以财政政策组合拳实现差异化预期目标

何代欣

财政政策已成为稳住中国经济基本盘、推动经济运行在合理区间的关键抓手之一。这是在经济下行压力持续加大、许多市场主体十分困难的局面下，财政贯彻党中央、国务院部署，坚定信心，果断应对，加快落实中央经济工作会议和《政府工作报告》确定的政策安排并加大实施力度，按照总体思路和政策取向采取的一揽子针对性强、有力有效的政策调控举措。2022年5月23日，中央计划实施的6方面33项宏观政策措施中，财政政策史无前例地体现了组合式举措特点，并在不同领域、不同环节设定了差异化的预期目标。

事实上，传统宏观经济理论认为，财政政策发端于凯恩斯主义的宏观经济总量调节，是政府通过需求管理来解决市场失灵的问题。而在中国实践中，财政政策功能不断进化、作用方式不断创新、调控目标不断明确。首先，创新宏观调控方式要求供需两端发力。供给侧旨在化解有效供给不足的问题，需求端又明确扩大内需的重要性。其次，财政扩张兼顾总量调节与结构调整。这是充分发挥财政政策作用效果、推动中国经济持续健康发展的重要经验。再次，财政政策重视分类实施和工具搭配使用。中国的积极财政政策从增加政府投资和财政支出起步，逐步进化为致力于扩大社会有效投资与组合式税费支持政策并举。最后，政策目标再单一瞄准经济增长。虽然稳增长始终是中国财政政策的主要目标，但稳就业、保民生、保运转、防风险都是财政政策需要考虑甚至直接参与的内容。预期目标的多元化令财政政策功能定位得到扩展。

本文将基于当前经济形势和过往政策经验，分析财政政策稳住经济基本盘的组合式举措及其预期目标，以更好地理解时局进展。

一、不断增强的组合式税费支持政策支撑力度。组合式税费支持政策是运用退税、缓税和减税（费）等方式，面向市场主体，为国民经济运行减负增效。组合式税费支持政策力度是“十三五”时期减税降费政策的升级版。从规模上看，“十三五”时期，我国累计减税降费超过了7.6万亿元，其中减税4.7万亿元，降费2.9万亿元。2022年《政府工作报告》提出“实施新的组合式税费支持政策。坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举。”2022年退税减税总量约2.5万亿元，其中主要的措施是留抵退税，规模约1.5万亿元。减负规模从年均约2万亿元，开始迈向3万亿元的规模。从灵活性上看，组合式税费支持政策灵活度更高。为了稳定宏观经济大盘，2022年5月23日，国务院常务会议决定“在更多行业实施存量和增量全额留抵退税，增加退税1400多亿元，全年退减税2.64万亿元。将中小微企业个体工商户和5个特困行业缓缴养老等社保费政策延至年底，并扩围至其他特困行业，预计今年缓缴3200亿元。将失业保险留工培训补助扩大至所有困难参保企业。”新增幅度之大、决策之果断，前所未有。从覆盖面上，组合式税费支持政策所涉及领域更广、作用效果也更明显。这有利于充分发挥财政政策工具面向市场主体实施精准调控的优势，以确保经济社会可持续运行。

二、以加快财政支出进度推进积极财政政策尽快起效。财政支出和政府投资是财政政策支持稳住经济大盘工作的重要手段。就财政政策起效过程看，加快财政资金运行速度，提升资金运转效率需要从体制内开始推进，再辐射到经济社会中。有鉴于此，一方面，中央财政将督促尽快下达各项转移支付，同时要求各地强化预算执行管理，切实把支出进度提上来。在财政收支矛盾十分突出的情况下，2022年中央对地方转移支付近9.8万亿元，比上年增加约1.5万亿元，规模和增幅都是历年最大的。同时，中央加快下达各项转移支付，具备条件的5月底前已全部下达，尽早发挥资金使用效益。另一方面，致力于一览解决基层财力困难和项目支持进度偏慢的情况。通过中央财政资金直达市县两级地方财政的常态化机制，补充地方财政经常性支出不足。同时，加强项目资金支出督导，运用数字化手段加紧推进已纳入年度计划的重大工程建设，加大存量资金盘活力度，尽早发挥资金和政策效益。这些工作既是为了确保各级政府尤其是基层政府稳定、可持续，还是为了政府投资尽快形成实物工作量，真正发挥财政政策在供需两端兜底经济社会运行的作用。

三、专项债扩围与加速的发行、运行管理。作为稳增长、稳投资的主要工具，过去3年我国地方政府专项债的发行总额呈上升趋势。各地发行专项债的积极性持续提高。2020年全国专项债发行总额为4.14万亿元，其中新增专项债3.6万亿元，再融资专项债0.54万亿元。2021年全国专项债发行总额为4.92万亿元，其中新增专项债3.58万亿元，再融资专项债1.34万亿元，实际发行额超千亿的省市共有17个，分别为北京、天津、河北、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南，与2020年持平，相比2019年增加了10个省份。专项债发行额中位数669亿元。2022年政府工作报告提出计划发行新增专项债为3.65万亿元，与2021年基本持平。同时，为了稳住经济大盘，专项债发行的运行效率不断提升。发行层面看，2022年用于项目建设的专项债券额度已于3月份全部下达完毕。各地加快专项债券发行使用进度，保证财政支出强度，1至5月，各地已累计发行新增专项债券2.03万亿元。国务院要求，今年新增专项债券要在6月底前基本发行完毕，并力争在8月底前基本使用完毕。运行管理看，中央要求各地加快资金使用，做到8月底前基本使用完毕。为了扩大专项债稳经济作用的发挥，已将新型基础设施、新能源项目纳入重点支持范围。从财政体制上，省级财政部门加强对市县两级财政支出专项债资金的指导帮助，提供必要的信息支持，及时处理资金支出遇到的梗阻。

四、全方位保市场主体、保就业的财政政策“套餐”。直接惠及市场主体的积极财政政策是新发展格局下，创新宏观调控方式的主要内容之一。稳住经济大盘的核心工作是保市场主体、保就业。财政政策以“套餐”的方式尽可能满足各方需要。具体来看，一是优先为中小微企业、个体工商户和特困行业提供了全方位减负。比如在更多行业实施存量和增量全额留抵退税，缓缴养老等三项社保费政策延至年底，并扩围至其他特困行业，预计今年缓缴3200亿元。二是通过保企业来稳就业。中央决定将失业保险留工培训补助扩大至所有困难参保企业。对中小微企业吸纳高校毕业生的，加大扩岗补助等支持。各地要加大小微企业、个体工商户水电气费、房租等支持。三是强调整合宏觀政策部署、形成政策合力来保市场主体、保就业。各地在政策实施中，注意统筹运用政府性融资担保、政府采购、社保费缓缴、援企稳岗等政策，为中小企业注血纾困，支持它们健康发展。对于长期困扰中小企业的融资难题，稳住经济大盘的财政政策中包含了督导完成国家融资担保基金严格落实再担保合作业务规模不低于1万亿元的要求。继续实施小微企业融资担保降费奖补政策至2023年。下达小微企业融资担保降费奖补资金30亿元，支持扩大融资担保业务规模、降低担保费率，进一步缓解小微企业融资难、融资贵问题。

五、明确增投资和扩消费的重点领域。财政政策是宏观政策中为数不多的具有结构性功能的调控工具。而且从过往的政策效果看，财政政策在增投资和扩消费的重点领域曾经发挥过巨大作用。当前稳住经济大盘依然有必要充分发挥财政政策的上述特点。第一是基建投资和水利建设投资成为近一段时间增加投资的重点。主要方式是配合相关部门加快下达基建投资、水利发展等预算，推动尽早形成实物工作量。同时，继续以政府投资带动社会投资和民间投资，2022年6月15日，国务院常务会议提出要在“十四五”规划102项重大工程和国家明确的重点建设领域，选择一批示范项目吸引民间资本参与。已确定的交通、水利等项目要加快推进，在招投标中对民间投资一视同仁，并尽快推出以工代赈具体措施。对于水利发展预算支出方面，重点加强水利基础设施建设与维护，发挥水利基础设施防汛抗旱、生态环保的作用。数据上看，2022年1月至5月，全国水利建设全面提速，取得了明显成效。在推进项目开工方面，新开工10644个项目，投资规模4144亿元；其中投资规模超过1亿元的项目609个。第二是以促进提振汽车消费为抓手，释放内需潜力。汽车产业是国民经济的重要支柱产业，其产业链长、就业面广、消费拉动大。稳定汽车消费，对稳经济、稳就业具有重要战略意义。为应对经济下行压力，提振汽车消费，国务院决定阶段性减征部分乘用车购置税600亿元。此次政策优惠对象明确为单车不含税价格不超过30万元的乘用车，重点鼓励大众消费。据财政部门估算，大约870多万辆乘用车可以享受政策优惠。

六、重点关注粮食和能源安全的财政保障措施。粮食和能源安全是当前统筹发展与安全中亟需高度重视的两个内容。做好稳住经济大盘工作，保持经济运行在合理区间，两个重要指标是稳就业、稳物价，粮食和能源是稳物价的基本支撑。受到俄乌冲突及国际经贸环境变化，近期主要粮食和能源价格大幅震荡。同时，叠加世界主要货币汇率波动，多数国家的粮食和能源安全形势正急转直下。中国作为发展中大国需要保持定力、科学部署。财政在保障粮食和能源安全中有如下两个层面的工作。一是继续为粮食安全生产、储存和流通提供资金保障。夏粮收购在即，粮价上升期更需要收粮资金充裕。夏收夏种时节，粮食生产补贴及时就位也要各方加快工作进度。做好粮食收储运输就有必要给予粮食加工和存储企业充分的支持，确保预定目标完成。二是能源保供方面财政政策应主动寻找发力点。按照国务院要求，现在正是迎峰度夏关键时期，要释放煤炭先进产能、能开尽开，落实长协煤供应，进一步加强电力保供，坚决防止拉闸限电，保障经济运行和基本民生。为此，与煤、电生产企业相关财政补贴应及时跟进，确保企业满负荷运转。中长期看，我国还要通过扩建、改造有序增加高效清洁煤电产能，加快建设抽水蓄能项目，既增加电力保供能力，也为发展风光电等新能源、提高消纳能力提供支撑。这是财政政策支持绿色发展中的新任务，需要及时消化落实。

七、在产业链、供应链视野下畅通经济循环。畅通经济循环是新发展格局下宏观调控的长期目标。保持产业链、供应链稳定不仅是畅通经济循环的要求，也是当前稳住经济大盘的任务。与之前面向市场主体的支持政策不同，财政政策支持产业链、供应链视野下的畅通经济循环工作，需要针对物流运输企业所面临的困难，有针对性地给予帮助。一是民航业开始受到财政政策关注。受到疫情影响，民航企业在过去三年中运营压力急升，资金及各方面成本快速增加，且无法通过自身运营消化。为此，财政部会同有关方面出台多项财税政策，包括：暂停航空企业分支机构预缴增值税，退还航空运输业企业留抵税额，对国内客运航班实施阶段性财政补贴，等等，进一步促进民航业安全稳定和纾困发展。二是加大对物流枢纽和物流企业的支持力度。中央已安排约50亿元，择优支持全国性重点枢纽城市，加快推进多式联运融合发展，降低综合货运成本。同时，还安排63.6亿元资金支持加快农产品供应链体系建设、实施县域商业建设行动，安排约50亿元资金支持农产品产地冷藏保鲜设施建设，进一步夯实物流畅通的基础。上述内容，直指产业链、供应链的关键环节，旨在支持打通产业链的“断点”和供应链的“堵点”，协同推进产业链供应链稳定和经济循环畅通。

八、面向个人和家庭的民生福利财政工作更加系统。我国财政政策保障个人和家庭民生福利的经验还不多，尤其是直接给予普惠式现金帮助的渠道还在建立过程中。当前稳住经济大盘工作中，财政政策积极探索新手段确保困难群众、受困家庭能够顺利渡过难关。是财政民生资金下拨进度提速。今年一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生转移支付1.2万亿元已全部下达地方，困难群众救助等民生补助资金已基本下达到位，为地方保障基本民生提供充足财力。二是认识到确保基层财力稳定是保民生的前提。为此，2022年，中央财政进一步扩大中央直达资金范围，将符合条件的惠企利民资金全部纳入直达范围，资金总规模约4万亿元。在此基础上，强化直达资金监控管理，严格执行台账制度，对资金分配、下达和使用等各个环节进行全过程监控，实现资金下达和监控同步“一竿子插到底”，防止资金挤占挪用，确保资金精准用于基本民生。三是從财政体制和管理上明确了省、市、县各级责任。省级财政部门切实担负起民生保障的主体责任，统筹中央补助资金和自有财力，加大对下转移支付力度，重点向财力薄弱市县倾斜；市级财政部门要加大财力下沉力度，对所辖县区民生保障工作给予帮扶；县级财政要把基本民生作为预算安排重点，优先安排经费预算，兜牢兜实基本民生底线。中央还补充提出视情及时启动社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制。