加快推动生态产品价值实现，赋能张承首都“两区”建设

宣 宇

2017年1月，习近平总书记在考察张家口时强调，要加强生态建设，树立生态优先意识，建成首都水源涵养功能区和生态环境支撑区（以下简称“两区”），探索一条经济欠发达地区生态兴市、生态强市的路子。习近平总书记明确提出张家口首都“两区”的功能定位，是根据区域自然资源禀赋条件和区域协调发展要求作出的战略谋划和顶层设计。2019年1月，习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上明确要求，“坚持绿水青山就是金山银山的理念，强化生态环境联建联防联治”，强调“要增强协同发展的自觉性、主动性、创造性”。习近平总书记的重要指示精神为推动京津冀生态环境协同治理提供了根本遵循和实践路径。

近年来，河北省及张家口市深入落实主体责任，强化规划引领、出台系列政策举措，坚决打好蓝天、碧水、增绿、净土保卫战，首都“两区”建设取得阶段性显著成效。推动京津冀生态环境协同治理迈向更深层次更高水平，要以更加系统性观念和整体性思维推动京津冀跨行政区域生态环境协同保护体制机制创新，形成整体合力，努力推动首都“两区”建设尽快取得更大突破。

从政策层面明确将承德市纳入首都“两区”建设

京津冀生态环境支撑区是河北省在京津冀协同发展中的重要功能定位之一。首都“两区”建设是京津冀生态环境支撑区建设的标志性工程，是京津风沙源治理的重要安全屏障，其建设成效直接关系着首都生态安全。张家口、承德两市同处于京津上风上水带，林、草、水等生态资源丰富、生态系统成熟，肩负着为首都保水源、阻风沙、送清风的重任，共同构成护卫首都生态安全的重要屏障。

准确把握习近平总书记关于首都“两区”建设重要讲话和京津冀协同发展系列指示精神，深刻理解首都“两区”功能定位。虽然首都“两区”建设是习近平总书记考察张家口市时首次提出的，但考虑到承德市与张家口市同处京津北方地带，生态系统平衡性相互影响相互支撑，都是首都乃至整个华北地区的水源地和重要生态屏障，根据张承两市区位和生态环境全流域协同治理需要，同时也便于整体协调推进张承地区生态产品价值实现机制，建议从政策层面明确将张承地区统筹纳入首都“两区”建设，进一步促进生态系统治理和张承地区协调发展，有效提升政策协同质效。

将张承地区统筹纳入首都“两区”建设，是坚持系统观念、强化系统治理，完整准确全面领会贯彻习近平生态文明思想、强化京津冀生态环境联建联防联治的实践需要。

生态产品价值实现是张承首都“两区”建设的必要路径

2018年4月，习近平总书记在主持召开深入推动长江经济带发展座谈会上明确指出，要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。2021年4月，中办、国办印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），明确提出“推进试点示范”工作，要求“选择跨流域、跨行政区域和省域范围内具备条件的地区，深入开展生态产品价值实现机制试点”，“打造一批生态产品价值实现机制示范基地”。先行开展国家级试点的浙江、江西、贵州等地区已经取得了初步成效，形成了一些成功经验。

张承地区战略位置得天独厚，生态资源丰富，承担着首都“两区”建设的重大功能使命，生态产品价值极其巨大。但另一方面，张承地区人均可支配收入明显低于河北省和全国的平均水平（见图1）。

图1 张承地区人均可支配收入相对偏低

2021年，张家口市人均可支配收入为27983元，分别是河北省和全国平均水平的95.2%和79.7%，承德市人均可支配收入为25661元，分别是河北省和全国平均水平的87.3%和73.1%。张承地区虽然具有大家公认的巨大生态（产品）价值，但人均可支配收入显著低于河北省内和全国平均水平。

目前，张承地区已被列为河北省内生态产品价值实现试点示范区，但由于生态产品价值实现机制的跨行政区域特征（当前京津为张承生态产品主要受惠方），导致其巨大生态产品价值实现途径不畅，无法匹配生态产品价值的跨行政区域受益特征。张承地区推动经济社会与生态环境高质量协调发展、实现“生态富民”任务十分艰巨。

张承地区应充分把握国家层面统筹推动生态产品价值实现机制试点示范区建设的战略性机遇，充分释放并深度挖掘京津冀世界级城市群对优质生态产品的“刚性需求”，重点在生态产品价值核算、供需精准对接、可持续经营开发、保护补偿、评估考核等方面开展实践探索，尽快探索出一条经济欠发达地区生态兴市、生态强市的“张承模式”，促进生态文明建设与经济发展同步推进。

张承地区生态产品价值实现潜力巨大

国家发展改革委和河北省政府印发的《张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划（2019-2035年）》要求，到2022年张家口森林面积达到2760万亩（森林覆盖率达到50%左右），草原面积达到1695万亩（草原综合植被覆盖度达到72%），湿地面积达到346万亩（湿地率达到6.2%）。当前，承德森林面积达到3556万亩（森林覆盖率踏上60%台阶），草原面积达到700.7万亩（草原综合植被覆盖度达到73.5%），湿地面积约87万亩。

根据内蒙古森林和草原、黑龙江大兴安岭湿地生态产品价值评估数据，按市场比较法推算，2019年张家口森林、草原、湿地三大生态系统生态价值分别约为1595亿元、278亿元、277亿元，合计约2150亿元，是当期张家口GDP总量的约1.39倍（2019年张家口GDP为1551.06亿元）（见表1）。类似推算，2019年承德森林、草原、湿地三大系统生态价值分别约为2054亿元、115亿元、70亿元，合计约2239亿元，是当期承德GDP总量的约1.52倍（2019年承德GDP为1471.00亿元）。

表1 张承地区生态产品价值估算

综上估算，2019年张承地区森林、草原、湿地三大系统生态价值合计约为4389亿元，是两市当期GDP总量的约1.45倍。若考虑流域（河流）等其他重要生态系统价值、首都“两区”功能和优质生态产品刚性需求等因素，张承地区生态系统生态产品价值将更高。

加快推动张承地区生态产品价值实现的建议

（一）启动申报生态产品价值实现机制国家级试点

张承地区生态产品价值巨大，生态产品具有典型的跨行政区域受益特征，具备试点条件。按照《意见》要求，建议尽快启动申报国家层面的张承地区生态产品价值实现机制试点。在学习借鉴先行试点省市经验做法基础上，结合张承地区生态发展实际，探索一条经济欠发达地区生态兴市、生态强市的“张承路径”，持续加快推动首都“两区”建设，努力在京津冀生态环境联建联防联治上取得更多实实在在的发展成效和制度创新成果，也为国内类似地区生态文明建设和绿色发展探索新的可复制、可推广的经验模式。

推动生态产品价值实现机制试点工作，涉及面广、专业性强，是涉及发展理念、体制机制创新的系统性工程。试点地区经验表明，推动试点示范工作需要各方通力协作，高效的组织领导机构是关键。借鉴现有浙江、江西、贵州等先行先试地区经验，建议国家和京津冀地区有关部门成立工作领导小组，统一思想、明确工作机构和人员配备，由国家发展改革委（国家京津冀协同发展领导小组）、河北省等有关部门牵头，按程序组织申报试点工作。

（二）凝聚共识，先易后难，实施重点突破策略

生态产品价值实现涉及观念、机制等基础条件，价值实现路径也常因区域特征显示出明显的差异性。《意见》强调，要坚持系统观念，搞好顶层设计，先建立机制，再试点推开，根据各种生态产品价值实现的难易程度，分类施策、因地制宜、循序渐进推进各项工作。张承地区生态资源富集、区位环境凸显，生态产品价值实现潜力巨大，但在推动生态价值实现的理念和政策储备上相对不足。因此，在推动生态价值实现策略上，坚持先易后难、重点突破原则，把能做的先做起来，以显著的生态价值实现示范效应再以点带面。

近年来，浙江丽水等先行试点地区围绕生态产品价值核算评估方法、生态产品价值实现支撑体系等方面进行了持续深入探索。京津冀既要借鉴试点地区的相关经验，也要考虑自身的特殊性和相关经验的适用性。建议领导小组联合京津冀科研团队组建生态产品价值核算权威评估机构，对张承地区生态产品价值挖掘、价值评估核算、价值实现机制进行专项研究，摸清张承生态家底和动态演化情况，为生态产品价值实现提供基础准备。

（三）生态产品价值实现“张承路径”的典型机制

不同地区生态产品价值实现机制需要根据区域特征进行针对性设计。张承地区地理区位特殊，生态产品价值实现条件充分，结合张承和京津冀实际，可考虑在以下典型机制先行先试和重点突破。

第一，市场化“生态银行”机制。张承地区森林、草原系统生态产品价值实现路径，可以实行经典的“生态银行”机制，一方面，可以依托京津冀世界级城市群和京津建设国际消费中心城市对安全优质特色农牧产品的巨大潜在需求、环京津独特地理便利条件，依托优质生态资源发展精准生态农业，如林下经济（林菌、林药、林禽、林畜、林蜂、林蛙等）或优质农牧产品，再通过品牌赋能机制提高产品附加值和市场认可度；另一方面，可以通过林草碳汇机制在全国碳市场交易实现生态收益。

第二，纵向“转移支付”机制。生态保护补偿转移支付是强化生态环境保护、加强生态功能区建设的重要机制，是“政府主导”型生态产品价值实现方式的主要路径。通过张承地区生态产品价值评估发布机制，根据林草生态资产质量和价值提升情况争取更多国家重点生态功能区转移支付和林草补助奖励资金；充分利用中央对京津冀生态功能重要区域的倾斜政策，加快生态产品价值核算发布，及时准确传达张承地区生态环保建设成就，推动补偿标准与实际生态效益挂钩、解决补偿标准普遍偏低导致的生态保护与经济发展不协调问题。

第三，横向“生态补偿”机制。张承是潮白河、洋河、桑干河、滦河等河流主要发源地，是官厅水库、密云水库重要水源地，在京冀密云水库上游潮白河流域生态补偿基础上，充分借鉴安徽、浙江两省流域生态补偿的“新安江模式”经验，进一步推动落实更大范围、更高层次的京冀流域生态补偿机制，提高流域上下游协同能力、探索“造血型”生态补偿机制，加大上游生态环境基础设施建设（推动多种绿色融资机制创新），持续改善河流出境断面水质，创造流域生态补偿的“京冀模式”。

第四，综合“生态旅游”机制。建立更加紧密的京津冀蒙文化和旅游联盟，发挥跨区域文旅联动效应，利用好冬奥遗产、充分发掘后冬奥发展机遇，打造全域旅游品牌，依托绿色生态与红色文化资源优势，充分发挥独特地理优势，发展红色旅游、冰雪运动、绿色康养等生态产业，与京张体育文化旅游带发展战略同步规划同步实施；充分依托河北省旅发大会等平台推介张承品牌，系统性提升张承生态产品附加值，加快张承生态产品从“好颜值”向“好价值”有效转化。