面，具有建设意义。20世纪90年代，根据土库曼斯坦的提议，在其首都阿什哈巴德成功举行了塔吉克斯坦政府与反对派、阿富汗各派政治力量之间的和平谈判。①[土库曼斯坦]齐纳尔·鲁斯捷莫娃：“中立的土库曼斯坦——稳定与和平的保障”，《光明日报》，2015年12月12日，第5版。这些都是土库曼斯坦通过政治外交手段解决国际争端的成功例子。

永久中立不仅可以被视为土库曼斯坦的国家身份，更可被看作土库曼斯坦实现国家利益，尤其是经济利益最大化的政治选择。随着全球化的发展，政治与经济的联系越来越紧密。作为能源出口国，土库曼斯坦若要利用资源禀赋发展经济，往往只能通过国家间的协议和国际组织来实现，这就要求土库曼斯坦在对外交往中采取更加主动积极的行为。同时，反对大国干涉、维护政权的需求，也使得土库曼斯坦不能抛弃其传统的中立原则。因此，维护体制安全和实现经济独立，是土库曼斯坦对外战略的两大目标。在实践中，以中立外交来实现这两个目标，也会遇到一些困难。例如，西方国家对中亚的政策经常表现出经济外交与价值观外交相互叠加的特点。②徐刚：“欧盟中亚政策的演变、特征与趋向”，《俄罗斯学刊》，2016年第2期，第18页。西方国家希望通过经济合作达到价值输出的目的，将合作对象国打造成“民主国家”。①包毅：“中亚国家政治发展进程中的政治稳定与政治危机”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2016年第1期，第93页。这使得土库曼斯坦的中立外交不可避免地表现出明显的倾向性：接近尊重本国独立自主的国家，同时在大国之间小心行事，避免失去自主性。②İshak Turan, “Turkmenistan’s Energy Independence Policy Regarding Sino-Russian Competition: The Role of Permanent Neutrality in The New Great Game”, p.334.

能源合作对资源国而言，不仅是一种经济行为，同时也是一种外交关系，必然受到国家对外战略的指导。合作中的“绝对收益”并不能自然推动信任，这是因为国家财富的增长也往往会带来更多的怀疑和安全焦虑。正如华尔兹（Kenneth Waltz）所言，“关心自我”是国际事务中的律令，对安全的考虑迫使经济收益服从于政治选择。③[美]肯尼斯·华尔兹：《国际政治理论》，信强译，上海：上海人民出版社，2008年，第113页。土库曼斯坦的“关心自我”具体表现在中立外交的自主性上，这反过来又对能源合作形成了一定程度的制约。中立身份往往使土库曼斯坦在对外交往中带有天然的保守色彩。这也是为什么同为里海地区的天然气资源国，土库曼斯坦的天然气出口通道远比不上阿塞拜疆多元的原因。④Rovshan Ibrahimov, “Energy strategy development of Azerbaijan, Turkmenistan and Uzbekistan: A Comparative Analysis”, Khazar Journal of Humanities and Social Sciences, 2018, Vol.21, No.2, pp.84-85.虽然安妮特·波尔（Annette Bohr）曾提出，中立外交的“不定特性”（amorphous nature）可使土得以灵活解释这一概念以适应外部环境，⑤Annette Bohr, “Turkmenistan: Power, politics and petro-authoritarianism”, Russia and Eurasia Programme, Chatham House, Royal Institute of International Affairs, Research Paper, 2016, p.64.而安塞奇（Luca Anceschi）却认为，土的中立外交核心是维护体制安全、实现自主的对外政策，因而不利于能源出口战略的调整。⑥Luca Anceschi, Turkmenistan’s foreign policy: Positive neutrality and the consolidation of the Turkmen regime, London and New York: Routledge, 2008; Luca Anceschi, “Integrating Domestic Politics and Foreign Policy Making: The Cases of Turkmenistan and Uzbekistan”, Central Asian Survey, 2010, Vol.29, No.2, p.149.保罗·斯特罗斯基（Paul Stronski）也直接指出土库曼斯坦的中立地位阻碍了能源出口，使其在与邻国的竞争中处于劣势。⑦Paul Stronski, “Turkmenistan at twenty-five: The high price of authoritarianism”, Carnegie Endowment for International Peace, 2017, p.12, https://carnegieendowment.org/files/Stronski _Turkmenistan.pdf格雷森（Gregory Gleason）进一步提出，无论土库曼斯坦政府改变中立外交内涵的意图为何，天然气出口仍存在无形的限制。①Gregory Gleason, “Natural gas and authoritarianism in Turkmenistan”, in I.Overland, Heidi Kjærnet and Andrea Kendall-Taylor, eds., Caspian Energy Politics: Azerbaijan, Kazakhstan and Turkmenistan, London and New York: Routledge, 2010, p.78.图兰（İshak Turan）也指出土中立外交与能源出口多元化战略之间存在矛盾，这是其能源出口多元化之路十分艰难的一大原因。②İshak Turan, “Turkmenistan’s Energy Independence Policy Regarding Sino-Russian Competition: The Role of Permanent Neutrality in The New Great Game”, Avrasya Sosyal ve Ekonomi Araştırmaları Dergisi, pp.332-349.

虽然土库曼斯坦的中立身份不会改变，但随着土国内形势的变化，中立身份的内涵实际上已经出现了一些转变。土特殊的政治生态使得识别这种转变较为困难，却也能从其与各方的互动和一些具体的政策变化中窥得一二。

一些研究尝试对尼亚佐夫时期与别尔德穆哈梅多夫时期的“中立”作出区分，强调其差异。在尼亚佐夫时期，土中立外交主要是为民族-国家构建提供有利的外部环境，是“建设性中立”，探索如何同外部世界相处。土库曼斯坦在独立之初宣布“永久中立”，既可以保持政治的自主性，有机会采取私有化和投资等必要步骤，以保护本国的能源安全，同时又能阻止自身卷入地区的激烈冲突。土库曼斯坦独立不久就认识到了天然气出口高度依赖俄罗斯的问题。俄持续购买土天然气更多是出于政治目的，主要是维系与土的双边关系。③Dmitrieva Elena, “The Key Role of the Energy-Related Factors in Current Russian- Turkmen Relations”, Russia and the Moslem World, 2020, Vol.310, No.4, pp.59-70.这也与土库曼斯坦外部形势的变化相符。随着俄罗斯与乌克兰等国在天然气问题上的博弈愈演愈烈，中亚国家普遍认识到，只有能源出口多元化，才是降低政治经济双重风险、保证出口经济效益的唯一途径。④张磊：“‘丝绸之路经济带’框架下的能源合作”，《经济问题》，2015年第5期，第10页。庞昌伟通过数据分析认为，在多元化格局未形成时，土库曼斯坦倾向于寻找新市场；而在格局形成后，消费国需求量的重要性高于价格。⑤庞昌伟：“里海油气管道地缘政治经济博弈态势分析”，《俄罗斯研究》，2006年第2期，第58-61页。由于过度依赖俄罗斯，土库曼斯坦并不急于同俄方建立更密切的关系，未来双方的关系将在很大程度上取决于两国能否在油气领域达成一致的看法。⑥Elena G.Garbuzarova, “Russia in Turkmenistan: the Policy of Strengthening Cooperation”, Post-Soviet Issues, 2020, Vol.7, No.1, pp.63-72.

别尔德穆哈梅多夫就任后，土库曼斯坦宣布在永久中立的基础上实行积极开放的政策。①《对外投资合作国别（地区）指南——土库曼斯坦(2020年版)》，商务部国际贸易经济合作研究院等，2020年12月，第8页。土库曼斯坦一改过去低调的行事风格，推行积极、开放的中立外交。②Charles J.Sullivan, “Neutrality in Perpetuity: Foreign Policy Continuity in Turkmenistan”, Asian Affairs, 2020, Vol.51, No.4, p.2.哈佛大学的一项研究表明，尼亚佐夫总统去世后，新总统确实采取了更加开放的对外政策。③Martha Brill Olcott, “Turkmenistan: Real Energy Giant or Eternal Potential?” Harvard University’s Belfer Center and Rice University’s Baker Institute Center for Energy Studies, December 10, 2013, p.11, https://www.bakerinstitute.org/media/files/Research/360e14e8/CES -pub-GeogasTurkmenistan2-121013.pdf塞巴斯蒂安·佩鲁斯（Sebastien Peyrouse）也明确指出，别尔德穆哈梅多夫上台以来，土库曼斯坦已经修正了“建设性中立”的外交方向，放松了永久中立政策，并认为，这将使该国有机会在地区结构中明确自己的位置。④Sebastien Peyrouse, Turkmenistan: Strategies of power, dilemmas of development, London and New York: Routledge, 2015, p.195.佐恩（Igor Zonn）等学者考察了2015年土库曼斯坦的天然气出口情况，认为积极、开放的中立外交是其天然气出口通道取得突破的原因之一。⑤Igor S.Zonn, Sergey S.Zhiltsov, Aleksandr V.Semenov, “Export of hydrocarbons from Turkmenistan: Results and perspectives”, in Zhiltsov eds., Oil and gas pipelines in the Black- Caspian Seas Region, Springer International Publishing, e-book, 2016, p.137.

至此，结合上述文献，可以得出分析土库曼斯坦中立外交与能源战略关系的框架（参见图1）。土库曼斯坦的中立外交与能源出口战略存在密切的相关性，并通过两种途径发挥作用：一是中立身份内涵的改变（从建设性中立到开放中立），能够直接影响能源出口战略的调整；二是中立身份影响与能源合作国双边关系的构建，从而影响能源合作倾向性的调整。

图1 土库曼斯坦的中立外交与能源战略分析框架

当前，中亚地区能源博弈加剧，能源合作亟需多边协调机制。⑥王海燕：“中国与中亚地区能源合作的新进展与新挑战”，《国际石油经济》，2016年第7期，第74-79页。土库曼斯坦的中立身份和能源战略受到了众多学者的关注。土库曼斯坦的天然气出口从依赖俄罗斯到出口多元化、构建新的能源合作格局，与其中立外交身份内涵的调整关系甚大。下文将对土库曼斯坦构建双边能源合作关系进行类型分析和过程追踪，分析其中立外交对能源战略的影响。

三、中立外交下土能源合作国的类型划分

土库曼斯坦的“永久中立”身份，要求根据自身角色定位和需求，对能源合作者进行层次区分，以此确认双边能源合作的内容和深度。在合作过程中，土库曼斯坦逐步重构对一些合作者的身份和利益的认知，据此动态调整各个双边能源合作的地位和模式。可见，就土库曼斯坦而言，仅有共同的利益但缺乏对于对方“正面”的认知并不必然形成合作；即便存在合作，也可能是机会主义的或短期的互动。为了维护本国的中立自主，土库曼斯坦将能源合作国设定为三类，即可信赖国家、中间国家、不友好国家。

表1 土库曼斯坦的能源合作国家类型

（一）可信赖国家

可信赖国家的特点是，对土库曼斯坦政权稳定不构成冲击或威胁，同时又拥有较大的消费市场，合作空间大。虽然双方也存在战略差异，在合作中偶有龃龉，但是在处理差异和管控分歧中，彼此信任感得以逐渐加强，形成了合作文化。这类国家有：政治制度相似的邻国伊朗、传统的能源合作国俄罗斯，以及在“一带一路”倡议下合作水平不断提升的中国。

在能源供给方面，土库曼斯坦是俄罗斯的竞争对手，面对全球能源从卖方市场转为买方市场，土库曼斯坦和俄罗斯的竞争将更加激烈。如果说当土库曼斯坦加大对中国、印度等国家的能源供给时，它与俄罗斯的冲突隐患将逐渐增大，那么当土库曼斯坦尝试建立新的通道来扩大与欧洲国家的能源贸易时，俄罗斯必然会采取相应的行动保障自身的经济利益与能源出口优势：或加强与土的合作，拉拢土库曼斯坦；或设置种种障碍，控制其能源运输通道。土库曼斯坦则不可避免地陷入俄欧平衡的困境中。长期依赖俄罗斯能源的欧盟各国，致力于同其他能源国家开展更深入的能源合作，以追求能源供给的稳定。俄罗斯出于对自身利益的维护，以及对西方国家天然的谨慎心理，一方面紧紧把握欧洲国家的能源通道，一方面又警惕周边国家与欧盟走近。

尽管如此，土库曼斯坦与俄罗斯依然存在一致的战略利益。土库曼斯坦在独立以后并没有像其他中亚国家那样与俄罗斯保持密切联系，但彼此在各个方面维持着稳定的关系。尤其是在2002年针对尼亚佐夫的暗杀事件发生之后，俄罗斯对土库曼斯坦的声援，使得双边关系达到前所未有的高度。虽然同为资源国，双方也曾两次爆发天然气危机，但对彼此的需要使得俄罗斯与土库曼斯坦的关系依旧稳固。①梁萌、彭盈盈、张燕云 等：“俄罗斯与中亚国家的油气过境运输现状及启示”，《油气储运》，2019年第10期，第1087页。如果说早期俄罗斯从土库曼斯坦进口天然气是为了获得这类资源，那么2019年俄罗斯天然气工业股份公司重返土库曼斯坦市场，政治意义则远高于经济利益。俄罗斯将中亚地区视为自己的势力范围，需要通过稳定与中亚五国的关系维持自身对后苏联空间的掌控，避免土脱离控制，引发羊群效应。因此，两次天然气危机后，俄罗斯仍然保持从土进口天然气，甚至鼓励其能源出口多元化，以维持双方的友好关系。

中国目前是土库曼斯坦天然气最大的消费国。双方油气产业和大型油气公司均为国家所有，政府意志主导着油气产业的发展与国际合作，政策制定和执行高度一致。这些因素使得两国的合作更为契合。过去，中国与土库曼斯坦油气合作主要集中在天然气领域，两国在天然气勘探开发和生产领域都有深入合作。随着中国石油公司积极在里海区域进行油气布局，中土油气合作“重气轻油”的状况将会有所改变，形成“油气并行、东西并进”的能源投资格局。

自“一带一路”倡议提出以来，中土两国油气合作取得了可喜的成绩。2013 年两国确立了战略合作伙伴关系，为中土油气合作与其他领域经济合作提供了保障。目前看来，在“一带一路”框架下，中土的能源合作呈现三个趋势：第一，由天然气主导到油气并行；第二，多边合作逐渐取代双边合作；第三，多产业领域合作格局逐步形成。同其他国家的油气合作一样，中国石油公司更注重国内油气安全，而将在土库曼斯坦区块的利润作为次要因素。基于此，中国过去与土库曼斯坦进行油气合作，主要集中在油气勘探、开发、生产和运输等领域，以保障国内油气需要。随着“一带一路”倡议的推进，两国在石油装备、能源金融、行业服务等领域的合作也逐步加强。

2020年新冠肺炎疫情暴发之后，土库曼斯坦第一时间表达对中国抗疫的支持，随后建立了疫情防控工作联系机制，相互通报信息，并两次通过视频会议分享防治新冠肺炎的经验。①“驻土库曼斯坦大使孙炜东就抗击疫情问题接受土‘东方网’专访”，中华人民共和国驻土库曼斯坦大使馆，2020年5月21日，http://tm.china-embassy.org/sgdt/202005/t2020 0521_9490200.htm同年，两国又与有关各方一致决定建立“中国+中亚五国”外长沟通机制，定期举行会晤，②王术森、曾向红：“大国中亚地区外交新态势”，《现代国际关系》，2020年第10期，第47页。并于当年7月16日举行首次视频会议。双方在推进经贸合作的基础之上，大力拓展非资源领域的合作。然而，天然气出口对中国的依赖，也引起了土库曼斯坦方面的警惕。目前中国享有低于天然气市场价格的优惠关税，如果继续加深对中国的出口依赖，土库曼斯坦很难提高天然气价格。③Sebastien Peyrouse, Turkmenistan: Strategies of power, dilemmas of development, London and New York: Routledge, 2015, p.184.

（二）中间国家

“中间国家”指的是一些具有共同利益、同时不对土政权体制提出异议的国家，如土耳其、阿塞拜疆以及南亚的一些管道过境国。土库曼斯坦、阿塞拜疆、土耳其三国同属突厥民族，在宗教、文化、语言和习俗等方面渊源极深；①王四海、秦屹：“中亚国家在建设丝绸之路经济带中的重要作用——以土库曼斯坦为例”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2016年第5期，第114-115页。这些国家政治上联系密切，互信程度高，具有稳定的协商机制；三方同为突厥国家组织成员，②土库曼斯坦是“永久中立国”，2021年11月以观察员国的身份加入突厥国家组织，对该国和突厥国家组织而言都不同寻常。参见冯源：“突厥语国家加速一体化进程”，《光明日报》，2021年11月18日第15版。在促进相互贸易和投资方面已形成共识。土库曼斯坦向西出售天然气和投资建设相关管道，都离不开这两个国家的支持。2020年，土库曼斯坦和阿塞拜疆签署了关于里海友谊油田的协议。③“土库曼斯坦与阿塞拜疆签署共同开发里海争议油气田备忘录”，兰州大学土库曼斯坦研究中心，2021年2月8日，http://tkmst.lzu.edu.cn/detail.php?aid=12869这项历史性协议与近期土库曼斯坦、伊朗、阿塞拜疆三国天然气互换协议的签署，有望推动土库曼斯坦天然气向西销往欧洲。

巴基斯坦、印度和阿富汗拥有巨大的天然气消费市场，对土库曼斯坦的油气需求迫切，四国在土库曼斯坦-阿富汗-巴基斯坦-印度天然气管线项目（下称TAPI项目）上具有共同的利益。④Ramakrushna Pradhan, Geopolitics of Energy in Central Asia: India’s Position and Policy, London and New York: Routledge, 2021, p.241.TAPI项目推进的最大阻力是南亚的地区安全，特别是阿富汗局势和印巴关系。土库曼斯坦作为中立国，曾举办过多次阿富汗和平协商会议，一直致力于促进南亚地区的和平与发展，同南亚地区国家现政府保持着友好的联系，尤其是阿富汗的塔利班政府。地区政府间的良好关系和巨大的合作利益，有助于TAPI项目的推进。

（三）不友好国家

土库曼斯坦与其认定的“不友好国家”保持着一定的距离，谨慎合作。这些国家大多出于政治目的，通过经济合作插手地区事务，试图削弱俄罗斯、中国在该地区的影响力，阻止伊朗崛起为地区大国，并输出西方民主、人权等价值观。比如利用民主、人权问题干涉中亚地区内政的欧盟国家，以及被视为中亚国家“颜色革命”推动者的美国等。

鉴于欧洲是土库曼斯坦西向最大的消费市场，美国则为南亚项目和欧洲项目提供了外交和经济支持，土政府积极与相关国家展开接触。然而在项目开展的过程中，美国和欧洲国家的态度和一些行为让土库曼斯坦难以放下防备。欧盟以援助的方式介入中亚事务，其外交手段带有明显的政治诉求和价值观色彩。①鞠豪：“欧盟的中亚战略解析：规范与利益”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2020年第6期，第126页；孙超：“上海合作组织与欧盟中亚治理的比较——构建命运共同体还是规范性改变”，《俄罗斯研究》，2021年第6期，第140-164页。双方更多是基于各自的利益而产生的合作，范围和程度有限。

美发布新版中亚战略后，对土兴趣加大，着手加强美土军事合作，推动TAPI天然气管道和跨里海天然气管道项目。2019年3月，特朗普（Donald Trump）总统借纳吾鲁孜节致函土库曼斯坦总统，表示美国实业界将继续探寻巩固双边经济合作的新方向，希望土库曼斯坦以《里海法律地位公约》的签署为契机，加快跨里海天然气管道建设。②“特朗普希望土库曼斯坦实施跨里海天然气管道项目”，中华人民共和国商务部，2019年3月27日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201903/20190302847012.shtml2019年12月6日，别尔德穆哈梅多夫总统在内阁扩大会议上指出，土库曼斯坦将积极开展与美国的对话，开放、建设性的双边政治关系为两国加强经济合作奠定了基础。③《对外投资合作国别（地区）指南——土库曼斯坦(2020年版)》，商务部国际贸易经济合作研究院等，2020年12月，第9-10页，http://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/ tukumansitan.pdf然而，这一年美国公开表示支持影射土库曼斯坦总统的电影，此举被视为对土内政的干涉，给两国本就脆弱的关系蒙上了阴影。在2020年美国新中亚战略的设计中，阿富汗的重要程度下调，美国不再将其视为中亚、南亚地缘政治的中心。有学者认为，这意味着美国在该地区地缘政治重心北移，明确将中俄视为遏制对象，可能在中亚与中俄一争高下。④曾向红：“美国新中亚战略评析”，《国际问题研究》，2020年第2期，第41-42页。从过往的经验看，一旦美国决定加大在中亚地区的战略投入，或许会以TAPI和跨里海天然气管道项目等经济合作为切入口，这将有助于土库曼斯坦推动相关方向的管道建设。

土库曼斯坦与欧盟及欧洲国家的关系发展稳定。欧盟支持土库曼斯坦奉行能源出口多元化政策，并积极推动跨里海输欧天然气管道项目。2019年，欧盟中亚事务代表彼得·布里安(Peter Burian)在里海经济论坛上表示，欧盟与土库曼斯坦正在讨论如何将土库曼斯坦的天然气运往欧洲。①“欧盟与土库曼斯坦就建设跨里海天然气管道恢复谈判”，新华丝路，2019年8月16日，https://www.imsilkroad.com/news/p/381528.html土库曼斯坦也定期举办土库曼斯坦-欧盟联合委员会会议，商讨合作项目与合作机遇。②“土库曼斯坦-欧盟联委会召开第20次会议”，中华人民共和国驻土库曼斯坦大使馆经济商务处，2021年10月29日，http://tm.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202110/2021100321 2814.shtml然而在具体行动上，各方的合作仍然局限在固有的领域，未见深入。比如在公共卫生合作方面，欧盟制定了CACCR计划，旨在帮助土实验室和医院更好地为预防疫情作准备；③2020年7月，欧盟启动《中亚国家新冠肺炎疫情应对措施》（CACCR，the Central Asia COVID-19 Crisis Response）援助计划，预算资金为300万欧元。欧安组织在土库曼斯坦首都阿什哈巴德市举办了根据国际标准和协定实现海关和运输程序数字化的研讨会，旨在向土传授“数字化海关程序”，在疫情大背景下通过运输和贸易便利化加强世界各国的互联互通，有助于增进互利经济合作。④《对外投资合作国别（地区）指南——土库曼斯坦(2020年版)》，第10页。

在中立战略的指导下，土库曼斯坦根据对三类国家的认知判断，形成了自己的合作偏好：与可信赖国家积极联系，密切合作；与中间国家拓展合作；与“不友好国家”谨慎合作。在双边和多边互动中，各方逐步形成了相互之间的战略认知，推动或阻碍着彼此进一步的合作。土库曼斯坦倾向于选择有过合作历史的外国企业进行再合作，⑤土库曼斯坦在各领域都有相对固定的外资承包工程合作企业，在油气开发和技术服务方面的主要合作伙伴为中国、意大利、俄罗斯、马来西亚、美国等国的企业。因此这种合作偏好得以在互动中强化，最终造成土库曼斯坦在构建能源合作伙伴关系时，优先选择那些尊重本国政权、能源合作空间大的国家。

这种偏好束缚了其能源外交的施展空间，最终出现对某些国家的天然气出口依赖。因此在现行的中立战略中，土库曼斯坦想要凭借自己的力量消解美国、俄罗斯、中国、伊朗、欧盟、印度等行为体在其天然气出口贸易中的依赖性，扩大自身油气的地缘优势，巩固中立地位，必须最大限度发挥能源供应国的主导地位，转变能源合作模式。

下文将对土库曼斯坦能源伙伴的构建进行过程追踪，讨论土库曼斯坦中立外交如何影响其能源伙伴关系的发展。

四、土库曼斯坦天然气出口通道的建设

随着2006年别尔德穆哈梅多夫推出“开放中立”战略，中立身份内涵逐渐发生变化。与以往的“建设性中立”内涵相比，“开放中立”在对外交往和能源合作方面的优势逐渐显现。不仅吸引了大量外资和外国石油公司进入土国内开展天然气工业建设，①Martha Brill Olcott, “Turkmenistan: Real Energy Giant or Eternal Potential?” p.11.同时也加快了出口通道的建设，这大大拓展了土库曼斯坦的天然气地缘空间。根据土库曼斯坦天然气的出口市场和运输管道建设情况，本文将其天然气出口通道的建设划分成三个阶段。

表2 土库曼斯坦的对外战略与天然气出口阶段

第一阶段为天然气出口单一时期（1991-1997年），此时土库曼斯坦的天然气出口通道仅有一条：经由“中亚-中央”天然气输送管道，过境乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦销往俄罗斯，少量过境俄罗斯销往乌克兰。第二阶段为合作伙伴构建时期（1997-2009年），这一时期土库曼斯坦分别与伊朗、中国、南亚三国以及欧洲等国家和地区建立了天然气出口意向，并于1997年向邻国伊朗供气，2009年建成通往中国的“中亚-中国”天然气管道A/B线并通气。第三阶段是出口多元化时期（2009年至今），土库曼斯坦完成了“中亚-中国”天然气管道C线、土国内的“东-西”天然气管道建设，正在建设TAPI管线土国段、“中亚-中国”天然气管道D线。

（一）天然气单一出口阶段（1991-1997年）

这段时间土库曼斯坦的天然气出口完全依赖俄罗斯，通过原苏联时期修建的“中亚-中央”天然气输送管道向俄罗斯出口天然气来换取外汇和商品，并向俄罗斯支付大笔过境费用，将少量天然气转卖到东欧国家。后期由于乌克兰工业萎缩，天然气需求量大幅下降，相应地影响到土库曼斯坦天然气的产量。1997年，因为天然气过境费用支付问题，俄罗斯停止从土库曼斯坦进口天然气，两国能源贸易陷入僵局。由于当时国内能源出口高度依赖俄罗斯，土库曼斯坦的经济受到较大冲击。土库曼斯坦立国以来，一直强调不偏不倚的中立身份，经济难以自主，更难实现“建设性中立”。为打破俄罗斯控制下的天然气出口困境，扩张油气地缘空间，同时也在重要的能源领域与俄保持距离，尼亚佐夫政府转变能源出口战略，谋求开辟多元出口通道。

（二）能源伙伴构建阶段（1997-2009年）

为实现天然气多元出口格局，尼亚佐夫和别尔德穆哈梅多夫都作出了努力，与周边天然气消费国构建合作关系。然而，尼亚佐夫时期的中立外交与其他国家保持距离，在避开一系列危及国家安全和政权稳定的风险的同时，也将合作伙伴拒之门外。尤其是在一个国家间相互依赖的时代，“建设性中立”给土带来的收益小于预期。开国元首尼亚佐夫执政期间很少出国，外长甚至几年也不出国访问一次。①赵龙庚：“土库曼斯坦：改革开放走新路”，《和平与发展》，2008年第2期，第60页。因此，尼亚佐夫虽然提出了能源出口多元化战略，也与南亚和欧洲市场建立了联系，但却没能在管道建设上取得实质性突破，仅实现了对伊朗的出口。直到别尔德穆哈梅多夫上任后秉持积极开放的原则，与中国签订了天然气合作项目，土库曼斯坦的天然气出口对俄依赖的局面才开始发生转变。与此同时，土库曼斯坦在构建能源合作伙伴方面确立了可信赖国家、中间国家和不友好国家三种类型。这一时期土库曼斯坦的天然气出口通道建设，在以下方面取得了突破。

1．开通伊朗方向的天然气输送管道

伊朗油气资源丰富，但集中在南部地区，其北部地区属于不同的地质构造，油气开采的技术难度和成本较大。与其修建由南到北的天然气管道，不如直接从北部邻国土库曼斯坦进口天然气。因此，在2017年以前，伊朗北部山区的天然气供应全靠从土库曼斯坦进口。1997年，由伊朗出资，以土库曼斯坦向伊朗免费提供三年天然气作为交换，土库曼斯坦建成了第一条通往伊朗的“科尔佩杰-库尔特-库伊”（Korpeje-Kord-Kuy）天然气输送管道，全长197千米，从土库曼斯坦西部边境通往伊朗北部，设计输气能力为80亿立方米/年。①梁萌、彭盈盈、张燕云 等：“土库曼斯坦的天然气工业与出口多元化”，第144页。这是土库曼斯坦第一条不经过俄罗斯的天然气管道，被认为是其多元出口战略的第一步，尼亚佐夫对此寄予厚望。对当时的土库曼斯坦而言，过境伊朗，将天然气卖往土耳其乃至欧洲是一个较好的选择，既不得罪邻国，又能开辟新的出口通道。伊朗方面对此也十分积极，乐于担当中亚国家向世界市场出口油气的过境国。无论双方意图如何，1997年土库曼斯坦正式向伊朗出口天然气。

2.修建中亚-中国天然气管道A/B两线

1994年中土两国开始在天然气领域接触，并签署合作意向书。2000年江泽民主席访问土库曼斯坦期间，中石油与土库曼斯坦当时的石油部签署了合作备忘录，中国能源企业开始进入土国能源领域。2002年中石油与土库曼斯坦石油康采恩签署《古穆达克油田提高采收率技术服务合同》，获得古穆达克油田100%的权益，合同期5年。2007年，别尔德穆哈梅多夫当选总统后访华，其间双方签署了建设中亚-中国天然气管道的协议，中亚天然气合作项目正式启动。根据协议，未来30年内，土库曼斯坦将通过中亚天然气管道每年向中国出口400亿立方米的天然气。①徐小杰：《俄罗斯及中亚西亚主要国家油气战略研究》，北京：中国社会科学出版社，2017年，第95页。中亚-中国天然气管道A/B两线从2007年开始动工，于2009年年底完工并投入运营。

3.与南亚和欧洲建立合作意向

1995年尼亚佐夫提出修建TAPI项目，向南亚出口天然气。TAPI管道起于土库曼斯坦东部加尔金内什（Galkynysh）气田，终于印巴边境的印度城市法季尔卡(Fazilka)，全长1814千米，土库曼斯坦境内214千米，阿富汗境内774千米，巴基斯坦境内826千米，设计年输气能力为330亿立方米，每年供应阿富汗50亿立方米，印度和巴基斯坦各140亿立方米。②同上，第94页。同年，欧盟与东欧、高加索和中亚国家建立合作意向，开展能源技术合作项目《跨国向欧洲输送石油和天然气计划》③Interstate Oil and Gas Transport to Europe (INOGATE).。2002年，中东欧五个国家的能源企业发起“纳布科计划”，提议建设一条由里海-中亚气源地通往欧洲消费地的天然气管道，受到欧盟的欢迎，而从土库曼斯坦到阿塞拜疆的跨里海天然气管道是“纳布科计划”的一部分。④李冉：《天然气管道外交与地缘政治博弈》，北京：中国社会科学出版社，2020年，第74页。欧洲能源长期依赖俄罗斯，双方的地缘政治矛盾使得欧洲国家致力于寻求俄罗斯以外的天然气供应渠道，其中最重要的就是来自里海地区和伊拉克的天然气。⑤İbrahİm Arinç, Süleyman Elİk, “Turkmenistan and Azerbaijan in European gas supply security”, Insight Turkey, 2010, Vol.12, No.3, p.190.这些地区和国家的天然气储量被欧洲视为摆脱俄罗斯垄断气源供给的最佳依托。从这一方向获取能源，不仅可以摆脱对俄依赖，还能利用能源合作向该地区渗透。土库曼斯坦自1991年独立之后奉行中立外交，迫切需要开拓多元的能源出口来发展国内经济。共同的对俄立场⑥庞昌伟、褚昭海：“土库曼天然气出口多元化政策与决策机制分析”，《俄罗斯研究》，2009年第6期，第103页。和能源买卖需要，使得土库曼斯坦被视为“欧盟和中亚之间任何商业天然气贸易中不可或缺的国家”⑦Michael Denison, “The EU and Central Asia: Commercialising the Energy Relationship”, EU-Central Asia Monitoring Working Paper, 2009, No.2, p.9.。美国出于自身在中亚的能源战略考虑，大力支持后两项绕开俄罗斯和伊朗的输气管道建设，两条管道遂成为该地区大国地缘政治竞争的一部分，跨里海管道尤甚。美欧积极将能源贸易视为地缘政治竞争的重要内容，在同土库曼斯坦的合作中始终带有遏制俄罗斯的战略意图。因此，尼亚佐夫政府对这两个项目较为谨慎，与相关国家之间的合作一直没有实际开展，始终停留在意向阶段。

4.继续保持与俄罗斯的天然气合作

1997年俄土天然气危机后，两国之间的能源贸易虽有所恢复却已不可同日而语，贸易量急剧下降。普京执政后主动改善与土库曼斯坦的关系，两国在2003年签订了《天然气领域25年合作协定》，开始了新阶段的天然气合作。俄罗斯的政策有此转变，不仅是因为需要土库曼斯坦丰富且低价的能源，来保持俄罗斯在欧洲能源市场乃至世界能源市场的影响力，提高自己的国际地位，更是希望借此号召成立独联体天然气联盟，发展与独联体国家的关系，巩固中亚国家对俄罗斯的依赖性，①杨宇、刘毅、金凤君：“能源地缘政治视角下中国与中亚-俄罗斯国际能源合作模式”，《地理研究》，2015年第2期，第214页。彰显其对后苏联空间的掌控力。因此，即使俄罗斯自身的天然气可以满足绝大多数的出口需要，也不可能完全放弃土库曼斯坦天然气市场。②Dmitrieva Elena, “The Key Role of The Energy-Related Factors in Current Russian- Turkmen Relations”, Russia and the Moslem World, 2020, Vol.310, No.4, pp.59-70.

这一时期土库曼斯坦从五个方向努力，与周边绝大部分消费国顺利建立联系。然而，在管道的实际建设上困难重重，尤以欧洲和南亚两个方向为甚。土库曼斯坦与欧盟和南亚三国沟通了天然气出口的意向，但相关管道铺设的走向却搅入大国能源战略竞争和地缘政治博弈中。受制于“建设性中立”的对外战略，土库曼斯坦必须避开俄、美两国的纷争，另寻出路。最终，邻国伊朗和遥远的中国成为其建设天然气多元出口通道的两个重要突破口。③Arslan Vepayev, Ozan Deniz, “Production and Consumption Trends of Natural Gas of Turkmenistan the Years from 2009 to 2019, Journal of Scientific Perspectives, 2020, Vol.4, No.4, pp.237-244.土油气地缘空间没能在西、南两个方向推进，却得以向东延伸至亚太地区。然而从出口量来看，当时土伊管道输气量完全无法与过去通过中亚-中央天然气管道的出口量相比。中国-中亚天然气管道还未步入正轨④A/B两线在2009年年底完工，此后才正式运营输气。，暂时无法缓解其出口压力。因此，这一时期土库曼斯坦的油气出口实际上还是依赖俄罗斯。

（三）加速天然气出口多元化阶段（2009年至今）

2006年别尔德穆哈梅多夫继任总统，为减少对大国和单一能源进口国的贸易依赖，在永久中立的基础上实行开放政策，提出了“以发展促和平”的理念，①《对外投资合作国别（地区）指南——土库曼斯坦(2020年版)》，第8页。积极主动同其他国家和地区建立能源贸易关系，在深化已有合作的基础上，不断商讨落实一直处于规划中的几条管道建设。此外，土库曼斯坦还积极筹办国际天然气行业的相关会议，利用国际会议和商业论坛等多边外交场合，充分展示土库曼斯坦油气领域的国际合作潜力，推出有经济效益的合作项目。②高焓迅：“土库曼斯坦”，载孙力主编：《中亚黄皮书：中亚国家发展报告（2021）》，北京：社会科学文献出版社，2021年，第331页。同时，通过《外国特许权法》等法规，以里海-土库曼斯坦一侧的大陆架油气资源吸引外资及合作伙伴。③罗英杰：《国际能源安全与能源外交》，北京：时事出版社，2020年，第126页。可以说，围绕天然气开展的外事活动成了土库曼斯坦的外交重心。

面对能源出口带来的国家间摩擦，土库曼斯坦也表现出了与此前截然不同的态度，主动提请国际组织予以仲裁，竭力维护本国经济利益。相较于尼亚佐夫时期，别尔德穆哈梅多夫上任后，推行的天然气出口多元化之路更宽，措施也更为得力。④赵龙庚：“土库曼斯坦：改革开放走新路”，《和平与发展》，2008年第2期，第61页。这一时期，土库曼斯坦对外能源合作呈现出多元化的特征，主要表现在以下五个方面。

1.伊朗方向的天然气出口

在别尔德穆哈梅多夫政府的努力下，2010年土库曼斯坦与伊朗之间建成了另一条天然气输送管道，从多夫列塔巴德到罕格兰（Dauletabad Donmez- Khangiran），气源地是土库曼斯坦东部的多夫列塔巴德气田。该管道长30.5千米，设计输送量为60亿立方米/年，实际输送能力为15.24亿立方米/年。然而因为价格和历史债务等问题，从2017年开始，通往伊朗的两条天然气管道均停止输气。⑤王四海：“土伊天然气纠纷有玄机”，《中国石化》，2017年第1期，第75页。经过漫长的谈判，双方仍未就有关问题达成共识，土库曼斯坦被迫向国际仲裁法院（ICA）提出索赔。2020年，ICA宣布了对伊朗与土库曼斯坦天然气争端的裁决，最终结果对土库曼斯坦较为有利，伊朗需要付清相关的债务。可以看出，相比此前同俄罗斯的天然气纷争，土库曼斯坦在与伊朗的出口矛盾中表现得更具竞争性与主动性。别尔德穆哈梅多夫政府积极游走于各大国与国际组织之间，为本国争取更多的支持。

虽然双方在能源输送问题上存在争端，但并没有对土、伊两国关系产生根本影响。①Amanberdi Begjano, “Turkmenistan’s Energy Exportation Deals With Iran”, International Academic Journal, 2021, Vol.5, No.1, pp.69-80.伊朗在同土库曼斯坦合作的过程中较为理性积极，这使得两国之间的合作水平逐步提升。2021年伊朗国家天然气公司（NIGC）宣布，双方将重新进行天然气贸易，并努力向欧洲出口天然气。伊朗石油部部长贾瓦德·奥吉（Jawad Ogi）表示，伊朗、土库曼斯坦与阿塞拜疆已达成三边互换协议，伊朗将从土库曼斯坦获得天然气，并向阿塞拜疆出售等量的天然气；土库曼斯坦每日将向阿塞拜疆出售500万-600万立方米的天然气。②“伊朗、土库曼斯坦和阿塞拜疆签署天然气互换协议”，澎湃新闻，2021年11月29日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_15600311此举充分表明伊朗进口土库曼斯坦的天然气，很大一部分原因是希望充当土库曼斯坦到欧洲的天然气运输走廊，毕竟使用现有管道过境伊朗，是土库曼斯坦天然气通向欧洲最快捷最便宜的方式，③张霞：“土库曼斯坦天然气出口多元化面临的挑战”，《国际研究参考》，2016年第7期，第27页。三国天然气互换的协议又将省下一大笔管道建设的费用。而伊朗可以凭此增强其地区话语权，并吸引国际资本进入伊朗，加速国内建设和发展。此外，互换协议有助于石油公司避开美国的制裁。④Gawdat Bahgat, “Pipeline diplomacy: The geopolitics of the Caspian Sea region”, International Studies Perspectives, 2002, Vol.3, No.3, p.325.但据俄罗斯媒体的消息，2021年8月，在里海伊朗水域发现了巨型天然气气田。⑤“里海伊朗水域发现巨型天然气气田”，兰州大学土库曼斯坦研究中心，2021年8月23日，http://tkmst.lzu.edu.cn/m/detail.php?aid=13347随着该气田的深入开发，在伊朗北部将形成新的天然气开采、储运和调配中心，有可能威胁到土库曼斯坦天然气在欧洲市场的地位。

伊朗一直试图成为中亚-里海地区天然气出口的中转站，对土库曼斯坦规划的两大天然气出口项目——跨里海管道和TAPI管道都提出了相应的竞争方案。伊朗尤其警惕土库曼斯坦绕开伊朗向欧洲方向的油气出口，一直以各种理由阻挠跨里海管道的建设。然而受欧美国家制裁的影响，伊朗对自己相关管道的建设力不从心。通过三国互换天然气的方式，伊朗得以用最小的代价向欧洲输送天然气，既与欧洲市场搭上关系，又能够作为过境国参与土欧天然气贸易。从长远来看，来自中亚的油气资源将受到欧洲和南亚的欢迎，俄罗斯不可能独占欧洲市场。虽然通过转运天然气售往欧洲的前景尚不明朗，2021年12月，土伊两国总统互通电话，表达了对未来合作的信心，这也是别尔德穆哈梅多夫时期土库曼斯坦天然气出口多样化的关键一步。

2.中国方向的天然气出口

中国是土库曼斯坦目前最大的天然气出口国，更是土库曼斯坦值得信任的国家。2020年土库曼斯坦86%的天然气出口到中国。中土主要的运输管道是中国-中亚A/B/C线，A/B两线的起点位于土库曼斯坦的阿姆河沿岸地区，经过乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦到霍尔果斯，全长1792千米，不仅向我国供气，还能为途经的哈萨克斯坦南部供气。C线起于土库曼斯坦和乌兹别克斯坦边境的格达依姆，同时作为气源地的还有沿线的乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦，土、乌、哈三国通过该线向中国的年供应量分别为100亿立方米、100亿立方米和50亿立方米。①苏华、王磊：“‘丝绸之路经济带’建设背景下的我国与中亚能源合作新模式探析”，《经济纵横》，2015年第8期，第23页。中国-中亚天然气管道的主力气源区位于土库曼斯坦境内，是我国目前在海外最大的天然气合作项目区块。三条管道全线设计输气能力为每年550亿立方米，2010年后陆续通气。此外，在建的中国-中亚天然气管道D线的设计年输气能力为300亿立方米，气源也为土库曼斯坦东部气田。

与中国-中亚天然气管道由中国主导不同，奥卡雷姆-阿拉山口天然气管道规划，由土库曼斯坦与哈萨克斯坦两国主动提出，目的是避免中俄东线天然气贸易影响土在中国天然气市场的占有率。这充分表明，土、俄两国在东亚市场上已经形成了竞争态势。为确保目前最大的市场不受威胁，且对中国信任程度较高，土表现出了相当大的积极性和竞争性，因此才有2019年土、哈共同提出的奥卡雷姆-阿拉山口过境天然气管道方案。②赵守义、赵传海、屈志强 等：“跨国天然气管道与中国选项——中亚各国及蒙古国博弈管道过境国分析”，《国际石油经济》，2020年第10期，第7页。目前该管道方案仍处于概念阶段，设计全长为3615千米，年输气量300亿立方米，气源寄希望于里海大陆架区块气田。该区块目前由俄罗斯的两家公司负责勘探，开采前景还无法判断。此项目的优点是能将已停输的土伊东西两条管道重新运用起来，但增加了哈萨克斯坦作为过境国，项目成本回收较难，削弱了竞争力。

3.南亚方向的天然气出口

在美国的外交斡旋下，2010年12月，土库曼斯坦总统、阿富汗总统、巴基斯坦总统、印度石油部部长以及亚洲开发银行行长联合签署了《政府间协议》和《天然气销售购买协议》。2014年，土库曼斯坦天然气康采恩、阿富汗天然气公司、巴基斯坦跨国天然气系统公司和印度天然气管理有限公司联合创立了TAPI管道建设和运营财团。该财团原计划选取具有资金和技术实力的国际石油公司作为管道建设和运营的牵头人，但埃克森美孚等国际石油公司对此管道缺乏信心，希望土库曼斯坦政府提供陆上油气区块开采权作为保障。该提议遭到土库曼斯坦拒绝，坚持外资企业仅可以通过技术服务合同的形式进行陆上油气开采。最终，没有大型国际石油公司参与TAPI项目，只能以土库曼斯坦天然气康采恩作为牵头人。然而该公司既没有足够的资金实力来建设这一跨国项目，也没有组织建设和运营跨国管道的经验，①王海燕：“土库曼斯坦天然气多元化出口战略（1991-2015）：一项实证主义分析”，《俄罗斯研究》，2015年第5期，第89页。这加大了项目建设的难度。以土库曼斯坦境内段的修建为例，工程由土库曼斯坦天然气公司主持，于2015年12月开工建设，完工时间一拖再拖，开工6年多仍未完工，预计要到2023年才能完工，有学者甚至认为这是“只存在于话语中的项目”②Luca Anceschi, “Turkmenistan and the virtual politics of Eurasian energy: the case of the TAPI pipeline project”, Central Asian Survey, 2017, Vol.36, No.4, p.410.。印巴境内虽已建成接驳管道所需的基础设施，然而管道建设一直处于停滞状态。主要有三个原因：第一，土库曼斯坦作为该项目的牵头人并没有足够的经济和技术实力承担责任，在融资方面没有得到积极回应，项目动工缺乏资金。③梁萌、彭盈盈、张燕云 等：“土库曼斯坦的天然气工业与出口多元化”，第141页。同时，四国没有相关跨国管道建设经验，项目进展艰难。第二，过境国阿富汗政治军事局势动荡，印巴关系不稳定。冲突频发的社会环境给管道建设以及后期的运营带来极高的风险。④Meena Singh Roy, “Strategic Importance of Turkmenistan for India”, Strategic Analysis, 2011, Vol.35, No.4, pp.661-682.尤其是阿富汗的和平进程严重影响着管道建设和运营安全。塔利班上一次当政时期曾批准过该项目，土库曼斯坦政府也一直保持与塔利班的关系。随着美军撤出阿富汗，塔利班重新掌握阿富汗政权，前阿富汗政府签订的关于该管道的协议内容也已得到塔利班当局的承认，并承诺将积极参与其中。①“塔利班有意参与TAPI天然气管道建设”，兰州大学土库曼斯坦研究中心，2021年8月18日，http://tkmst.lzu.edu.cn/detail.php?aid=13343然而该地区三股势力活动猖獗，在实际运作中，沿线政府能否保证管道途经地区的安全与稳定仍难确定。②Sayed Masood Sadat, “TAPI and CASA-1000: Win-Win Trade between Central Asia and South Asia”, Norwegian Institute of International Affairs: OSCE Academy, 2015, No.25, p.18.第三，伊朗针对性地提出伊朗-巴基斯坦-印度天然气管道项目（IPI），计划通过这条天然气管道从伊朗南部输送天然气到印巴边界。该项目不仅不用经过阿富汗动荡地区，而且相较于TAPI线路距离更短，耗资更少，对印度和巴基斯坦颇有吸引力。③Adil Rana Rajpoot, Sharyl Naeem, “Geopolitics of Energy Pipelines: Case Study of TAPI and IP gas Pipeline”, International Journal on Integrated Education, 2020, Vol.3, No.8, p.20.此外，俄罗斯天然气工业股份公司已同意加入该项目，并担任管道运营商和项目建设的承包商。④陈本昌：“21世纪以来俄印能源合作的进展、动因及影响分析”，《东北亚论坛》，2020年第6期，第113页。然而，受制于美伊关系的反复和资金、环境等因素，该项目未能得到国际资本的青睐，进展缓慢。美国也对印度施加压力，要求其退出IPI项目。⑤Sebastien Peyrouse, Turkmenistan: Strategies of power, dilemmas of development, London and New York: Routledge, 2015, p.186.

TAPI管道建设和南亚市场是土库曼斯坦新时期的重点关注对象。TAPI曾被称为“梦想管道”，动荡的中亚、南亚希望这条管道能使国家间的合作更加紧密，给地区带来和平与发展。一旦中亚和南亚之间出现能源通道，两个区域的能源合作将改变土库曼斯坦天然气出口乃至中亚能源出口的格局，给欧亚大陆能源供需局势带来长期且深远的影响。

TAPI管道和南亚市场的开发，充分表现出土库曼斯坦新时期对外战略的转变。土库曼斯坦天然气出口的传统是将天然气运至边境，接下来的管道建设、投资及输送均由消费国负责。其本意是避开与周边国家的纷争，减少风险，然而这种合作方式已经不适合如今的能源市场了。⑥梁萌、彭盈盈、张燕云 等：“土库曼斯坦的天然气工业与出口多元化”，《油气储运》，2020年第2期，第145页。目前的TAPI管道建设由过境四国组成的财团负责，土库曼斯坦天然气公司作为牵头人，独占85%的份额。这说明土库曼斯坦正在逐渐改变自己的合作方式，以迎合市场，满足自身能源出口战略的需要，对土而言，这是巨大的转变与挑战。

4.欧洲方向的天然气出口

2009年7月，土库曼斯坦同纳布科财团股东之一的德国莱茵（RWE）集团签署了向欧洲供应天然气的长期合作备忘录，其中提到经由里海海底的天然气运输管道，该管道将成为纳布科输气项目的一部分。①李冉：《天然气管道外交与地缘政治博弈》，北京：中国社会科学出版社，2020年，第98页。然而在规划气源地时，发现真正可行的只有阿塞拜疆沙赫杰尼兹油气田（Shah Deniz Field）每年100亿-200亿立方米的供气②同上，第110页。，其他里海-中亚资源国尽管有出口意愿，却难以提出相应可实施的管道方案。尤其是跨里海管道，遭到了里海周边国家的强烈反对。

纳布科管道项目在2013年中期因为气源问题正式宣布流产，随后欧盟将“南部天然气走廊”（Southern Gas Corridor）计划提上日程。跨里海天然气管道作为计划中的拓展性管道，成功的关键在于该计划能否获得充足的气源。③潘楠：“欧盟南部天然气走廊计划及其影响”，《国际石油经济》，2016年第9期，第58页。2015年，土库曼斯坦在境内修建了“东-西”天然气输送管道，以保证西售气源的充足稳定，为后续向欧供气作准备。④Yusin Lee, “Turkmenistan’s East-West Gas Pipeline: Will It Save the Country from Economic Decline?” Problems of Post-Communism, 2019, Vol.66, No.3, pp.211-223.“东-西”管道于当年通气，设计运力为每年300亿立方米。天然气离开土库曼斯坦后的管道过境线路，是土欧天然气贸易的主要问题。目前土库曼斯坦天然气西售有以下三条可能的线路。

第一条是往北过境哈萨克斯坦和俄罗斯的沿里海管道（Caspian Coastal Pipeline）。为防止欧洲绕过俄罗斯直接获得中亚气源，俄罗斯提出修建一条沿着中亚-中央3号管道（因年久失修已停止输气）平行铺设的新管道，计划于2009年上半年开工建设。然而该方案违背土库曼斯坦和欧盟摆脱对俄出口依赖的意愿，因此没能得到土、欧方面的主动回应，至今没有下文。

第二条是过境伊朗和土耳其的管道线路。土库曼斯坦-伊朗-土耳其天然气输送项目由伊朗提出，绝大部分管道在伊朗境内。跨里海管道项目搁置后，2017年土库曼斯坦提议过境伊朗向土耳其、伊拉克出口天然气，遭到伊朗国家天然气公司的拒绝，但伊朗随即称土库曼斯坦可过境伊朗向阿塞拜疆和亚美尼亚出口天然气。随着伊朗、土库曼斯坦和阿塞拜疆三国天然气互换协议的达成，这条运输线路将成为跨里海管道项目有力的竞争对手。

第三条则是一开始计划的跨里海管道路线。该路线在1998年由美国最先提出，计划铺设穿越里海海底的天然气输送管道，将土库曼斯坦和阿塞拜疆的天然气运输到欧洲，对接欧盟与土耳其、阿塞拜疆等国近年来大力推动的“南部天然气走廊”项目。此项目旨在将阿塞拜疆的天然气经格鲁吉亚、土耳其等国输入欧洲，主力气源是包括阿塞拜疆沙赫丹尼兹气田在内的整个里海区域气田，目前该项目下阿塞拜疆境内的管道已经开始向西供气。

理论上，这条跨里海天然气管道的修建不仅能使阿塞拜疆成为一个重要的天然气出口国，带来巨大的经济利益，而且还能通过转运中亚天然气成为东西方天然气运输枢纽，增强阿塞拜疆在能源市场上的话语权，极大提高其国际影响力。从出口量来看，虽然2020年阿塞拜疆和俄罗斯对土耳其的天然气出口量不相上下，但在欧洲市场，阿塞拜疆的出口量不及俄罗斯的十分之一，很大原因是阿塞拜疆自身的气源供给不足。实际上，在欧洲提出的“南部天然气走廊”计划中，阿塞拜疆只作为能源中转点，更关键的供应源是土库曼斯坦、伊朗、伊拉克等国。因为当时这些国家还无法为此管道提供足够的天然气，而阿塞拜疆恰好发现了沙赫丹尼兹气田，便暂时成了主要气源地。跨里海天然气管道的修建受到了沿线各国的欢迎，然而该管道至今没能建成，主要有以下两个原因。

首先是管道建设难度大，成本惊人，各方在出口合作模式上存在分歧。阿塞拜疆此前斥巨资参与“南部天然气走廊”境内管线的建设，短期内无力进行东边跨里海的建设项目，且同为气源国，阿塞拜疆对竞争者的天然气过境难免抱有一定迟疑。而土库曼斯坦一向不承担境外管道的建设任务，况且土本身的基础设施建设能力不足，技术落后，缺乏资金，根本没有足够能力承担该项目的建设。卢克石油公司曾提出在阿塞拜疆和土库曼斯坦的两个大型气田之间建设一条输气管道，仅78千米，成本约为 5亿美元，①Luke Coffey, “Oil and Gas Exports from Central Asia Should Bypass Russia and Iran-What the U.S.Can Do”, The Heritage Foundation, March 23, 2020.这比建设整条里海管道的成本低了三分之二。然而两个气田之间的互通还需要考虑其他因素，例如，在开采后、供气前，需要对天然气进行加工以提取氦气等珍稀资源，②潘楠：“欧盟南部天然气走廊计划及其影响”，第64页。相应的加工厂一般要建在岸上的安全地带，因此在实际操作中，两国气田互通这个方案难度较高。

其次，美国和欧盟将里海地区视为地缘政治的要冲，希望借能源合作参与到里海地区的事务之中。修建跨里海天然气管道不仅能加强与里海地区国家的能源合作，削弱俄罗斯在欧洲能源市场的主导地位，更能在俄罗斯控制下的后苏联空间撕开一道口子，制衡俄在该地区的影响力。同时，近年来中国和土库曼斯坦的天然气贸易量攀升，支持土库曼斯坦天然气出口欧洲，将削弱中土两国的贸易合作，遏制“一带一路”倡议在欧亚地区的推进。

由于跨里海管道一直处于规划状态，这使更多的国家得以参与管道铺设的博弈中，尤其是阿塞拜疆和土耳其。阿塞拜疆希望为已有的俄-阿天然气管道引入新的气源，实现其建设东西运输枢纽的计划。土耳其扼守欧洲南部门户，目前进入南欧的天然气绝大部分都需要经土耳其中转。管道建成后，中亚-里海地区与欧洲的天然气贸易量的提升，有利于土耳其建设能源运输和贸易中转中心，增加在能源市场上的议价能力。③Amir Jafarzadeh et al., “Possibility of potential coalitions in gas exports from the Southern Corridor to Europe: a cooperative game theory framework”, OPEC Energy Review, 2021, p.20.

5.俄罗斯方向的天然气出口

继1997年俄土天然气贸易摩擦后，2009年双方再次因管道爆炸以及气价等矛盾，降低了天然气交易量，两国关系也降至冰点，④Indra Overland, “Natural gas and Russia-Turkmenistan relations”, Russian Analytical Digest, 2009, Vol.56, No.9, pp.9-13.2016年土库曼斯坦彻底停止了向俄罗斯供应天然气。2018年，俄罗斯主导签订《里海法律地位公约》，两国再次握手言和，随后俄罗斯的天然气公司宣布重返土库曼斯坦能源市场。2020年，俄罗斯天然气工业股份公司从土库曼斯坦实际采购了38亿立方米天然气，占土库曼斯坦天然气出口的12%。两国的天然气贸易至今仍在进行，也取得了很多合作成果，但是双方关于天然气出口通道的矛盾始终无法从根本上消除。作为地区内两个重要的天然气出口国，俄土的目标市场高度重叠，双方既相互需要又不得不彼此防备。

俄罗斯高价从土库曼斯坦购买天然气以维持自己在地区能源出口中的主导权，然而国际天然气市场价格的低迷使其无法承担其中的差价，两国的天然气危机大多在天然气价格大幅降低的年份发生。虽然2009年年底两国达成新的价格协议，约定共同建设相关输气管道向欧洲供应天然气，还达成了根据市场原则①俄土双方形成的定价机制，根据的是“净倒算法”（Net Back）原则，以欧洲市场均价减去运输费和一般“合理”费用之后的价格为实际购买价格。购买天然气的共识，然而俄罗斯在经济上已无法大量购买土库曼斯坦天然气，土库曼斯坦也不愿意再次陷入依赖俄罗斯出口天然气的局面，最终两国只是维持着一定的贸易额。

从“建设性中立”到“开放中立”，土库曼斯坦建成了通往中国、伊朗等可信赖国家和中间国家的天然气出口通道，获得了更多的能源合作伙伴，合作水平逐渐提升。随着与中国天然气贸易量的增加，土库曼斯坦认为出现了新的出口依赖风险，因此开发南亚和欧洲市场的紧迫性上升。这与其中立外交战略同样密不可分。虽然别尔德穆哈梅多夫施行的“开放中立”战略在一定程度上改变了土库曼斯坦能源出口通道的单一性，为本国天然气开辟了东亚市场，但其中立外交的内在排他性没有得到根本转变。油气管道建设对国家间的互信水平和战略密切程度要求很高，土库曼斯坦中立身份对自主性的维护限制了其与一些国家的深度合作，这是土库曼斯坦在南亚和欧洲方向的管道项目难以取得进展的一个因素。

五、结语

中立国和资源国的双重国家身份，决定了土库曼斯坦外交政策的基本导向。自独立以来，土库曼斯坦在中立身份的指引下，依托丰富的资源，积极开展能源外交，天然气出口通道从单一走向多元，逐步构建起多层次的能源合作伙伴网络，形成了能源出口的多元化格局。本文追踪土库曼斯坦天然气出口通道自独立以来的发展变化，指出中立身份内涵的变化，即从较为强调独立自主到积极开放，是天然气出口多元化取得显著成果的一大原因。与此同时，土库曼斯坦的积极开放仍是在中立身份的框架下，表现出保守、独立的一面，这限制了部分对外能源合作的深度和广度，较其他国家更容易形成出口依赖。因此，中立身份对土库曼斯坦天然气出口的多元化，既是助力也是需要调整内涵的动态因素。

中亚-里海地区位于欧亚大陆的心脏地带，从19世纪沙俄和英帝国为争夺该地区控制权展开“大博弈”以来，长期是地缘政治竞争十分激烈的区域。苏联解体以来，该地区事务一直处于大国博弈的氛围之中，因此各国都需采取必要的方式维护本国的独立自主。作为这一地区的中立国，土库曼斯坦一直大力主张和平解决国际争端。在争取国际社会对其永久中立地位支持期间，土库曼斯坦多次充当地区冲突调停者的角色。在处理地区冲突方面的经验证明，土库曼斯坦具有成为维护地区和平中心的实力。随着中立地位得到承认，虽然每年仍有一些国际和地区性会议在阿什哈巴德召开，但土库曼斯坦在处理地区争端上不再像过去那么主动。可以发现，冷战后中小国家采取中立身份具有更为丰富的内涵，如土库曼斯坦希望通过将能源出口与中立外交链接起来，形成独特的中立特质，以此从国际社会获取对本国永久中立地位的承认，同时维护出口利益并扩大影响。

土库曼斯坦开国元首尼亚佐夫指出，“亚洲大陆任何时候都找不到不附加任何条件就能解决尖锐国际问题的场所……新的政治现实使得有必要在我们这个地区建立类似的中心”。①[土库曼斯坦]萨·阿·尼亚佐夫：《永久中立 世代安宁》，赵常庆等译，北京：东方出版社，1996年，第20页。中亚需要一个协调国际能源问题的多边机制。土库曼斯坦身兼地区能源出口大国和中立国家的身份，通过主动维护地区和平稳定，以更积极的姿态运用自身中立优势，与相关大国一道，在处理地区能源争端、建设国际油气治理体系和维持全球油气地缘政治平衡中发挥重要作用。如此，土库曼斯坦灵活改变中立身份的内涵，不仅能为解决本国能源出口的依赖危机创造条件，还能在国际社会中塑造正面的负责任形象，进而在国际体系和地区事务中确立自身的地位。