教材治理体系和能力现代化的政策分析

薛二勇 李健

摘要：教材是开展教育活动的基础要素和基本依托，对于人才培养的价值观念、知识认知与能力素养至关重要。教材无小事、教材是国是。经教材观察、访谈调查、政策分析、舆情信息等的量化研究和质性研究发现，教材治理是内容和形式相统一、价值和文化相融合、育人效益为主导的过程，我国已经基本构建了教材政策体系，形成教材治理的基本制度。教材建设过程中由于多重因素影响而面临挑战，主要表现为价值因素，价值信念导向不准；文化因素，公序良俗把握失衡；质量因素，过程控制不够精准；评价因素，监测预警机制缺失。推进教材治理体系和能力的现代化，关键是要建立健全教材价值导向审查制度，建立健全著编用全过程管理体系，建立健全常态追踪监测预警机制，建立健全终身责任追究处罚办法。

关键词：教材；教材治理；教材政策；教育制度；教育强国

中图分类号：G434 文献标识码：A

* 本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“习近平总书记关于教育的重要论述研究”（项目编号：18JZD006）研究成果。① 李健为本文通讯作者。

教材是教育作为国之大计、党之大计的基础工程，是推进教育现代化，建设教育强国的基础工程。有什么样的教材，就会培养出什么样的人，就会有什么样的国家和未来。长期以来，尤其是党的十八大以来，我国教材建设取得了巨大成就，为培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人、培养担当民族复兴大任的时代新人奠定了坚实基础，各级各类教材产生了良好的教育作用和积极广泛的社会影响。实践中，在国家课程方案和课程标准的指导下，由不同的出版机构或部门编写出版发行教材，形成了“一标多本”的教材格局。由于教材使用范围广、涉及人群多，加上我国不同区域之间存在的经济社会文化发展梯度差异，不同地区根据区域经济社会发展水平、教师和学生情况以及文化传承和创新需求等，选用不同教材，进一步客观上塑造了教材“一标多本”的现实格局。虽然教材标准是统一确定的，但由于教材的多种版本、多类内容、多个领域、多所组织机构等，这为教材治理带来了巨大的挑战。教材建设面临什么样的形势，具有什么样的问题，如何采取行之有效的政策？是教材治理体系和能力现代化建设的三个基本问题。为了深入准确分析教材面临的形势、存在的问题和深层次的原因，提出适切的对策建议，本课题组专门分析比照了六家出版社（1家中央出版社、1家大学出版社、3家地方出版社、1家社会出版社）的中小学教材60余册（本）、绘本20余册、课外读物20余册，访谈了近六十位专家学者、教师、家长、学生与决策者（5位课程与教材研究者、5位教材编著和出版者、10位教材使用教师、20位学生家长、10位学生、6位教材使用决策者）；利用大数据技术抓取了网络关于教材讨论的信息46余万篇（条），进行内容分析；搜集课程与教材管理的37件政策文件，进行政策文本内容分析。课题组对教材观察、访谈调查、舆情信息、政策文本等进行了定量分析和定性分析。

教材覆盖面极广、影响极深，育人效益、社会效益、经济效益等综合利益极大。我国共有在校生2.91亿人，专任教师1844.37万人。其中，中小学生数量接近2亿人，中小学专任教师已经超过1300万人。从2021年春季学期起，小学阶段国家课程免费教科书补助标准由年生均90元提高到105元，初中阶段维持年生均180元不变。2021年，中央财政共安排免费教科书补助175.46亿元，比2020年增加19.44亿元，增长12.5%[1]。2021—2022学年，我国部分地区（北京、天津、上海、湖南、安徽、贵州、广东、河南、陕西、江西、黑龙江、重庆、甘肃、广西、浙江、西藏）教材的采购数额超过140亿元。1949—2003年，我国城乡累计出版发行课本893.5亿册[2]。据估计，近20年来，教材出版发行超过1000亿册。教材特殊的极其重要的地位和作用，必然要求充分依靠国家力量、专业机构，从体制机制上保障教材建设的正确导向和高水平质量，这是高质量教育体系建设的应有之义和教育强国建设的着力之处。

（一）教材治理理论内涵

教材治理是教育治理、尤其是教育内容治理的核心抓手。教材不仅要满足知识和能力教和学的基本要求、更传递着民族和國家的核心价值理念与基本思想观念。儿童青少年正处于世界观、人生观、价值观养成的“拔节孕穗期”，教材发挥着潜移默化的基础性、长远性、奠基性作用，培养什么人、怎样培养人、为谁培养人是教材建设必须首先明确的问题。教师要按照立德树人的要求来教，学生要按照立德树人的要求学，学校要按照立德树人的要求来办，其基础依托都是教材，如果教材出了问题，必然影响立德树人根本任务的落实。因此，教材建设必须坚持科学内容与思想价值的统一、生动活泼与审美价值的统一、社会需要与个人发展的统一、多元呈现与核心价值的统一。

教材治理是内容和形式统一管理的过程。教材不只是开启知识见识、价值塑造和文化视野的窗口，还引导学生学会认知、学会生存、学会生活、学会审美，对未成年人健康成长有着至关重要的作用。教材治理不仅仅是思想、内容性的治理，还应包括教材的形式和美感等。教材插画因为醒目和形象的特点，更容易在学生脑海中留下深刻印象，是学生首先关注的教材内容和产生学习兴趣的重要来源，一幅幅插画构建起学生对外部世界的基本认知，构成人生观、世界观和价值观塑造的基石。尤其是对于低年级的孩子，教材人物形象、背景图片、生活场景、文化标识等生动形象，是学生阅读、掌握知识、能力发展的基本性和主导性的依托，有着至关重要的育人作用。虽然美术风格具有艺术性，很难简单以美丑、价值观来定论，个人、群体、民族、区域、国家审美的标准也存在差异，但美术风格是否适用于教材，需要超越纯粹美术的评价。

教材治理是价值和文化统一融合的过程。习近平总书记2014年在北京师范大学考察时，明确指出，“我很不希望把我们一些非常经典的古代的诗词文化、散文都给去掉，加入一堆什么西方的东西，我觉得去中国化是很悲哀的。这些诗词都好。从小就嵌在学生的脑子里，成为终生的民族文化基因”。中国的教材必须扎根中国大地、站稳中国立场、展现中国历史、体现中国文化、呈现中国气派，决不能出现美西方、日本等国家和地区的文化的过分渲染。习近平总书记2015年赴陕西看望慰问广大干部群众时指出，要用浅显易懂的方式宣传中国梦，从小学就进教材进课堂。教材倡导什么价值，体现什么思想，呈现什么理念，决定了下一代学什么、信什么、传什么。教材建设必须全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人，全面体现中国特色社会主义核心价值观、优秀的历史文化与传统、新时代先进的价值理念，遵循学生身心发展阶段性和连续性的规律，深入推进爱国主义教育进入融入内容，深刻体现文化自信，育人铸魂，培养担当民族复兴大任的时代新人。

教材治理是育人效益主导与多元效益交叉统一协调的过程。教材不同于一般图书，不是纯粹市场意义的私人商品，教材著编、出版和发行不能完全由市场做主导，不应只与经济利益挂钩、用商业价值大小来衡量，必须把育人效益、社会效益放在首位。从世界范围来看，各国都非常重视教科书的领导和管理，从民族发展、文明赓续、国家利益的高度规范教材编写、出版、发行、使用的监督和监测。教材无小事，每一篇课文、每一句话、每一道题、每一幅图、每一处场景、每一个标点符号，都必须坚持标准、慎之又慎、追求卓越。

教材治理要求针对各级各类教材，建立从内容到形式的全面系统的政策体系，不仅针对教材的思想价值、文字表达进行规范，还要对教材的呈现形式、整体设计进行规范。从治理主体看，政府主导、多元主体参与教材建设；从治理内容看，既包括内容观念、也包括形式表达的管理；从治理工具看，既有强制性标准工具的要求，也要有资质条件引导与严厉处罚工具的运用；从治理评价看，既要注重过程的监测评价，也注重追踪监测评估，建立全过程的监测评价机制。

（二）政策文本内容分析

针对各级各类教材的建设和治理体系构建问题，我国2008年以来共颁布38件主要政策文件，类别涉及工作通知、管理办法、责任监督等，内容涉及教材管理、课外读物、教学用书等。近十年来，我国共颁布24件教材治理的主要政策文件，政策文件的颁布频率为每年2—3件，几乎每年均颁发关于教材目录或教学用书事项的政策规定。2011年，教育部颁发两件政策文件，分别为2011年中小学教学目录（教基二厅函[2010]20号）和书法教育的意见（教基二[2011]4号）。2012年，教育部和部委协同颁发两件政策文件，一件为2012年中小学教学用书事项（教基二厅函[2012]9号），另一件为教育部联合新闻出版总署等部委联合颁发的中小学教辅材料使用管理规定（已经失效）。2013年，教育部颁布1件政策文件，为2013年中小学教学用书事项（教基二厅函[2013]13号）。2014年，教育部颁发两件政策文件，1件为2014年中小学教学用书事项（教基二厅[2014]1号），1件为中小学教科书选用管理暂行办法（教基二[2014]8号）。《中小学教科书选用管理暂行办法》标志着教科书选用制度的初步建立，明确了教科书的内涵和外延，即经国务院教育行政部门审定和经授权审定的义务教育和普通高中教学用书（含配套教学图册、音像材料等），规定由省级教育行政部门统筹管理、领导和监督教科书选用事项，组织成立教科书选用委员会，确定中小学教科书选用单位，国务院教育行政部门负责制定全国中小学教科书选用政策并公布《全国中小学教学用书目录》，为年度教学用书目录发布奠定了制度基础。2016年，教育部颁发两件政策文件，1件为2016年中小学教学用书事项（教基二厅函[2016]12号），1件为教育课程教材改革与质量标准工作专项资金管理办法（教基二厅[2016]2号）。2017年，教育部和部委协同颁发四件政策文件，1件为2017年中小学教学用书事项（教材厅函[2017]2号）；1件为教育部联合财政部颁发的全面实施城乡义务教育教科书免费提供和做好部分免费教科书循环使用规定（教材[2017]1号），此政策文件标志着《中华人民共和国义务教育法》（2006年修订版）实施十年后，我国教科书正式进入免费提供与循环使用阶段；1件为2017年义务教育道德与法治、语文、历史和小学科学教学用书规定（教材厅函[2017]6号），1件为2017年义务教育道德与法治、语文（二、八年级）有关教学用书事项的补充通知（教材厅函[2017]12号）。2018年，教育部颁发1件政策文件，为2018年中小学教学用书有关事项（教材厅函[2018]5号）。2019年，教育部颁发4件政策文件，1件为2019年中小学教学用书目录（教材厅函[2019]3号）；1件为开展全国大中小学教材调查统计工作的通知（国教材办[2019]44号），这是十年来首次对国内正式出版的各级各类教材进行统统调查，调查对象是出版时间在2006年1月至2019年10月期间的教材，为建材治理奠定基础；两件为普通高中思想政治、語文和历史教学用书有关事项的通知（教材厅函[2019]4号）和补充通知（教材厅函[2019]5号）。2020年，教育部颁发3件政策文件，1件为2020年中小学教学用书目录（教材厅函[2020]1号）；1件为2020年普通高中教学用书的补充通知（教材厅函[2020]3号）；1件为《中小学教材管理办法》《职业院校教材管理办法》和《普通高等学校教材管理办法》（教材[2019]3号）。中小学、普通高校、职业院校教材管理办法的颁发，标志我国教材管理制度的确立，对各级各类教材的管理职责、编写修订、教材审核、出版发行、选用任用、保障机制、检查监督进行了系统规范。2021年，教育部共颁发两件政策文件，1件为中小学生课外读物进校园管理办法（教材[2021]2号），1件为中小学少数民族文字教材管理办法（教材[2021]4号），此后，我国对教材的治理进入专项事务治理阶段。2022年，教育部和部委协同颁发两件政策文件，1件为新时代马克思主义理论研究和建设工程教育部重点教材建设推进方案（教材[2022]1号），1件为教育部联合国家新闻出版署等部委颁发的教材工作责任追究的指导意见（2022年5月）。以关于教材工作责任追究的指导意见为标志，我国教材治理的责任追究制度基本确立。

根据政策文件的适用性，针对2011年以来的24件教材治理政策文件（近五万字，排除1件失效政策文件）进行政策文本词云（如下页图1所示）、词频前30的单词关系、词性排名词频（名词、习用语、简称略词、动词，如下页图2所示）分析发现：第一，围绕教材，与其紧密相关的第一层次的关键词为国家、教学、课程（频次超过200），充分体现出教材是国家事务，是教育教学、课程设置的基本依托，明确了教材与课程教学的联动关系。第二，行政部门、用书、教科书、学校、教育部、目录、办法等关键词为第二层次（频次在100—200之间），说明教材建设主要指向了教育行政部门、学校和用书，国家宏观指导制定教材管理办法、确定教学用书目录等。第三，学生、学科、情况、规定、政治、高校、规划、民族为第三层次的关键词（频次在50—100之间），说明教材管理主要从学生、政治、规划入手，依据不同学段、学科的要求，规定教材的管理制度，关于民族教育的教材进行专门管理。第四，指导、材料、课程标准、机构、语文、新课程、教辅等为第四层次的关键词，说明教材宏观管理方式主要是指导性的教材、教辅和材料做出规定。

党在新中国成立之初明确提出，教科书对国计民生影响巨大，必须坚持国家经营管理。新时代，党明确提出，教材建设是国家事权。教材的科学治理必然是环环相扣、相互制约的制度体系，涉及各种不同性质、类型的机构、人员的权利划分、资源配置与管理办法的改革和创新。政策分析发现，我国基本构建了教材治理的政策体系，有关政策覆盖面比较广、针对性比较强、系统性也比较高。在学段类型上，涵盖了基础教育、高等教育、普通教育、特殊教育、职业教育、成人教育、乡村教育、民族教育等各级各类教育；在具体内容上，涉及到了人才培养、学科专业、意识形态、使用规范等内容。在教材治理中，国家对于教材的编写、出版、使用提出了要求，明确要“高度重视”“分级管理”、对产生不良影响的教材通报批评、依法追究。虽然我国已经基本形成了教材治理的政策体系，但由于教材的复杂性、利益的多元性、内容的复合性、影响的深远性，新形势下，教材建设依然面临着前所未有的挑战。

虽然国家在教材编写、审核、出版发行、选用使用等环节已经建立了基本的政策、管理的办法和有关的标准等，但实践中不同出版机构的教材编辑、出版和发行多为内部过程，再加上標准的原则化、专业资质体系的缺乏、外部监督力量的缺位等，形成内部控制的“黑箱”和质量管理上的漏洞，导致教材问题。而且，长期以来在教材审查中，往往更关注教材内容知识性、思想性的审查，对于教材的呈现形式及其具体图画形象表达关注度不够、审核能力不足，从而引发了教材系列问题，这对于广大学生、尤其是未成年学生产生了不良教育，严重影响学生的心理、审美、价值观、人生观等。教材问题背后的问题在于编著、编辑、审校、出版发行人员的编写、审议、出版认识不够、能力不足、责任担负程度不明。但其深层次的问题则在于教材治理因素复杂，涉及价值观念、文化表达、过程管理与监测评价等，这些因素以各种形式和途径影响教材建设，形成事实上的过程“空档”和监管“真空”，导致教材教辅、儿童绘本、青少年读物等出现问题。

（一）价值因素，价值信念导向不准

习近平总书记2019年视察澳门时指出，教材是爱国主义教育的重要载体。教材实物分析发现，部分教材插画展示出的人物形象、生活场景较多地体现为棕色或金色头发、白皮肤、蓝眼睛的美国、西方人的典型形象和生活场景，而不是黑头发、黄皮肤、黑眼睛的中国人形象和生活场景。人物衣着或有关动作反映出美西方、日本的国旗、电影元素、市场品牌或有关标识，体现出对国外文化、思想价值观念的渲染。有关文字内容反映出对西方文化元素的偏好，出现对黄头发、蓝眼睛、美西方事件的美化等问题，以及对中国文化的误读，集中体现为文化标识的错误、家庭成员形象的西方化、人物形象与所处场景的背离、中国地图不准确、国旗元素倒挂等问题。部分教材和课外读物甚至出现食用罂粟籽、号召集体跳湖自杀、出现学生自杀描述等内容，严重影响学生对生活和生命的态度。

习近平总书记2016年在哲学社会科学工作座谈会上的讲话明确指出，实际工作中，在有的领域中马克思主义被边缘化、空泛化、标签化，在一些学科中“失语”、教材中“失踪”、论坛上“失声”。部分教材对爱国主义、革命先烈、优秀传统文化等主题的内容进行删减、空洞化、甚至逆向处理，体现出美化西化的价值趋向，对社会主义核心价值观的体现不够充分。部分教材基本价值导向缺失，主要取悦于社会和市场偏好，甚至出现去意识形态化、美化西化倾向、去主流思想化、泛宗教化等问题，影响立德树人的深入推进。一些教材的内容出现与国家意识形态不相符，观点与国家倡导的、主流的价值观不一致的问题，这在一定程度上削弱了国家在教材建设领域中的意识形态领导地位[3]。在不同社会价值观念、思潮与不同教育思想激荡、碰撞、冲突与融合的时代，必须把内容、审美与价值观的教育结合起来，否则极易导致价值理念教育方向错误的问题。

（二）文化因素，公序良俗把握失衡

教材产生过程中，部分环节对教材的全面性和系统性认识不足，缺乏对教材文字、内容呈现形式，比如插图、文字大小及留白美感等方面的审查。教材编审人员本身的学识、能力、素养等方面存在差异或能力不足问题，导致教材出现形式与内容不够匹配的问题，甚至出现形式表达与国家和社会倡导的公序良俗、积极向上的育人导向相背离的情况，大大影响了教材育人内容的呈现与表达，进而破坏了整个教材的育人意义与作用。艺术本身可以讨论，但要看用在什么地方。纵使审美风格不同，也要选择符合公序良俗，促进健康发展、积极进取、拼搏奋斗的教材美编风格，以更好地认识、展现并践行真善美。教材中的部分插画为斗鸡眼和眯眯眼的混合体形象，人物精神面貌萎靡不振、眼神迷茫无光，没有反映出青少年儿童昂扬向上的精神和气质；部分教材插画人物两眼间距宽、鼻子极小、脑袋极大、五官不协调，形象不佳，背离大众审美，反映出对中国人物形象的偏见和青少年儿童形象的异化。部分教材插图人物的动作和形态诡异、甚至有些低俗，包含容易给学生带去不良影响的信息暗示。

教科书作为教育必读书籍对每一位儿童都有深远影响，基于对教材重要性的认识，教材问题一经出现往往会产生极大的社会关注度。部分教材插画不符合中国人的传统审美标准，文化基因传承不够，创新程度偏离了主流的审美倾向，潜移默化扭曲了的审美意识和情趣。教材中部分男孩子的裆部形象过于突出，部分女孩子显现兔子耳朵装饰形象。部分游戏环节出现男学生掀女学生裙子的动作；部分男学生出现穿裙子、女学生秃头的形象，没有体现出儿童天真活泼、灵动可爱的特质。部分家庭人物形象和生活场景中，出现人物动作不当的问题；部分上课和讨论场景中，出现女教师衣着不当的问题。部分儿童绘本中男女性穿着较少、画风“暧昧”，给人强烈的不适感。部分性教育教材出现同性恋、异性恋渲染的形象，甚至出现单身主义、双性恋、丁克万岁、性解放等思想的渲染形象。上述问题，容易对学生尤其未成年学生造成不良暗示，甚至直接影响学生的认知、行为判断和身心健康发展，导致成长方向偏颇。

（三）质量因素，过程控制不够精准

教材建设的整个过程需要精准的政策规范和深入的政策执行。当课程方案和课程标准确定的情况下，教材编辑出版发行实际处于编著团队、出版机构、发行部门的管理范围之内，这意味着教材产生过程脱离了外部的管理和监测体系，成为内部管理和控制的过程。由于编著、编辑、发行等人员的学识、能力及所处群体、机构和环境的影响，导致教材产生过程事实上处于“黑箱式”的内部质量控制过程，缺乏领导机构、外部专家、教育实践者及全社会的过程参与和监测。部分人员对教材建设缺乏责任心，对教材地位功能作用的认识不足，甚至认为“觉得有张图就行，反正是给孩子看的”，编辑审核不够细致，容易产生瑕疵、漏洞或其他系列问题。教材教辅图书作为学生的必备或常备学习用书，在出版市场占有相当大的份额，具有很大的利润空间，出版社、印刷企业及各渠道发行部门、个体经营者均以此作为主打产品，作为主要的创造经济效益的经营内容[4]。个别教材编审、出版、发行机构和个人为了追求经济利益的最大化，甚至为了获得更多的利润，不惜触碰道德底线。

实践中，教材出版机构常常将出版和发行作为核心事项，基于市场占有率或采用率的考虑推进教材建设，社会有关主体和利益相关者的监督缺位或得不到应有的重视。部分教材的出版发行者过于关注教材产生的商业利益、在教育领域中的占有率及其它相关的市场经济行为，侵蚀了教材的教育价值，严重损害了教材的公益性质，导致教材的出版和发行转变成了恶性的商业市场竞争行为。由于经济利益导向的市场机制作用，部分教材的出版社、发行商、甚至决策者构成了利益共同体，许多本不具备教材出版专业人员和能力的出版社也出版发行教材等资料，导致教材领域的乱象產生。而且，教材在某一区域的采购使用等缺乏明确的标准、科学规范的程序以及监督的办法。教材的选用权主要集中在地方政府部门，教师、学生、家长等利益相关者参与教材选择决策的有效渠道尚未建立，容易导致教材选用的偏差问题。

（四）评价因素，监测预警机制缺失

教材编著、编辑、出版、发行、使用等的全过程监测评价体系尚未有效建立，有关的监测、监督、评价指标、程序等散见于有关教育政策文件之中。教材选用主体、监督主体、检查主体的过分集中或“单一主体”，缺乏必要的利益相关者的参与、尤其是教师、家长、学生的参与，也缺乏第三方机构的监测评价，多方参与共同治理的局面尚未形成，导致教材政策执行出现偏差。而且，教材使用过程缺乏追踪监测和问题预警机制，缺乏基于大数据分析的意见、建议搜集反馈机制。无论是在教材编写过程中、还是在教材使用过程中，都缺乏大范围的利益相关者，尤其是教师、家长、学生以及其他学科专家、教育专家的参与，形成事实上的“小圈子”“编审组”问题。教材一旦出现问题，往往相当长的时间内不能得到及时有效地纠正，进而使得问题教材产生的不良影响持续时间久，影响极其恶劣，破坏力巨大。

新时代，我国要针对教育内外形势的变化，进一步完善教材治理的体系，提升教材治理的能力。要加快完善课程教材治理制度，优化课程教材治理机制，加快建成具有中国特色的课程教材治理体系，全面提升治理能力和治理水平[5]。教材治理体系与治理能力的现代化实质是教材领导与管理制度的不断完善与有效创新。坚持党对教材建设的全面领导与管理，无论是在教材的知识性内容及其思想性体现方面，还是在教材的表现形式与美术编辑方面，在教材的编著、编辑、出版发行、使用采用全过程，建立健全政策制定、政策执行、政策优化的组织体系和管理机制，以确保教材育人作用得到充分的彰显和发挥。

（一）建立健全教材价值导向审查制度

习近平总书记2020年给人民教育出版社老同志回信强调，紧紧围绕立德树人根本任务，用心打造培根铸魂、启智增慧的精品教材。坚持建材建设的公益性原则，把落实立德树人放在首位，坚决纠正片面市场化运作方式。教材建设必须坚持以立德树人为统领，正确处理好人才培养方向性与人才培养质量与规格的关系[6]。教材建设要把育人效益、社会效益放在首位，而不是首要追求经济效益、商业价值，教材建设的全流程主体都要切实履职尽责。习近平总书记2018年在北京大学师生座谈会上的讲话指出，人才培养体系涉及学科体系、教学体系、教材体系、管理体系等，而贯通其中的是思想政治工作体系。教材的内容选取、组织方式与呈现形式必须以马克思主义为指导，全面贯通思想政治工作体系，着力培育总体国家安全观的意识，体现学生的生理、心理、心智发展规律，体现做人、做事的道理、知识和常识，学会生存、学会生活，具备创新能力和职业意识。教材建设必须以正确的价值观为指导，明确规定各类主体参与教材建设的标准、内容、程序和责任承担机制。一字一句、一图一画、版式设计、插图绘制等必须科学、严谨，不能依靠市场化机制来进行，不得利用中小学和幼儿园的教材、教辅材料等发布或变相发布或暗示商业信息，更不能把教材编辑、插画、出版、发行当作赚钱生意，层层“发包、分包、外包”，使责任逐级衰减、甚至虚化责任，杜绝教材出现价值导向的问题。

（二）建立健全著编用全过程管理体系

一是建立健全教材编著队伍（主编、参编、编委）的专门管理办法。对各级各类教材著作人员的思想政治、知识水平、学科素养、基本能力、现实表现等方面提出明确而具体的要求，着重对于选入教材内容的著作人员的思想政治、社会关系、现实表现、社会影响等进行严格审查，提升教材编著者的政治意识和教材选编能力。同时，对编著人员的自身作品、师生与家庭关系成员等作品纳入所编教材、教材内容调整的重大变化等，建立公正科学的外部评议机制，进行严格的公开性评议，建立听证会制度，增加社会的参与度。

二是建立健全教材编辑队伍的专门管理办法。针对各级各类教材编辑队伍，建立包括政治意识、思想品德、专业知识和综合素养的从业标准、准入制度、以及行业监测制度，做到持证上岗，端正教材编辑的政治态度，提升其认识水平、专业素养、判别能力和审美意识。引导行业学会建立教材编辑专门委员会，增加行业自律。制定教材插图插画、美术设计的指导性意见和基本标准，把其提升至与知识、文字同等重要的地位，认真审核其风格、立意、形式和表现等。同时，参考出版行业编辑人员平均薪酬待遇水平，引导出版机构提高教材编辑人员的薪酬待遇至平均水平以上，使其安心、静心、舒心从事教材编辑工作等。

三是建立健全教材出版发行的专门管理办法。习近平总书记2019年在主持召开学校思想政治理论课教师座谈会时指出，要坚持统一性和多样性相统一，落实教学目标、课程设置、教材使用、教学管理等方面的统一要求，又因地制宜、因时制宜、因材施教。制定教材出版、发行、采用的基本标准、操作程序和利益相关者参与办法。建立教材出版前面向利益相关者、社会公众的公示制度，充分征求社会意见并完善后进入出版和发行环节。把教材建设作为国家安全教育、形成总体国家安全观意识的重要载体，教材出版前应征求国家安全部门的意见。在各级各类教材选用委员会中增加教师、家长、社会有关专业人员等人员，优化成员结构，教材选用委员会决定选用的教材版本，需要向社会征求意见后确定。杜绝把教材作为完全意义上的、纯粹基于商业利益竞争的市场产品，推进教材在教育领域中的规范采用使用，充分发挥育人价值。在教材出版机构之间形成一定的竞争机制，增加教材选择面，择优采用教材。

四是建立健全教材出版机构的专门管理办法。国家教育与出版、质量、市场监管部门联合，制定教材出版机构的标准和专门管理办法，对出版社的基本规模和发展状况、教材编辑专业人员的数量和资质、教材出版的领域与教材方向、教材出版发行内控办法、教材出版机构责任人条件等做出明确规定，设立必要的门槛和资质，建立资质的定期复查复审制度，定期向社会发布具备教材出版资质的出版机构名单。不符合教材出版机构标准的出版社不得出版教材、教辅及儿童绘本等读物，不得从事教材有关图书的发行工作。

（三）建立健全常态追踪监测预警机制

教材问题具有一定的隐蔽性，常常造成巨大的社会隐患和长远危害。教材在实践中出现问题时，由于追踪监测预警机制的缺乏，教师、学生及社会有关人员反映的问题不能及时得到有效反馈，不能尽快形成精准有效的研判，进而影响了教材后续的优化与改进，造成问题的舆情发酵、延迟解决与社会危害。为此，教材效果常态追踪监测、问题预警机制的建立十分必要。在有关高等院校、科研院所等，依靠专业科研力量建立教材追踪监测常态化机构；鼓励建立以教师、家长、学生、专家等组成的社会监督评估机构，形成主体多元、领域多样的第三方教材监测评估机制，推进教材政策全面和系统的执行。

围绕教材建设全过程，包括教材著编、编辑、出版发行、采用使用等的整个过程建立监测评价指标，形成常态化、定期化、抽查化的评价机制，实时向社会公开监测评价结果，作为公众了解、推进教材优化的重要依据。建立健全教材思想政治、文字表达、知识呈现、形式美感方面的追踪监测基点和問题反馈机制；基于问题的性质、数量、程度、紧急性建立教材预警机制，根据阈值启动警示，以问题出现的时间、范围、频率展开对教材的召回、调整、修正和优化工作。对教材建设的全过程进行追踪监测，通过监测人员主动反馈与数据定期抓取，充分利用现代信息技术，运用大数据筛查和反馈教材在使用中的经验、问题、挑战与改革路径，不断优化整个教材体系。

（四）建立健全终身责任追究处罚办法

终身性责任追究处罚机制是教材治理体系和能力现代化建设的重要保障。由于教材使用的长期性、效果的滞后性、问题的极端严重性和影响显现的隐蔽性，建立教材编著、编辑和出版发行的终身责任追究处罚管理机制十分必要。国家主导、多方主体参与完善教材编著、编辑、审定的责任标准，清晰划分教材编写、审定、发行、使用主体的责任内容。国家统筹确定教材建设的基本原则、主要标准和实施程序，指导出版机构、专家学者、地方政府、各类学校积极参与教材建设，各尽其责、守土有责，坚持谁编写谁负责、谁出版谁负责、谁发行谁负责、谁选用谁负责的治理思路，编好管好用好教材。

一经发现教材问题，教材领导与管理部门便启动终身责任追究处罚机制。根据问题的性质、危害、范围和时间，针对教材建设不同环节责任人、部门的具体过错，依据规定进行严肃问责和处罚，对责任人员、有关机构从事教材有关行业进行从业限制、行政处罚、刑事处罚等，杜绝教材问题的出现。建立教材出版行业的退出机制，将不再具备教材著编、编辑、出版发行资格的主体及时退出教材出版领域；建立劣质教材的退出机制，将检查、监测、反馈有问题的教材及时退出教育领域。

参考文献：

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[6] 刘学智，张振.推进教材制度创新的着力点[J].教育研究，2019，（2）：28-32.

作者简介：

薛二勇：教授，博士，博士生导师，研究方向为教育政策与法律、教育战略与规划、教育治理制度与模式。

李健：讲师，博士，研究方向为教育政策与法律、教育战略与规划、比较教育政策。

The Policy Analysis of Textbook Governance System and Ability Modernization

Xue Eryong， Li Jian

（China Institute of Education Policy， Beijing Normal University， Beijing 100875）

Abstract： Textbook are the basic elements and basic support of educational activities. They are very important for the value concept， knowledge cognition and ability accomplishment of talent cultivation. Teaching material has no trivial matter， teaching material is a country. Through textbook observation， interview survey， policy analysis， public opinion information， the quantitative research and qualitative research discover， it is found that the textbook governance is the process of unity of the content and form， integration of value and culture， and cultivating people benefit as the core. Our country already built textbook policy system basically， form the basic system of textbook governance. In the process of textbook construction， there are challenges due to the influence of multiple factors， which are mainly reflected in value factors and inaccurate guidance of value belief； Cultural factors， public order and good customs are imbalance； Quality factors， process control is not accurate； Evaluation factors， monitoring and early warning mechanisms are missing. To promote the modernization of textbook governance system and capability， the key is to establish and improve the textbook value-oriented review system； establish and improve the whole process of compiling and using management system； establish and improve the normal tracking， monitoring and warning mechanism； and establish and improve the punishment method of life-long responsibility.

Keywords： textbook； textbook governance； textbook policy； education system； education power

收稿日期：2022年6月8日

責任编辑：李雅瑄