未来，“县城”将怎么建？

文|本刊记者 杨双双 中国报道社记者 陈珂

今后一段时期，将是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期，推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，具有重要意义。

江苏昆山人均GDP达到高收入经济体标准、浙江德清加快融入长三角一体化发展、浙江义乌成为“世界超市”……党的十八大以来，县城蓬勃发展，日新月异。

继“十四五”规划纲要提出县城建设的整体思路之后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），提出到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强。

县城，中国的底色

郡县治，天下安。中国的县起源于春秋，推广于战国，定制于秦朝，在中国历史上已走过了2000多年的风雨历程。至2021年年底，中国1472个县的县城常住人口约为1.6亿人，394个县级市的城区常住人口约为0.9亿人，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。

县城位于“城尾乡头”，是城乡融合发展的重要平台，也是城镇化建设的重要载体。《意见》出台后，中国城市百人论坛2022春季论坛举行。中国人民大学教授温铁军在论坛指出，城镇化是实现城市化的重要路径，过去城镇化以大城市群为主要发展路径，现在要转向县域经济、县域城镇，特别是就地城镇化。

其实，近几十年来，中国关于城镇化的提法很多，比如小城镇、城市群、都市圈、超大特大城市、县城等。改革开放后，相比于工业化而言，城镇化受到重视。浙江县域经济普遍出现了“特色块状经济+小城镇+专业市场”的组合拳。例如浙江义乌，正是中国县城高质量发展的缩影，它从1970年代末自发性的小商品市场发展成为如今的“世界超市”，义乌人民生活从短缺到殷实、从贫困到全面小康。

江苏昆山千灯镇

中国城市和小城镇改革发展中心研究员、民盟中央经济委副主任冯奎跟踪研究县域经济和城市群、都市圈领域多年，他向记者表示，“我国19个城市群以及其内外部的40多座都市圈的人口和经济份额未来还会增加，同时县城的作用也需要进一步上升。县城的独特性在于在城乡发展中起到了联结、平台、桥梁等功能和作用。县城建设既是城镇化的任务，也是乡村振兴的要求。”冯奎说。

国家发改委规划司有关负责人表示，中国已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。今后一段时期，将是健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期，推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，具有重要意义。

县城的“崛起”

早上八点，准备去杭州出差的赵先生准时来到德清高铁站，乘坐13分钟高铁即可抵达目的地，到上海、南京、合肥、苏州等城市的时间也在2小时以内。有着65万人口的德清地处浙北，四通八达的交通让德清搭上了长三角一体化发展的快车。

近10年来，不少杭州制造企业陆续将工厂建在德清，形成完整产业链，吸纳了10万多人就业。浙江大学遥感与地理信息系统（GIS）研究中心等420多家科研机构入驻德清。地理信息小镇，是德清近年来推进融合发展、加快城镇化建设的一个缩影。

同样，受益于地理位置和交通优势，河北省固安县紧抓京津冀协同发展、北京大兴国际机场临空经济区建设等重大机遇，大力推动产业升级。作为北京服装批发市场承接地，接近4000家北京大红门等服装批发市场的商户实现规模和层次双升级。

目前，固安已有航天产业园、电子商务产业园、机器人产业园、智慧城市产业园、中关村固安高新技术产业园等10多个产业园区，产业集群有助于推动县域经济转型发展。

但1800个县城不可能“齐步走”“一刀切”。《意见》将中国县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城五种类型，并指出要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向。

对此，中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力建议，要准确把握建制镇在中国新型城镇化进程中的功能和定位。他表示，建制镇在新型城镇化中承担着不可替代又非常独特的功能和定位，是中国推进就地城镇化的关键载体，是实施乡村振兴战略的有力支撑，是推动城乡融合和一体化发展的重要支点。要进一步加快推动县城补短板、强弱项，提升城关镇的集聚和辐射能级。

如果从难易程度衡量，冯奎认为“最好发展”的是大城市周边县城，“作为县城必须要有一定的综合功能，要求它在性质、功能、产业、公共服务等方面特色化、差异化，实际上这种度很难把握。”他认为人口流失县城目前可以确定的是不能盲目做“大规划”，应该对流失程度实事求是地作出判断，对如何“止流”作出决策。

小县城有“大未来”

世界产量的30%的运动鞋和旅游鞋在福建晋江制造；全球90%的娃娃机来自于广东番禹；湖南邵东一年生产的打火机，可以绕地球赤道20圈……在城镇化进程中，产业始终是县城建设发展的根基。

中国城市规划设计研究院副院长郑德高表示，中国城乡融合发展的主要问题体现在生产领域、流通领域、消费领域、要素配置等四个方面。他提出构建县域城乡融合的产业体系，以县为单元探讨新型农业服务模式；畅通县域城乡流通网络体系；以县域为单元要培育乡村消费市场，促进县域内要素有序流动，促进县域城乡人口对流。

习近平总书记指出，“农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍，要选择一批条件好的县城重点发展，加强政策引导，使之成为扩大内需的重要支撑点。”

从世界范围来看，城镇化是一个国家经济发展的必然现象，也是人类社会发展的客观规律。随着工业化发展，农村人口向城镇集中就成为一个自然历史过程。

纵观中国过去多年的人口流动中，数以亿计的农业人口进入大城市打工、生活，但由于居住、教育、医疗、养老等因素，很多人无法真正融入大城市，回老家县城就成了现实、理性的选择。

但不可否认的是，县城现有基础设施、产业配套、公共服务等方面与城市有一定差距，目前县城对农村和外来人口的吸引力还远小于大中城市。为营造友善的“软”环境，《意见》指出，全面落实取消县城落户限制政策，同时就教育、医疗、住房保障、社会保险等基本公共服务保障进行部署。

《意见》提出建立多元可持续的投融资机制，冯奎指出，当前很多建设方向较为明确，值得社会资本跟进。他表示，县域承载着乡情，从这里走出去的工、农、商、学等各方面乡贤往往有意愿报效家乡，如何增强开放性与吸引力，吸引他们留下，“这一轮县城发展中，领先一步的县城要善于拿出新举措”。