新冠肺炎疫情防控期乡村社会“控制—协同”治理模式探析

常林亚，刘小闻

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

新冠疫情发生以来，我国基层治理尤其是乡村社会治理经受了巨大考验并发挥了重要作用，作为公共危机状态下的非常态化治理，笔者将其概括为“控制—协同”治理模式，并从逻辑、结构、机制与过程等方面作一剖析。

一、新冠肺炎疫情防控期乡村社会“控制—协同”治理模式的提出

（一）“控制”逻辑

新冠肺炎疫情防控期乡村社会治理体现了一切以疫情防控为首要工作的“控制”逻辑。“控制”是党和政府以国家权力为后盾应对公共危机的主要表现方式。其主要体现在以下方面：政府是疫情防控的第一责任主体，其内部的科层权威关系被高度整合，纵向的组织控制会达到前所未有的程度；病毒的高传染性以及社会的高流动性极易引致社会恐慌和社会失序，因此需要控制人员流动并掌握活动轨迹；疫情之下基层政府加强市场管控，严厉打击投机行为，以保障生活、医疗及防控物资的正常供给；各级政府通过宣传引导，并及时惩处散播谣言者，促进人们对疫情防控的理解和配合。

（二）“协同”逻辑

乡村疫情防控有效的关键还在于治理的“协同”逻辑。“协同”的嵌入是走出危机管理中“国家或政府中心论”［1］困境的有效途径。其主要体现在以下方面：各地乡镇政府将疫情防控作为攻坚战，通过整合和协调条块部门、村“两委”、社会组织、企业、党员乃至普通村民等主体，形成各主体协同作战之势，尽可能凝聚一切政治、行政和社会的力量；同时，一切社会治理工作均需与疫情防控相协同，以避免防控疏漏，故多元的治理机制皆以疫情防控为中心，织就各治理机制协同作用之网，使疫情防控系统化；控制疫情的关键在于信息互通，故在通信、大数据等技术支持下，各乡镇得以在各主体之间及时传达疫情防控信息；另外，疫情暴发具有牵一发而动全身的特性，这就需要打破府际壁垒，实现跨域协同治理。

（三）“控制—协同”治理模式

“控制”与“协同”是新冠疫情防控期乡村社会治理中最为关键的两个方面。其中“控制”需要在“协同”机制的协调下破除组织壁垒和政社不信任等困境，以解决单靠政府或某一部门难以解决的公共难题［2］，而“协同”则需要在“控制”机制的把控下确定方向和规格，恰当发挥其高效作用。具体而言，“控制—协同”治理模式是在非常态背景下，以“有力控制—高效协同”为治理目标，党和政府与社会组织、企业及公民等主体通过共同发挥党和政府的纵向控制作用与各治理主体之间的多向协同作用，构建非常态下全面系统的治理结构和机制，激发各治理主体的治理能力，并基于治理环境变化，实时调整“控制”和“协同”的强弱程度，实现“控制—协同”的动态平衡，从而有效应对非常态公共危机，提升治理韧性。

二、新冠肺炎疫情防控期乡村社会“控制—协同”治理模式的结构、机制与过程分析

本文基于“结构—机制—过程”方法与维度，对新冠肺炎疫情防控期乡村社会“控制—协同”治理模式进行剖析。

（一）“控制—协同”治理模式的结构分析

新冠肺炎疫情防控期乡村社会“控制—协同”治理模式的总体架构由纵向控制结构和多向协同结构组成。

1.纵向控制结构

纵向控制结构主要涉及“权力—权利”逻辑与“权威—服从”逻辑，如图1所示。

“权力—权利”逻辑主要表现为党群与府民关系。在党群关系中，中国共产党领导人民群众组织抗疫行为，实际上是通过对公共权力的运用，来回应人民群众对生命健康安全基本权利的诉求；在府民关系中，作为公共权力的执行者和公共事务的管理者，政府在疫情防控中对公共权力的运用，往往表现为对社会进行管制。“权威—服从”逻辑则主要表现在党政系统内部结构上。对于政治与行政融合的“党政科层制”［3］而言，这种逻辑依旧以等级科层制为特征。在乡村疫情防控中，党政一体的组织权威在党政科层系统内部的权威链中进行有效传达，并通过实时反馈、监督、巡查及问责等方式以保持这一链条的高度紧张。

2.多向协同结构

乡村多向协同主要有乡镇条块之间、村庄之间的横向协同，乡与村之间的纵向协同，乡镇政府与社会组织、企业及村民的内外协同以及村庄内部协同等实现形式。由此形成的多向协同结构，如图2所示。

由图2可以看出，新冠肺炎疫情防控期乡村社会治理是一幅乡村社会各主体之间多向协同的网络化图景：各主体共同面临着疫情风险，危机共识是促使各主体协同防控的初始动因；其中的纵向协同与横向协同主要基于权威引导，村庄内部协同主要基于利益共荣，内外协同则基于责任共担［4］；不同的治理主体根据自身优势扮演着特定角色，并共享权力与分担责任；其突破层级限制，以更加扁平化和弹性化的灵活方式提高组织的反应力与执行力；在决策上，突破时序性和阶段性，以决策的共时性传导方式提升协同应对能力；通信和大数据等技术平台为各主体之间高效协同提供了技术支撑。

由上可知，各主体的关系交错繁杂，且“控制”与“协同”之间又交互耦合，因而“控制—协同”治理结构具有复杂性特征。

（二）“控制—协同”治理模式的机制分析

治理机制是维持宏观治理结构、规约微观治理行为的具体制度规范，它反映结构运行过程的内在逻辑。其主要包含以下方面。

1.领导指挥与定责追责机制

疫情暴发之后，各地乡镇快速组建了应急指挥部和领导小组，对防控工作进行统一领导指挥，并根据属地管理原则，进行层级明责、网格定责、巡查督责、督查问责及溯源追责。

2.摸排管控与资源调配机制

村庄分类建立人员台账，及时向乡镇反馈摸排信息，通过分片包干和责任网格以实时管控辖区内人员。另外，村庄还对生活物资及防控物资进行集中调度、协调和配置，对特殊人群进行个性化资源配置，以保障村民正常生活。

3.联防联控与群防群控机制

领导小组通过条块联动以及乡、村与网格的三级联动，实现联防联控。乡、村两级还通过线上线下多种宣传方式引导群众自觉防控，并通过基层党建引领村民自治，以党员先锋示范作用激励群众自发防控。

4.共识生产与情绪引导机制

凝聚共识是危机动员的前提，否则会导致社会冲突。乡、村主要通过宣传引导、心理疏导及妥善安抚等方式，凝聚社会共识，营造团结抗疫氛围。

总之，根据实际情况，需要制定不同的治理机制，并相互协调，以形成综合性治理机制体系，这表明疫情防控期乡村社会治理机制具有多元性和综合性特征。

（三）“控制—协同”治理模式的过程分析

根据国内疫情及防控态势变化，“控制—协同”治理过程主要分为以下三个阶段，如图3所示。

1.全国疫情防控同步阶段

2020年初新冠肺炎疫情突然暴发并扩展至全国，乡村社会治理重心由此转移到疫情防控上，治理逻辑也从常态治理转换为非常态治理。乡村地区实施了封闭式应急管理措施，采取了如阻断公路及硬核执法等硬核防控方式。县、乡党委政府通过将疫情防控作为一次大考以压实层级责任，其他主体如企业、社会组织及志愿者等也逐渐参与到防控中。因疫情防控的配套技术较为滞后，各地区主要依靠通信技术来管控。这一阶段的乡村疫情防控有效阻止了疫情向乡村地区蔓延。

2.局部疫情反弹阶段

此阶段由于疫情集中暴发于局部乡村地区，并且还要应对习俗活动、返乡需求及核酸检测等任务，乡村治理压力剧增。乡、村两级在压实责任的同时，积极动员企业、社会组织及志愿者，快速形成了多元主体协同抗疫格局。在以核酸检测、行程码及健康码为标识的智能分类识别系统的支持下，乡村疫情防控更加精准化。除硬核防控外，乡村更加注重柔性治理，来疏导负面社会情绪。此阶段乡村治理表现为全程紧张的态势。

3.低风险阶段

此阶段防控主要在于外防输入和内防反弹，且以常规的科层治理机制便足以应对。治理重点便是排查往返疫区的重点人员以及组织疫苗接种。本着应接尽接和自愿接种相结合的原则，通过晓之以理、动之以情的柔性治理方式组织村民接种疫苗。依托智能防控系统，乡村得以进行开放式的流动性治理。但外部疫情风险依旧存在，未来将会呈现出阶段性和波动性特征。

三、新冠肺炎疫情防控期乡村社会“控制—协同”治理模式运行中的困境及成因

总体来看，在“控制—协同”治理模式驱动下的乡村防控体系有效阻击了新冠肺炎疫情在乡村地区的蔓延，但也要看到这一治理模式在运行中存在诸多困境，需要及时总结与反思。

（一）“控制—协同”治理模式运行困境

首先，“控制—协同”治理结构略显失衡，如乡、村两级组织的权责利不匹配，非国家机构体系的社会主体的权责模糊且难以界定，科层下沉易消解村庄的自主性以及乡村社会的关联结构日益松散化等问题凸显。其次，“控制—协同”治理机制系统性也稍显不足，如暴露出了多元主体协同参与机制单一、治理机制之间缺乏有效协同、疫情防控柔性治理机制不健全、动员机制缺乏法律规范的规约以及精准化、个性化资源配置机制不完善等问题。最后，在“控制—协同”治理过程中也展露了诸多问题，如有些乡村的治理主体单一化、偏重管控而轻治理、形式治理问题以及防控措施衔接不到位等问题，甚至一些治理主体因自利行动和观念，造成了乡村社会各主体之间利益关系失调，阻碍了多元主体之间的协同。

（二）“控制—协同”治理模式运行困境的成因分析

首先，属地管理与压力型体制型塑“控制—协同”治理结构困境。属地管理体制内在的权责平衡机制失效加剧了乡村“权责利”失衡，而压力型体制通过“政治化机制”［5］，将疫情防控作为重大政治任务，进一步塑造了乡镇政府“权轻责重”的基层管理体制。同时，压实层级责任不仅难以界定其他治理主体的权责关系，还强化了对村庄的单向度控制，消解了村庄自主性，在一定程度上给形式治理提供了制度性空间。

其次，乡村社会特质影响治理效能。在返乡背景下，疫情使得原本分居乡村和城市的诸多治理问题合流至乡村，增大了乡村社会治理的难度和压力。村庄内生性资源发展不足以及松散的利益关联度，难以有效支持乡村疫情防控。另外，乡村熟人社会的人情特性也影响防控效果。

再次，乡村社会治理机制体系不够完善。乡、村两级缺乏有效的协同治理制度，导致协同应急机制因不成熟而低效运转。乡镇应急预案大多照搬县级预案，并未依据属地特性使之精细化，从而不能实时调整防控策略，难免出现防控措施衔接不到位问题。而资源调配机制又未能很好地关联防控体系，导致资源调配较为滞后，更难以精细化。另外，乡村缺乏行而有效的制度化动员机制，为动员机制的非规范化运作提供了空间。

最后，“控制—协同”治理能力存在不足，直接影响乡村社会治理效能。如村庄党员干部普遍老龄化并缺乏应急专业素养，缺乏防控主动性。很多乡村干部经常以行政命令促使村民服从，协同治理理念缺位。另外，一些社会组织与企业政策敏感度不高，协同参与能力尚有欠缺，部分村民权利观念薄弱，危机意识不强，存在侥幸心理，给疫情防控带来诸多问题。

四、新冠肺炎疫情防控期乡村社会“控制—协同”治理模式的优化路径

新冠肺炎疫情防控期乡村社会“控制—协同”治理模式应当以“有力控制—高效协同”为优化目标。有力控制体现为国家意志能够顺利实现，高效协同体现为多元主体能够互通有无、协同共进。只有两者并举，才能以最低消耗成本在最短时间内控制疫情，尽早回归常态。

（一）构建并完善乡村社会“有力控制—高效协同”治理结构

基于《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》［6］，应完善县、乡、村三级权力主体的纵向权责配置，合理扩展乡、村两级自主空间，明确横向权利主体的权责关系，完善党群、府民之间的权责关系，提升政社互信水平，促进高效协同。应健全非常态下乡村社会基层党组织的领导制度，构建简约高效的乡镇管理体制，并完善党建引领下的社会参与制度。应持续推进乡村振兴战略、乡村民主法治进程以及村庄公共性建设，从而凝聚乡村社会关联结构。

（二）构建并完善乡村社会“有力控制—高效协同”治理机制体系

为使“有力控制—高效协同”治理机制更加系统化，应优化并完善乡村社会治理的“控制”机制，即应进一步完善县、乡、村之间的权责平衡机制，优化并完善非常态下乡村社会人员管控机制以及应急资源保障机制，并注重舆论引导和心理疏导等柔性治理机制的建设，以实时引导社会舆论。应优化并完善乡村社会治理的“协同”机制，即要优化和完善基层各党组织的协同引领机制、乡镇政府的协同主导机制以及多元主体协同参与机制，优化不同治理机制之间的协同机制，完善多维信息共享机制以避免出现“信息孤岛”问题，完善同级地域之间的协同防控机制。最后，还要健全韧性治理机制，以实现常态和非常态平稳转换。

（三）巩固并提升乡村社会“有力控制—高效协同”治理能力

危机之下，人人自危，公共危机终究需要人们协同应对，而协同应对的关键在于提升各治理主体的治理能力。为此，应巩固和提升乡村基层党组织的领导能力与整合能力，锻炼并提升乡、村两级组织的非常态治理能力，激发并提升乡村社会组织与市场主体的协同参与能力，激活并提升村民的自治能力。唯有如此，才能不断趋近乃至实现“有力控制—高效协同”的治理目标。

总之，在持续面临疫情风险的情况下，乡村社会非常态治理效能的提升需要“控制—协同”治理结构、治理机制和治理能力在治理过程中不断优化、完善和提升，需要实时调整“控制”与“协同”的强弱程度，需要不断完善“有力控制—高效协同”治理格局，以提升乡村社会的韧性，进一步促进乡村社会治理现代化。