韧性城市建设视角下的湖北巨灾保险制度优化研究

高 俊，邢宏洋（湖北经济学院 金融学院，湖北 武汉 430025）

湖北省是中国自然灾害比较严重的省份之一，受到地质灾害、洪水灾害、气象灾害等多种灾害的困扰。 近11 年因灾致损总额已高达2329.35 亿元。 经过多年研究与探索， 湖北省于2019 年5 月在武汉市、十堰市、黄冈市和恩施州落地了巨灾保险。 在此后的两年实践中， 巨灾保险已为试点地区的灾后重建提供了强大的复原力，有效缓解了当地财政预算和平衡的压力。但值得注意的是，当前“重灾后补偿、轻灾前灾中参与” 的巨灾保险制度已不能适应现代多样化、复合性的风险灾害情境。“韧性城市”理念与全流程韧性建设为优化湖北巨灾保险制度、 充分挖掘和发挥其灾害风险治理效能提供了新思路和方向。

一、韧性城市巨灾风险防控体系中的保险

伴随着气候变化、地震灾害、重大疫情等危机的频繁发生， 增强城市韧性成了许多城市应对突发冲击的策略性选择。在众多韧性城市工具箱中，保险被认为是最有效的市场工具之一， 它可以有效提高脆弱城市抵御灾害风险影响的韧性， 确保在事件发生后受灾主体能及时获得融资补偿， 为恢复和重建工作提供快速且性价比高的资源。因此，将巨灾保险融入城市巨灾风险防控全流程， 有利于韧性城市建设目标的实现。

（一）韧性城市的巨灾风险防控思路

所谓“韧性”，是指从困境中快速复苏的能力，这是经济(或社会)经受和适应外部冲击并从中恢复的能力。东京和纽约是韧性城市建设的典型代表，其成功的精髓在于，形成“事前预警—事中防治—事后恢复”的闭合链条。 将“事前预警、事中防治、事后恢复的管理全流程”进行具体内容的拆分，韧性城市的巨灾风险防控体系由四个模块组成（如图1 所示），分别是风险研判、防灾减灾、融资安排以及灾后救助与补偿。其中，风险研判是指对潜在的巨灾风险及其相应影响进行灾前量化分析； 防灾减灾是指在灾前或灾中采取的减少灾害潜在损失的举措； 融资安排是指在灾前提前为灾后恢复重建安排好资金； 灾后救助与补偿是指在灾后以及时、 透明和负责任的方式向受损方提供资金支持。 这四个模块形成了韧性城市巨灾风险防控体系， 能帮助城市以整体防御应对局部恶化、以长期治理化解短期冲击,对于有效响应城市巨灾事故和可持续发展具有重要意义。

图1 韧性城市巨灾风险防控的大致内容

（二）保险可扮演的多重角色

保险能有效提升社会和城市的可持续性和韧性，被认为是韧性城市最有效的市场化工具。将保险纳入韧性城市巨灾风险防控体系， 可逐步增强城市的风险预防、预警能力以及灾害事故处理等能力，保障经济社会的正常运行。根据保险的功能，经营巨灾保险的保险机构能在韧性城市风险防控体系中扮演如下三种角色。

1. 减损防灾技术输出者。 保险公司在灾害事故处理方面具备专业技术实力， 可有效地在源头上预防和减少矛盾纠纷，能有效地维护社会稳定。政府将巨灾保险纳入城市巨灾风险防控体系中， 利用保险公司在防灾减灾方面的技术实力，让其参与制定、完善巨灾风险管理方案、建立巨灾风险预警机制，可最大化发挥保险的社会“稳定器”作用。

2. 灾害事故处理者。 在灾害损失确认、赔付方式、赔付金额以及灾后总结等方面，保险公司也具备其独特的优势。将保险机构纳入灾后事故处理小组，可通过巨灾保险对被保的受灾群体进行及时赔付，能加速推进灾后重建和恢复正常生活进程， 这是保险社会“减震器”的最佳体现。

3. 风险承包方。 通过立法、制定政策以及设置准入条件等形式，充分发挥保险费率、条款对被保方防灾减损行为和技术的激励约束作用， 能有效抑制道德风险的产生。鼓励保险公司承保巨灾风险，可规范巨灾风险防控体系中参与主体的行为并促使整个防控体系不断自我完善和升级。

二、湖北省巨灾保险试点现状

（一）建设巨灾保险试点的必要性

湖北省是我国知名的农业大省， 也是中部地区的经济强省。受多种自然灾害的影响，湖北省几乎每年都会遭受严重的经济损失和人身伤亡。 如表1 所示，2010-2020 年湖北因灾导致的直接经济损失累计达2329.35 亿元，相当于2020 年荆州市全年的地方生产总值；受灾人数累计达1.88 亿人次，相当于每个湖北人在这11 年间人均有过三次受灾经历；因灾死亡人数累计达671 人，相当于每年都有60 个人在自然灾害中死亡。 虽然每年各级财政都为受灾地区提供了抢险救灾、 转移安置和生活救助方面的资金支持，但相对于庞大的直接经济损失，这些资金显得非常薄弱。更不用说，灾后还面临巨大的重建资金压力。

表1 2010—2020 年湖北因灾致损与政府救助情况

（二）巨灾保险试点实践情况

湖北省发展巨灾保险的初衷是为全省的大宗农作物提供相应保障。 但随着自然灾害影响范围的不断扩大，湖北民众在人身安全、家庭财产和企业财产方面也表现出了极大的巨灾风险保障需求。为了“有效保障公共安全、维护社会稳定”，湖北省《省人民政府办公厅关于金融支持实体经济发展的意见》（鄂政办发〔2018〕46 号）中提出了“建立巨灾保险制度、开展大灾保险试点”的要求。

经过多年的研究与探索，2019 年5 月， 湖北省暴雨洪涝巨灾保险试点正式在武汉市、十堰市、黄冈市和恩施州4 地落地。根据《湖北省巨灾保险试点方案（试行）》（鄂财金发〔2019〕13 号，下简称《方案》）的规定，本次试点由省财政厅、省农业农村厅、省应急管理厅等七部门联合开展， 是对试点辖区内突发暴雨和洪涝灾害造成的人身伤亡（失踪）、农房倒损、大宗农产品绝收或死亡给予基本经济补偿。 人保财险、太平洋财险、平安财险、国寿财险等8 家保险公司为此巨灾保险提供共保。 相应保险模式既有传统模式，即出灾后保险公司查勘定损；也有指数模式，即主要依据有效观测站的强降水指数，无需核灾，一旦达到触发条件赔款直达财政指定账户， 依据灾情统筹使用。 传统模式在十堰市、黄冈市和恩施州试点，指数模式在武汉市试点。

这4 个试点地区的政府是唯一投保人， 相应保费也由湖北省和试点地区财政按各地财力状况分担。 具体而言，十堰市、黄冈市和恩施州的贫困县市区保费由省财政、县级财政按6：4 比例分担；非贫困县市区按5：5 比例分担；在武汉市，省、市财政按3：7 比例分担。 当约定保险事故发生，试点区域内所有人口（含流动人口）发生死亡（失踪），每人最高可获赔10 万元；农村居民住宅倒损的，每间全倒房屋赔偿6000 元，每户最高可获赔5 万元；水稻、玉米根据不同生长阶段及受灾程度分段赔付， 每亩最高可获赔200 元， 生猪每头最高可获赔150 元。 据初步测算，4 个试点地区的巨灾保险年保费支出近1 亿元，能获得11.5 亿元的风险保障。

为更好地承担赔付责任， 湖北巨灾保险制度还设立了“商业保险+再保险+巨灾专项准备金”的多层分担机制。 巨灾专项准备金的资金主要来自共保体每年收取保费后扣除成本及5%利润后的全部盈余部分。 当年度赔款超过共保体和再保险公司规定承担的损失赔付限额时，就启动使用专项准备金。

（三）面临的不足

从试点实施效果来看， 巨灾保险在落地的第二年就显现了其重要保障作用。在2020 年夏天发生的暴雨洪涝灾害中，32 个试点县（市、区）有21 个因触发巨灾保险赔付标准而获得保险公司的积极赔付。但从韧性城市四个模块的有机构成和功能实现方面来看， 目前湖北的巨灾保险制度至少面临三个方面的不足。

1. 保险作用局限于灾后赔偿。 《方案》给承保方安排的工作是负责制订保险方案，收取保费，提供承保理赔服务。 虽提及要研究建立湖北省灾害数据平台形成湖北灾害数据库， 但并未有强行和更加具体的要求。这无疑是将保险的作用仅限于灾后赔偿，无法充分发挥保险在灾前和灾中所扮演的“灾害治理服务商”功能，使保险无法全流程地参与韧性城市巨灾风险防控工作， 进而阻碍了巨灾风险治理现代化的实现。

2. 区域内无法有效分散风险。 因《方案》推行的巨灾保险是为湖北量身定制的， 只承保由暴雨洪灾及相应次生灾害带来的损失。 所以该巨灾保险的风险很难实现跨地域分散， 承保方只能借助跨期积累来平滑灾害所致损失。然而，近年来极端气候发生频率已明显提高，几乎年年都有巨灾发生。随着社会经济的发展，巨灾损失的数额也越来越大。承保方极易遇到承保多年难敌一次巨灾的情况。 这不仅会给承保公司带来财务方面的消极影响， 也会极大打击保险业参与巨灾风险管理的积极性， 最终造成巨灾保险市场的萎缩甚至消亡。

3. 保险责任范围亟待扩展。 从媒体公布的损失数据可知， 自然灾害对经济社会造成的影响主要集中在农作物及农业生产资料、人员伤亡、企业财产、城乡居民住房及家庭财产安全四个领域。 当前湖北巨灾保险的试点领域主要放在了巨灾风险相对集中、市场需求较为迫切的农业、农房和人身领域，对辖区内的城镇家庭财产和企业财产还未提供相应保障， 导致很多民众的巨灾风险保障需求还无法得到满足。

三、构建韧性湖北的巨灾风险防控新框架

为弥补以上不足， 满足韧性城市巨灾风险防控的要求， 本文认为应在巨灾风险防控框架的基础上优化湖北巨灾保险制度。 明确巨灾保险在巨灾风险防控体系中的定位和作用， 才能明晰优化巨灾保险制度的思路。

传统巨灾风险防控体系主要分为日常风险监测、 灾前风险预警、 灾中应急救援与灾后重建三部分，由政府的各部门各自引导运行。该体系往往是在灾害发生后才被世人想起和重视。 保险仅算作是该体系的一种灾后补偿工具。如图2 所示，与传统体系的旧框架相比， 新框架的本质是将巨灾保险嵌入防控体系各个环节， 以便得到更为专业的巨灾风险防控技术、更明确的巨灾风险防控组织形式、更系统的巨灾风险防控过程以及更为精细的巨灾风险防控手段。更重要的是，巨灾保险将作为一种内在机制来激励巨灾风险防控体系持续自我优化升级。

图2 巨灾风险防控的新旧框架对比

1. 从巨灾风险防控技术方面看，新框架从保险视角将社会主体、财产等划分为合理巨灾风险单位，整合分散于各部门及各行业的有效巨灾风险数据信息，建立可疑业务筛查模型进行巨灾风险发生时间、损失大小及影响的监测分析；然后，利用专业的巨灾风险情况推演、实验、模拟计算巨灾风险的发展趋势及对城市经济社会的潜在威胁，并全场景、全流程地仿真推演管控方案的落地效果。 该推演结果既可以为巨灾风险地图提供精准预警信息， 也可以为保险行业设计合理巨灾保险产品以及厘定差异化费率提供科学依据， 还能为行政部门提供分级管控方案合理性的预判。

2. 从巨灾风险防控主体构成来看，新框架是巨灾保险的地位抬高， 使之成为协调政府各部门以及联系政府和民众的纽带， 有助于进一步明确巨灾风险防控中的权责边界和实现真正的全民参与。毕竟，当前国内各地的巨灾风险防控体系都存在责任主体单一，或者属于不同体系及遵循不同规则的问题，防控主体之间也缺乏沟通与整合。 社会民众也觉得巨灾风险防控是政府相关部门的事， 较少拥有参与维护的自觉性，发生巨灾后也容易滋生等政府救济的依赖行为。 嵌入巨灾保险的新框架是以巨灾保险产品为基础，让每个风险单位以及每个公民都成为巨灾风险防控的责任主体， 使其按保险合同承担起灾前主动防灾、灾中积极减灾的义务，并帮助社会大众改掉等待政府免费救济的陋习。与此同时，以巨灾保险为协调中心的新框架有利于社会形成“人人为我、我为人人”的良好社会风气，有利于和谐社会氛围的营造。

3. 从巨灾风险防控过程来看，新框架将原来的三步防控改为了五步防控， 具体包括： 承保定价阶段，在大数据全面分析的基础上，承保机构根据不同风险单位面临的具体巨灾风险类型及程度设计有针对性的保障条款，并厘定有奖惩弹性的费率水平，让被保险人通过保障范围能了解巨灾风险防控过程中应尽的责任、不能犯的错误以及可努力的方向；风险研判阶段， 承保机构可依托空间化的“巨灾风险地图+”模式，为社会及每个保险单位提供所在区域巨灾风险的可视化展示与跨行业共享应用， 以帮助被保险人进行精细化管理以及更早采取更科学合理的巨灾风险预防措施；防灾减损阶段，承保机构除向被保险人提出防灾减损建议以外， 还会在灾中联合社会救援力量及时提供救援与减损服务； 损失赔偿阶段，承保机构经过快速损失查勘及定损，通过广覆盖的赔偿渠道向受灾对象于第一时间进行损失赔偿，简化和加快冲击后资金支付的进程；总结反馈阶段，承保机构根据损失赔偿信息追溯检查被保险人的防灾减损投入及行为， 检视其是否充分履行其防灾减损责任，以达到合理公平分担损失的初衷。

四、韧性湖北的巨灾保险制度优化建议

在巨灾风险防控新框架的构想中， 巨灾保险角色由简单的赔付工具转变为贯穿风险防控全流程的机制。为实现这一转变，当前的巨灾保险制度至少需要在以下四个方面进行优化和改进。

（一）提高巨灾保险的地位

国内所有巨灾保险试点的运行基本上都是“政府引导、市场运作”的方式。 政府在这里是起中心协调和统管作用的。这既会增加政府的工作量，也对政府协调工作的专业化提出了更高的要求。 在新的巨灾风险防控体系中， 承保机构代替政府成为防控体系的调整中心，综合协调和整合各方面的工作，改变了以往“大事小事、前事后事政府一股兜”的不利局面，能最大限度地做到“能交给市场的就交给市场”。在具体的巨灾保险运行方案中， 可将参与风险防控的多方主体组织成一个多元协同网络。 巨灾保险承保机构就是该多元协同网络的中心， 在其中主要起关键的链接和引领作用。在日常风险防控过程中，通过承保机构的市场化调节， 能有效提高整个区域的巨灾风险管理效率，消除各参与主体间的沟通壁垒，形成科学合理的巨灾风险防控体系，督促落实分级防控举措，为社会提供应对巨灾风险全方位的保障。一旦事故发生，多元主体各司其职，能够有效、迅速地对事故做出反映，减少事故损失，尽快恢复生产生活。

（二）完善巨灾保险的保险责任

在以承保机构为核心的巨灾风险防控体系中，巨灾保险的责任需要进行如下扩充才能确保整个体系的高效运转，具体包括：

1. 扩大保障范围。 在巨灾保险已承保基本人身亡、农房倒塌和农作物损失的基础上，将承保范围扩展至城镇家庭财产、 企业财产及基础设施等灾害损失方面，使更多人可以享受到巨灾保险的保障。这些新的保障内容可设置为自愿购买， 既可以培养民众的巨灾风险共担意识，又能减少政府的财政负担。

2. 增加附加服务。 为明确承保机构在巨灾风险防控各阶段的工作， 可在巨灾保险运行方案中增加共保体的服务内容。比如，参考深圳、上海，将每年巨灾保费的一定比例提取出来做为防灾防损公共支出；与气象部门、地质部门联合定期出具灾情趋势报告等。 主要是将工作重心从灾后理赔向灾前防预方向拓展。

（三）设置灵活的风险分担方式

1. 尝试跨区风险分散。 当前承保的巨灾风险种类单一、发生概率高，且4 个试点城市的风险具有高度相关性。容易出现一损俱损的局面，也存在巨大的偿付能力不足危机。 如果能与其他存在较大风险差异的省份或城市进行风险分担合作， 就可以有效提高巨灾风险的可保性，降低保费的风险溢价。比如与云南合作，因两地的巨灾风险是相互独立的，极少概率会出现洪水与地震同时发生的情况。这样，两地的保费可以实现对冲，承保方的偿付压力会小很多，甚至还可能降低保险费率，因为极端损失风险减少了。

2. 预设赔付回调机制。 当前的赔付责任由商业保险、再保险及巨灾专项准备金共同承担。如果在试行初期就出现巨额损失， 有可能以上三层分担都无法承担所有损失，最终仍需政府兜底。 所以，可借鉴四川的作法， 在规定三层分担之余再设置一个明确赔付回调边界。 当试点区域的年度总赔款超过直保和再保险公司赔偿限额与巨灾专项准备金余额总和时，可自动启动赔付比例回调机制。承保机构就可以按照巨灾保险风险分担机制总偿付能力与总保险损失的比例，进行比例赔偿。这既降低了承保机构的偿付压力，也避免了政府承担无限兜底责任。

（四）建立事后问责追偿机制

当前巨灾风险导致的损失除了给政府增加灾后救助负担之外，还存在受灾方的道德风险问题。如果在巨灾保险运行方案中增加相应事后问责追偿机制， 即被保险方或相关责任方如果因为自身原因而致使损失扩大的， 承保方在赔付巨灾损失后应向责任人追偿赔偿费用。 该机制的建立一是可以预防职责部门玩忽职守，增强其责任心，并使所有行使同样职权的人吸取教训；二是弘扬公平正义的价值观，避免职能部门失职导致的事故损失由无辜民众买单；三是追偿部分赔款还可以在一定程度上减轻理赔资金的负担。