严守耕地与生态红线，加强土地资源保护

王永春

摘要：“十分珍惜、合理利用土地并切实保护耕地”是必须要坚持的一项基本国策，耕地足则基础牢、耕地稳则社会安、耕地好则生态优。我国进入新的发展阶段之后，需要更多优质的土地资源来支持发展，从全局上来看，应将严守耕地红线、保护生态环境放在工作首位。强调合理、科学、规范的利用土地，保护耕地资源与生态资源，提高土地资源保护力度，推动土地资源管理的健康发展。

关键词：耕地;生态;土地资源;耕地保护

近些年来，我国在各方面取得的成绩都有目共睹，城乡面貌也因此发生了翻天覆地的变化。但是在实际发展的进程中，也应该看到问题的存在，尤其是土地资源、生态环境保护问题更应该受到关注，因为这些问题直接关系到人类的生存与可持续发展。在今后的时间里，实行严格的耕地保护制度，切实保护好耕地资源尤其是利用好永久基本农田势在必行。同样的，耕地保护作为一项重要任务，不能脱离开发利用只谈保护，也不能只重数量而忽视耕地生态。因此，针对耕地生态保护存在的问题进行梳理与原因分析，并提出针对性的对策来加强土地资源保护有重要意义。

1 耕地与生态红线的保护内涵

1.1 耕地保护红线

耕地作为生产粮食的直接、唯一场所，近些年来呈现出耕地保有量不断减少的这一趋势，我国如今极其重视耕地保有量，因此也正在“十一五”规划当中提出了：耕地保有量1.2亿hm2，这是维持粮食安全的最低限度，也是耕地保有量不允许跌破的底线。这也是我们所说的“耕地保护红线”。

耕地数量和单位耕地年产量是影响到粮食总生产量的两个主要因子。要想保证最基本的粮食需求，有两个关键点：其一是要有一定的耕地保有量作为根本;其二是单位耕地需维持一定的年产水平，这代表的是单位耕地产出能力，即耕地质量。基于一定质量标准的耕地保有量也是能够获得粮食长期、稳定生产的根本要素。

耕地保护红线包括两个方面：耕地保护的数量红线与质量红线。前者是对区域内耕地资源安全在数量上的反应，通过明确耕地数量的具体数值，以多种措施防止红线之内的耕地被非法占用，从而确保耕地数量的动态平衡;后者则又包括了诸多小内容：土壤质量、环境质量、管理质量和经济质量，具体是指在一定的区域范围内，基于一定粮食消费层次与粮食自给率的约束之下，依旧能够产出满足人们需求的健康食物的高质量耕地的最少保有量。

1.2 生态用地保护红线

生态用地红线具体是指为了保护高度敏感性与高度重要性的生态环境的用地范围划归。最早是用于规划部门，使用红笔将用地范围划出来，代表了规划部门核准批复给用地单位的用地范围。分析其本质，认为生态用地红线为区域内获得自然服务功能的基础，同时是生态安全的核心区域，也是维持区域内生态平衡的重点区域。

具体划定生态保护红线的方法为：首先是对研究区域生态环境现状的分析;其次是结合生态环境敏感性评价结果，评价该区域的生态用地服务功能重要性;最后就是结合以上论述，划定生态用地红线。

2 耕地生态保护实践中存在的问题

2.1 耕地数量减少、总体质量降低

在认识到严守耕地红线的重要性以来，我国一直都在落实严控建设占用耕地、加强对基本农田保护与建设等行为，虽然从基本上来看，是完成了要求的耕地保有量与基本农田保护任务，但是深入剖析，人多、地少的形式依旧没有得到有效改变，即耕地后备资源还是比较匮乏的，面临的占补平衡任务依然非常艰巨，耕地保护形式仍然严峻。对耕地减少的原因进行分析，认为原因之一是建设用地需求量的增长，原因之二是农业产业结构的调整，原因之三就是对于耕地使用的不合理性，等等这些都是导致耕地数量逐年减少的重要原因[1]。

在耕地数量减少的前提下，通过调查耕地质量发现，全国耕地自然质量分级中，大部分均为质量较差的六等地，而质量最好的五等地占总耕地面积较少比例。在耕地实践中，不健康的农业生产方式例如过度使用化肥农药、建设的农业基础设施不健全等等都会给耕地质量造成不良影响。而耕地质量较低、欠佳的农业生产方式等，无疑会给我国耕地质量保护工作的顺利开展造成阻碍。

2.2 忽视了耕地资源的生态价值

根据有关工作指导意见的要求，对耕地保护工作的重点需从原本的数量、质量并重转而为数量、质量和生态保护的“三位一体”[2]。但纵观实践效果，取得的成效并不是很理想，分析原因或与以下几点有关：

第一点是由于耕地利用所获得的利益比较少，影响到了耕地经营者的自发保护意愿，也由此很容易出现非农化的形式。

第二点是由于耕地生态保护所产生的效益并未得到社会的广泛认可，且近年来也未发生过粮食安全危机，不管是政府还是农户对于耕地保护的重视程度较弱，所产生的效益低，这便直接影响到了耕地保护主体的积极性，从而不断出现耕地流转为他所用的现象。

耕地资源的农用经济价值与生态价值均为其综合价值，其中，耕地资源的经济价值是借由市场机制途径来实现的;耕地资源的生态价值则由于生态系统的复杂因素限制而很难得到量化，即便有量化结果也被归为到学术研究领域，所以导致社会大众对此的认知度较低、认可度也不高。另外，尚存在耕地保護实践中的一个问题是：生态补偿标准的确定依据经验而定，导致各地区之间有较大差异。例如有一些地区的生态补偿标准是300元/667m2，而有些地区则是

400元/667m2，有一些是补偿给个人，而有一些则是直接补偿到村集体，补偿的资金用来进行土地整理和田间设施的维护，农民并未得到直接补偿或者是较少得到直接补偿[3]。

2.3 耕地生态保护技术的不完善

耕地生态保护包括了多个层级，比如耕地的本体、耕地生态系统以及耕地利用状态等。因为之前对于耕地生态保护目标不明确的认识，导致长时间以来我国对于耕地生态保护技术的掌握还不甚完善，尤其表现在：对耕地生态价值的评估技术、对耕地生态系统中水土气生等要素状态的综合诊断技术、对影响到耕地生态系统的障碍因素分析技术等，这些技术均尚处于初步探索的阶段。

3 严守耕地与生态红线的对策建议

耕地属于稀缺资源以及无可替代的生产要素，强调耕地保护的同时也需要结合“三位一体”的基本理念综合考量到其自然属性、社会属性和经济属性。就从目前我国当前的耕地保护实践来看，应在进一步加强耕地数量与质量保护的同时，弥补耕地生态保护这一短板，从根本上实现对耕地的“三位一体”保护。

3.1 激发耕地生态保护动力、细化保护目标

首先，通过完善考核的方法，有利于激发对于耕地生态保护的动力性。可以通过以下途径来实现：第一，构建生态GDP考核机制，将获得的耕地生态价值评估结果作为依据，对耕地生态GDP进行核算，以此作为地方政府考核的主要指标，刺激政府树立起对政府耕地生态保护的积极动力[4]。第二，对耕地保护责任目标考核制度进行查缺补漏并予以完善，将其中所欠缺之处都予以有效的补足，例如：耕地质量降低、耕作层土壤退化以及土壤遭受污染等直接影响到粮食安全以及耕地健康的耕地保护目标考核负向指标，形成完善的耕地生态保护机制。

其次，通过系统性地分解，对耕地生态保护目标进行仔细划分。把耕地生态保护的目标进一步细化成三个方面：耕地利用的生态化、耕地生态系统的安全和稳定、耕地本体健康。对于耕地生态的保护来说：第一点，是要保证耕地本体是并无污染、是健康的，也就是土壤的耕作层有且长时间维持有效肥力与自净能力，地下水可充足供给且健康、无污染;第二点，是要保证耕地和四周地表水源、植物以及动物等构成的耕地生态系统是安全以及完整的，耕地系统在一系列的物质能量循环过程中，一方面不会向四周释放对自然环境有害的物质，另一方面还要求可以良好的抵挡住外界水、肥、药和沉降物等带来的侵害;第三点，是保证耕地利用的生态化，也就是在利用强度方面、种植方式上面以及农药化肥使用等方面的科学性与合理性[5]。

3.2 丰富耕地生态保护内容、采取保护手段

首先，通过建与管的结合，对耕地生态保护内容予以进一步的丰富，具体内容包括：第一，构建关于耕地生态建设的制度，从国土综合整治方面、生态保护修复方面着手，全力促进耕地生态建设项目的开展与落实;第二，构建关于耕地生态保护负面清单管理制度，其中一个重要的内容是对耕地与各种污染源、污染物之间安全距离的设定，明确提出并明令禁止进入到耕地生态安全范围的工业项目内容，强调对永久基本农田安全距离与负面清单的确定内容[6];第三，构建全民共同参与以及管护的制度，通过大力宣传强化耕地保护的内容，积极引导全社会参与到耕地保护中的意识，相应的编订耕地休养生息、生态修复技术手册，教会农民掌握简单的耕地生态建设与管护技术，对于并无人员管护的耕地，鼓励在家的农户去进行保护，也由此可以增加农民的收入。

其次，通过在制度上的创新，构建多种耕地生态保护手段，具体可以通过以下途径实现：第一，构建耕地保护和利用经济补偿的制度，密切结合起来耕地资源保护和耕地利用保护这两点，基于耕地资源保护的重要性与耕地利用方式的合理性，据此制定有差异化的耕地保护和利用经济补偿标准，比如像是同一利用方式下的永久基本农田与一般耕地，均为永久基本农田的撂荒耕地，种植农作物耕地以及非农化耕地之间的经济补偿标准应予以区别、有差异存在，继而实现对耕地的合理利用和保护;第二，对耕地占用生态补偿机制的完善，构建因占用而造成耕地生态系统彻底丢失，或是不合理采用造成耕地生态系统退化等的生态补偿机制，以求达到耕地生态的占、补平衡;基于耕地生态服务价值核算，并以当前的耕地占卜平衡制度作为基础起点，增多能够体现出耕地生态功能特质的生态服务价值相关指标，进一步促进并实现耕地生态的占、补平衡;第三，积极创建耕地生态保护的多元投入机制，可以对财政转移的支付机制进行完善，中央作为发起者，与地方财政联手，一起建立耕地保护和利用补偿的专项基金，将起着重用在永久性基本农田保护区、农产品主产区以及重点生态功能区的耕地保护和利用经济补偿上[7];进一步促进耕地有偿使用费用、开垦费用适用范围上的拓展，对于那些很大程度上无法实现通过开垦而产生新增耕地的地区，尽量保证粮食产量与效益不会减小的基础上，把耕地有偿使用费用、开垦费用投入到促进耕地质量提升以及耕地生态建设工程上，最大程度上凸显出耕地的生态效益，积极吸引社会各界资本投资到耕地生态保护与建设领域中。

3.3 通过科技创新对有关技术进行研发与完善

首先，对耕地生态评价技术进行完善和创新，基于耕地耕作层的健康、安全與耕地合理利用、耕地生态系统的完整性三个方面着手，对耕地生态健康综合评价体系进行构建，以此向耕地的生态建设以及监护提供基础的技术支持[8]。以供给、调节与支持等方面为基础，纳入水土保持、生物多样性保护等多方面的指标，综合创建耕地生态服务价值评估体系，为耕地生态GDP的核算制度提供技术支持。

其次，是对耕地生态整治技术的完善和创新，主要针对的是耕地本体在健康恢复过程当中所采取的技术，主要包括在土壤退化、污染治理以及耕作层质量建设等措施上的技术支持，通过应用生物技术等来综而提高耕地本体的健康水平。

4 结语

我国当前正处在快速城镇化阶段，与此同时一系列问题都显现出来，如耕地与生态用地的流失、环境污染、土壤健康水平降低等等，严守耕地与生态红线，认识到耕地资源是生态系统中不可或缺的部分、耕地保护是我国生态文明建设之关键，面对耕地质量与生态问题的不乐观之现状加强土地资源保护、补齐耕地生态保护的短板具有重要的现实意义。

参考文献

[1] 魏婵娟，蒙吉军.中国土地资源生态敏感性评价与空间格局分析[J].北京大学学报（自然科学版），2022，58（1）：157-168.

[2] 高星，吴克宁，周娜.景泰县耕地后备资源生态敏感性评价与空间利用对策研究[J].中国农业资源与区划，2020，41（4）：43-51.

[3] 沈滢滢.土地资源开发利用中的生态保护问题[J].现代经济信息，2021（29）：44-45.

[4] 王玉慧.土地利用的经济生态位分析和耕地保护机制研究[J].工程建设与设计，2020（2）：216-217.

[5] 刘志华.耕地占补平衡约束下实现乡村振兴战略的土地资源管理[J].建材发展导向（上），2020，18（5）：13-14.

[6] 范合琴，李艳芬.基于土壤生态环境的耕地资源保护评价[J].农业工程，2019，9（7）：69-71.

[7] 徐乐.土地利用的经济生态位分析和耕地保护机制研究[J].新商务周刊，2020（5）：17.

[8] 李晓亮，吴克宁.耕地占补平衡约束下实现乡村振兴战略的土地资源管理[J].土壤通报，2019，50（2）：298-303.