加强新兴领域立法的实践与探索

文 李 琼 陈亭利 周超中 封 丽 黄向华

新兴领域立法是中国特色社会主义法治建设的新课题，是经济社会发展新形势对立法提出的新需求，是新发展阶段、新发展理念、新发展格局下法治保障的新任务。广东是改革开放的先行地、试验田，在新兴领域立法方面有着更为迫切的需求，省人大常委会法工委对加强新兴领域立法进行了探索实践，梳理了一些初步的研究体会和思考。

坚持新兴领域立法正确方向

习近平总书记对新兴领域立法未雨绸缪，高屋建瓴，多有论述，指示明确。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，是我们努力在新兴领域立法上先行先试，大胆探索，努力走在全国前列、创造新的辉煌的根本遵循和政治保证，为我们制定社会信用条例、数字经济促进条例、工艺美术保护和发展条例等法规指明了正确的政治方向。特别是，习近平总书记专门对数字经济提出了“坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬”“要完善数字经济治理体系，健全法律法规和政策制度”的要求，我省积极推进数字经济促进立法，全面落实中央、省委关于数字经济发展的各项要求，坚持目标与问题相统一、压实责任和包容审慎相结合，聚焦数字经济“数字产业化、产业数字化”两大核心，整体构建起促进数字经济发展的立法引领制度机制，成为广东加强新兴领域立法的一项重要成果，也为全国提供先进经验和可借鉴模式，在第27次全国地方立法工作座谈会上得到全国人大常委会领导的肯定。

加强新兴领域立法的实践探索

（一）加强新兴领域立法更要发挥人大主导作用

针对新兴领域法规“专精特新”的特点，以及部分制度和措施还在实践探索之中，一些立法涉及的事项复杂、协调难度大、牵头起草部门难以确立等问题，更要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，加强统筹协调，合理配置立法资源，健全立法起草、论证、协调、审议机制，增强立法系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可操作性。

立项环节的主导。主要解决立什么项目、什么时候立的问题。人大科学统筹新兴领域立法项目，根据新技术新领域存在的法律空白区，分清轻重缓急，坚持急用先立、先立先行，确保“中央有要求、群众有期盼、实际有需要”的立法项目及时列入立法规划和立法计划，积极填补空白点、补强薄弱点。如针对加快发展数字经济，将《广东省数字经济促进条例》列入2021年立法工作计划。

起草环节的主导。着重解决立法的方向、框架和主要制度问题，推动全面、客观地开展立法工作。探索实践多元化起草机制，对新兴领域中综合性、全局性、基础性的法规草案，或者协调事项多、难度大的法规草案，以建立联席会议，或者成立由人大有关专门委员会、常委会法工委及政府有关部门组成的立法工作专班等方式，从立法伊始便提前介入法规起草。如为推进省中新广州知识城条例立法，省人大常委会全过程发挥主导作用，确定立项后即建立由省、市、区三级人大和政府法制工作部门、知识城管委会组成的联席会议机制，并相应成立联席会议办公室，全程指导、参与草案稿的起草修改工作，明确立法工作原则，就条例框架、主要制度设计等提出意见建议。

审议环节的主导。发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用，在关键问题、矛盾焦点上“砍一刀”，避免地方利益和部门利益法制化，有效防止立法中争权诿责。做好遵循立法自身活动规律的“守门员”，注重加强法规审议工作的统筹协调，兼顾好各方意见，协调好各方关系，最大限度凝聚立法共识。如在审议数字经济促进条例过程中，就社会关注的网上预约挂号问诊、旅游订房，新业态从业人员的合法权益保障等热点难点问题，增加了智慧医疗、智慧旅游、新业态人才评价机制和从业人员劳动权益保障等规定；在审议社会信用条例过程中，明确公共信用信息归集实行目录制管理，严格限制补充目录范围。

（二）加强新兴领域立法更要践行全过程人民民主

人民民主是一种全过程的民主。在开展新兴领域立法时，应以更丰富的形式、更畅通的渠道，把全过程人民民主贯穿于立法全过程。

全过程发挥各方面作用。新兴领域立法，面临的专业性问题是跨学科的，涉及技术、法律、伦理、道德等多个层面，尤其需要借助各方面力量、发挥各方面作用。一是积极发挥人大代表作用。发挥人大代表立法主体作用，发挥其知识结构、能力结构互补优势，立法全过程都可以邀请代表参与提出意见建议等。二是充分发挥立法咨询专家作用。省十三届人大常委会为提高立法质量和效率，聘请了48名立法咨询专家，既涵盖法学研究和法律实务领域，又适当兼顾农村农业、城乡建设、教科文卫、民族宗教、人力资源社会保障、社会建设、大数据等领域以及语言方面。充分发挥立法咨询专家在各专业领域研究优势，为新兴领域立法提供理论支持和智库参考。三是指导发挥立法联系点和联络单位作用。省人大常委会在全省21个地级以上市都设立了基层立法联系点和联络单位，指导其发挥密切联系基层、直接反映民声的“直通车”优势，为新兴领域立法的全民参与提供新平台、新途径，切实反映人民群众的意见建议。

全过程听取各方面意见。新兴领域立法全过程需要反复征求社会各界特别是法规所涉及利害关系人、责任部门以及社会公众等方面意见，以更好地提高立法的科学性、民主性、合理性。以数字经济促进条例立法过程为例。立项是立法工作的第一步，在向人大代表、省直有关单位、各地级以上市人大常委会和社会公众等征集立法项目建议，以及立项专场座谈会过程中，政府部门、人大代表等方面都提出了数字经济立法建议。在起草草案时，起草部门、政府法制工作机构向省市业务主管等相关部门、社会公众等广泛征求意见，召开专家论证会、专项协调会，并结合数字经济专业性强、领域新的特点，反复听取数字经济领域专家的意见。在审议过程中，有关专门委员会、工作委员会按照职责分工，多形式专题听取企业代表、协会、基层一线和市、县人大代表的意见，征求在粤全国人大代表和省人大代表、省直有关单位和中央驻粤部分单位、各地级以上市人大常委会、基层立法联系点和联络单位、立法咨询专家以及社会公众等的意见，对草案进行修改完善。如在二审阶段，征求了41个省直有关单位等方面的意见，收到社会各界反馈的意见160多条，为提高立法质量提供了有力保障。

全过程接受各方面评估。在立法过程中，对于一些重大问题，积极请示报告、进行风险评估。如省中新广州知识城条例立法过程中，就涉及国家和省权限的事项，专门协调有关部门作进一步综合把关，进行社会稳定风险评估，以确保所作事项规定与各方面政策要求相协调、相衔接。在法规表决前，组织理论专家、实务专家和人大代表等对法规进行表决前评估，就法规的主要制度规范的合法、必要、务实、可行和出台时机等问题进行评估，为提请表决提供参考。

（三）加强新兴领域立法更要务求有效管用

新兴领域立法因其“新”，相对其他领域立法，大众的直接观感可能会相对模糊，因此更要坚持务求有效管用。

坚持以问题为导向立法。新兴领域立法时，应坚持将解决问题作为立法草案起草审议各个环节的首要原则，通过共同学习、共同研究，集思广益，针对问题寻求解决方案，补充完善法规制度设计，把解决人民群众关心关切的问题反映到法规的具体条文中，回应人民群众对立法工作的新要求、新期待，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到具体工作当中。如绿色建筑条例针对实践中绿色建筑普遍存在“重设计、轻运行”，导致人们对绿色建筑的性能优势体验不足进而影响使用推广的问题，对绿色建筑运行的前、中、后环节都强化了监管，确保责任落实到位。

坚持不简单重复上位法。在新兴领域地方立法过程中，应按照对上位法补充完善、具体细化的要求，不搞“四世同堂”。在进行数字经济促进立法时，考虑到数据是数字经济发展的关键生产要素，条例对数据资源开发利用保护进行了专章规定，同时妥善处理与网络安全法、数据安全法等上位法的关系，衔接规范社会关注的数字经济发展过程中的网络安全、数据安全问题，根据国家已出台的两部法律规定数据处理活动规范，并创设性地规定对依法获取的数据资源开发利用的成果，所产生的财产权益受法律保护，可以依法交易。

坚持有几条写几条。将务实管用、有切实规范、有约束力的“长牙齿”条款写细写实，不过分苛求体例完整，删除没有实质规范意义、务虚偏软的内容。在外商投资权益保护条例审议过程中，在国家已有外商投资法及实施条例的基础上，针对广东实际和问题立法，删章去节，一文到底，删去重复条款、细化特色规定，切实发挥地方立法对国家立法的补充性作用。

坚持突出广东特色。要防止出现“改个名字适用他省、换个角度如出一辙”的情况，要结合本省本地区实际与特色立法。如在工艺美术保护和发展立法过程中，结合广东长期处于中西文化交流、改革开放前沿，工艺美术行业吸纳了大量的国内外优秀人才，吸收融合了诸多省外、境外优秀元素，已经形成了具有完整工艺特色的新兴工艺美术的实际，适应本省工艺美术发展需要，回应人民群众对工艺美术的现代追求，在全国率先从地方立法层面提出“新兴工艺美术”的概念，与传统工艺美术一并保护管理。

关于新兴领域立法的三点思考

（一）新兴领域立法建议考虑“促进性先立、禁止性慎立、试验性缓立”

促进性先立。促进性先立，是指重在提倡、促进某项事业发展的立法可以先行制定，注重促进、引导和倡导新兴领域规范发展。新兴领域立法更需要彰显立法的法治引领和推动功能，为新兴领域可持续发展提供改革动力。具体而言，就是对于社会所倡导的或者积极推进的，有一定产业基础、政策导向比较明确，但又缺乏法律予以引导和规范的，要及时通过立法予以鼓励、支持、扶持，在促进体制、机制、措施上作出规定，以良法善治保障新业态新模式健康发展。如数字经济促进条例即回应相关产业发展需求，有针对性的设置了一系列支持促进措施。

禁止性慎立。禁止性慎立，是指关系到普遍公民权益、企业权益的，不宜通过立法加以非必要的约束，或者设置阻碍企业的发展空间和损害公民权益的条款。新兴领域的产业作为新生事物，其提出和发展的时间短，尚存在理论体系不成熟、产业总规模小、结构不尽合理等问题。因此，对于不断出现的新产业新业态新模式，要“管好”而不能“管死”，审慎设置强制性、禁止性规定，可以通过市场或自律机制能够解决的不过多干预，通过事后监管可以处理的不强调事前审批，通过经济、技术手段可以应对的不设定额外行政负担，在守住安全底线的前提下，从制度上留足创新空间和监管弹性。如在绿色建筑条例审议时落实简政放权工作要求，删去了有关资质认证规定。

试验性缓立。试验性缓立，是指对于一些试验性的先行性的重大决策，尤其是与公众利益息息相关的重大决策，要充分考虑民众的认可程度，要充分评估制度规范的可行性、实施后的社会效果及可能出现的问题。对于一些尚属于探索期、萌芽期甚至还处于概念期的先导性产业领域，条件不成熟的尽量不仓促、勉强去立，宁可先“悬”着，也不强“推”，让其先行探索实践一段时间，待立法条件成熟再行推进。比如区块链、元宇宙等在新兴领域中出现的新要素，虽然逐渐成为热门话题、概念，但其专业性、变化性极强，不妨可把立法的脚步稍放缓一些，进一步熟悉把握准发展规律、摸清楚需求、总结好经验，待条件成熟时再来启动有关立法工作，有利于制定出符合产业发展规律和需求的法律规范。

（二）新兴领域立法建议考虑“方向性立法、抓手性立法、前瞻性立法”

方向性立法。针对发展转型中尚未定型的新业态新模式，法规设计制度时要考虑重明确原则、轻设定规则，不宜规范得过于具体和实际，以利于为引领新兴领域创新发展预留足够的空间。对政策方向明确的，及时将其转化为法条；或者国家虽然没有明确方向，有关新业态新模式的企业在实践中取得了一些有益经验，通过立法保障其发展于法有据。如数字经济促进立法，其产业数字化、数字产业化的变化发展都很快，法律的刚性与发展的灵活性之间需要方向性的协调，要加强对可能涉及的法律原则的研究，通过不断细化“鼓励创新”“包容审慎”“利益平衡”“多元治理”等法律原则的内容和适用机制，提高立法引领、规范、保障数字经济发展的有效性。

抓手性立法。新兴领域立法正处在“导入期”，但相关法律制度还存在“时间差、空白区”，需要抓住重点、焦点开展立法。中共中央发布的《法治中国建设规划（2020－2025年）》明确提出，要加强信息技术领域立法，及时跟进研究数字经济、互联网金融、人工智能、大数据、云计算等相关法律制度，抓紧补齐短板，为新兴领域立法研究点明了方向。抓手性立法就是要注意落实中央和国家的决策部署，规范新兴领域相关行业发展的重点以及路径。如工艺美术保护和发展条例，着力将新兴工艺美术纳入法制规范保障，以清理取消有关限制和加强组织保障为抓手。

前瞻性立法。面对国际国内前沿领域发展动向，“双循环”新发展格局，在“十四五”时期以及更为长远的周期，战略性新兴产业将成为我国现代经济体系建设的新支柱，是破解经济社会发展不平衡、不充分难题的关键产业。开展立法一定要考虑到新兴领域产业未来一个较长周期的发展需求，立法既要立足实际、又要面向未来，注意前瞻性、科学性和操作性。制定出来的法规要能体现广东特色，更为重要的是能够有效地发挥作用，具有包容性和适当超前性，切实将有限的立法资源用在解决大众普遍关切实际问题上。

（三）新兴领域立法建议考虑“借力政策取向、借助专业智库、借鉴全球经验”

借力政策取向。新兴领域立法一般没有直接上位法，在立法时要坚持政策挺在前面，以政策取向作为相关规范的调整方向，使立法决策与改革决策衔接。在立项选题时，应对标“十四五”规划和新阶段国家发展战略，与时俱进地制定完善立法规划和计划。在具体项目中，应加强深化改革的顶层设计，坚持立法与改革发展稳定的重大决策相结合，及时把政策法制化，把改革发展中成功经验制度化。在数字经济、社会信用、中新广州知识城立法过程中，都是没有直接用上位法这把尺，难免存在一些分歧问题不好权衡，通过借力政策取向妥善解决问题。如社会信用条例注重吸纳国家近年来出台的社会信用体系建设规划、推进个人诚信建设、加强信用监管等系列政策精神，细化落实国家社会信用建设具体措施。

借助专业智库。人才智力资源在完善立法体制机制、提高立法质量和效率等方面发挥着重要作用。新兴领域涉及技术、法律、伦理、道德等多个层面，立法涉及面广、专业性强、问题复杂，如何甄别和提炼问题，选择适合通过立法规范的重点内容和解决的问题，是对立法智慧的考验和挑战。这就需要充分调动智力资源，借助专业智库，凝聚智慧、出谋划策。可以考虑将人大代表、专业研究机构、高校和社会团体等专业单位、基层立法联系点、立法咨询专家等方面的专业力量纳入新兴领域立法专业智库，借助智库力量将专业、前卫的领域规范得科学、合理、可行。如数字经济、工艺美术保护和发展、绿色建筑等专业性较强的立法中，都邀请了相关行业专家参与。

借鉴全球经验。加快发展战略性新兴产业是世界各国重点培育的新经济增长点，全球参与也将为我们的学习借鉴提供丰富参考。广东毗邻港澳、面向世界，是“一带一路”的重要枢纽，在“双循环”新发展格局下，在人工智能和数字治理大背景下，为新业态新模式健康发展提供更加有力的法治保障更需要立足于全球视野作出谋划，注意吸纳经济、金融、贸易、社会治理等领域的先进立法技术和重要立法成就，将全球经验与中国实践、广东实践相结合，实现与国际规则的衔接对接。如省中新广州知识城、外商投资权益保护条例立法中，都注意研究区域性、国际性规则规范，进行研究吸收转化。