我国终身教育立法进程中的问题审思

徐 莉，安 琪

我国终身教育立法进程中的问题审思

徐 莉，安 琪

（河北师范大学 教育学院，河北 石家庄 050024）

在实现第二个百年奋斗目标、全面建设社会主义现代化国家的新征程之际，以习近平同志为核心的党中央要求加快建设高质量教育体系，这与我国正加快构建的服务全民终身学习的教育体系一脉相承。中国特色社会主义进入新时代，教育法制化建设迅速推上日程，构建服务全民终身学习教育体系需要依法规范、有法可依，终身教育立法首当其冲。

随着世界知识经济的发展和信息化时代的到来，教育的民主、平等、公正得到充分彰显，如何尊重和保障公民的受教育权问题引发国内外专家的持续关注和讨论，我国的立法机关和学术界开始重视和关注终身教育立法。但近三十多年来，我国的立法工作经历了从一开始得热火朝天，到后来“难产”的尴尬局面。为什么国家“终身教育法”始终没有得到真正落实，其立法困境背后的深层次原因是什么？为此，本文从回顾我国终身教育立法演变进程入手，反思并分析其中亟待解决的关键问题，为尽快制定具有中国特色的“终身教育法”提供有力参考。

一、我国终身教育立法的演变进程

改革开放后现代终身教育思潮传入中国，迅速冲击了我国传统教育思想，人人可学、时时可学、处处可学的终身学习思想逐渐深入人心。步入20世纪90年代，在政府主导下，终身教育理念首次写进政府文件，以此为起点，按照终身教育立法整体发展情况，将其分为三个阶段：萌芽期（1990-1999年）、蓬勃发展期（2000-2009年）和拓展反思期（2010年至今）。

（一）萌芽期（1990-1999年）

20世纪90年代后，我国社会的稳定和经济的迅速增长促使人们呼唤新的教育模式，全国性的教育改革大幕全面拉开。政府作为助推力量在政策文本和各地实践中开展的各项工作均得到落实。国务院在1993年颁布的《中国教育改革与发展纲要》中，“终身教育”一词首次正式写入国家重要教育文献，标志着终身教育开始由理念走向政策化。随后，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》在第11条、19条和41条也都提到了“终身教育”，明确规定要“建立和完善终身教育体系”。1998年教育部颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》中指出“到2010年，基本建立起终身学习体系，为国家知识创新体系以及现代化建设提供充足的人才支持和知识贡献”，并三次强调要“建立终身学习体系”。国家的这些举措无疑都大力推动了终身教育思想的传播，为今后终身教育立法奠定了政策保障。在这一时期，人们对终身教育的理论和实践探索大多与成人教育、继续教育交织在一起，主要通过“鼓励各种形式的成人教育，使公民接受终身教育”。教育部和人大审议提案积极开展成人教育和继续教育立法工作，各地也争先恐后制定相关条例，比如天津（1989）、广东（1993）、北京（1995）、福建（1995）、陕西（1997）、河南（1998）、云南（1999）等地先后出台了地方性专业技术人员继续教育法规；深圳市出台了《深圳经济特区成人教育管理条例》（1994）；青岛出台了《青岛市托幼管理条例》（1998）等。

（二）蓬勃发展期（2000-2009年）

迈入21世纪，我国教育改革事业迎来了新的站位思考，终身教育和终身学习开始频率出现在党的历届代表大会会议报告或决策文件中，为我国的终身教育从政策化到法制化转变创造了合适契机。

2002年党的十六大报告提出要“加强职业教育和培训，发展继续教育，构建终身教育体系”以及要“形成全民学习、终身学习的学习型社会”。2007年党的十七大报告强调要“建设全民学习、终身学习的学习型社会”并使“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成”。2004年福建农林大学终身教育研究所的创立标志着有关终身教育的研究逐渐专门化，由此产生的学术成果的数量和质量也取得较大突破。通过分析文献发现，2000-2009年我国学界对终身教育的理解逐渐开始突破成人教育的狭隘范畴，将目光投向各种教育资源的融合与其他教育形式的探索上，比如社区教育、老年教育等，颁布了《天津老年人教育条例》（2002）、《徐州市老年教育条例》（2007）。政府的推动和专业研究队伍的不断壮大进一步促进了各地实践活动的开展。国家组织成立专家团队，教育部和人大代表多次推动立法研究工作（见表1）。同时，地方立法实现“零”的突破，2005年《福建省终身教育促进条例》的正式出台是对国家呼唤“终身教育法”的积极回应。

（三）拓展反思期（2010年至今）

在此期间，终身教育所提倡的教育公平性、终身性、均衡性已成为当今世界广泛关注的话题，其发展呈现出新的生命力，同时对终身教育立法的需求要求也愈加迫切。自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》出台以来，政策文本中多次提到“要构建和完善终身教育体系，建设学习型社会”，后将目光转向个人发展，强调终身学习，指出“要构建服务全民终身学习的教育体系”（见表2）。

表1 我国终身教育立法实践历程（2000-2009年）

资料来源：中国教育部网站 http://www.moe.gov.cn/；全国人大网 http://www.npc.gov.cn/。

与此同时，由于终身教育领域发生深刻变革，全民学习、终身学习理念日益强化，国家尝试建立起终身学习“立交桥”，因此教育部重新启动了终身学习法的理论研究工作，人大代表也多次提案建议加强论证工作。2012年，教育部在《国家教育事业发展第十二个五年规划》中提出要“研究起草推进终身学习的法律法规”。2013年，国家终身教育立法开始了实质性启动，地方也进一步加快了立法进程。继福建省之后，上海市、太原市、河北省、宁波市等地成功颁布了终身教育促进条例，同时各地也都在筹划、推进不同教育类型的立法工作。比如《成都市社区教育促进条例》（2016）、《西安市社区教育促进条例》（2019）；《天津市学前教育条例》（2016）、《浙江省学前教育条例》（2017）；重庆（2016）、贵州（2017）、江西（2018）、江苏（2019）相继颁布了《家庭教育促进条例》，并于2021年10月由国家正式修订出台了《家庭教育促进法》。

表2 2010年以后我国有关终身教育政策文本摘要

资料来源：中国政府网 http://www.gov.cn/。

二、对我国终身教育立法进程的反思

回顾我国终身教育立法大致演变进程，可以发现其是一个从简单到复杂，从实践活动到理论研究，从倡导理念到政策化、法制化不断发展的探索之路。基于此，进一步反思终身教育立法进程，其特点主要表现在以下两点：

（一）亮点：终身教育迅猛发展推动地方立法兴盛

20世纪60年代后，随着联合国教科文组织等国际机构的积极推动，终身教育理念在全球范围内广泛流传，一些发达国家如美国、法国、日本等迅速响应，在终身教育政策制定和实践探索方面取得较大进展，并先后设立终身教育专门立法。在我国，1979年上海师范大学外国教育研究室翻译出版的联合国教科文组织国际教育发展委员会的报告《学会生存——教育世界的今天和明天》标志着终身教育思想在我国的正式传播，但对终身教育的研究更多停留在理念层面，未能真正纳入国家教育政策规划。

90年代以后，终身教育逐渐进入国家政策文件中，开始上升到体系建设高度，国家越来越注重终身教育领域内的理论和实践问题。我国虽然起步晚，但在终身教育理念引入国内后，有关终身教育法制化建设的进程就实现了跨越式发展，其不仅体现在社区教育、老年教育、成人教育、继续教育的条例不断涌现，还有地方性终身教育条例的相继出台。地方性教育法规是各地方积极进行教育实践的成果缩影，对因地制宜自主解决本地区实际事务具有指导作用，并通过在具体实施过程中吸收经验、总结不足，为国家法律的制定提供了有益探索。“两省三市”出台的终身教育条例虽然在内容和形式上存在诸多不足，但其积累了丰富的地方终身教育立法实践经验，最大程度满足了地方教育改革的内生性需求。

（二）冲突：与其他教育法的关系透视教育系统的割裂

目前，我国已经基本形成了以9部教育法律为统领，①还包括16部教育行政法规、80部教育部门规章和大量的地方性教育法规规章构成的中国特色的社会主义的教育法律法规体系。[1]然而在我国现行的教育法律体系中，难以找不到真正体现终身教育价值内涵的法律位阶，“终身教育法”如何诠释区别于《教育法》是目前亟待考量的主要问题。有学者认为终身教育理念始终贯穿于整个教育法律体系中，“终身教育法”是《教育法》引导的具有自身鲜明特征的下位法，它并不能突破《教育法》作为基本法的定位。[2][3]还有学者则持不同意见，主张以修改《教育法》为目标，贯彻落实终身教育理念，并以之为原则彻底改造我国现代教育体系和教育法律体系，使《教育法》成为贯彻终身教育原则的法律，而不是实质上的学校教育法律。[4]笔者更赞同后一种观点，因为终身教育侧重于实现不同教育子系统之间的衔接和整合，囊括了正规教育、非正规教育、非正式教育的所有形式和内容，其保护对象是每个人，目的为加快构建人人可学、人人向学的学习型社会。而现行《教育法》的制定是“为了发展教育事业，提高全民族的素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设”[5]，其保护对象是受教育者，从宏观层面调整各级各类教育并以学校教育为主，意在实现教育现代化。所以，《教育法》更注重学校教育，在学制的建立和管理上主要是正规的学校教育系统，这明显就是一种持割裂思维审视教育系统的错误认知。

三、终身教育立法亟待解决的核心问题

通过对我国终身教育立法进程进行梳理和反思，可以看出，尽管在全国人大、教育部、地方政府和组织的多方努力下，终身教育立法工作已取得阶段性成果，但至今尚未迎来实质性突破，究其原因是理论滞后的问题，主要表现在以下几点：

（一）终身教育理论认知偏差

目前，对终身教育理论认知偏差导致出现两大争议：一是终身教育是什么？是理念还是体系？其本质内涵是什么？二是终身教育与学校教育、成人教育、继续教育等其他形式教育之间是什么关系？

1. 对终身教育本质内涵把握不准

联合国教科文组织发布的《共同重新构想我们的未来：一种新的教育社会契约》中指出未来教育需要跨学科，实现学科间的深度融合，并逐渐走向通识教育。教育为什么会出现这种“返祖”现象？由于工业革命之后，人们以追求效率至上，教育的工具性特点逐渐凸显，而工具性教育的代价是分科越详尽，人越专业化，人的视野越狭隘，对于整体性的问题越会丧失感知力、把握能力。现代社会具有诸多不确定性因素，教育应打通各门学科的底层哲学，形成一个融会贯通、不可分割的整体，目的是培养人们的整全人格。然而时至今日我们仍未脱离工业社会带来的固定思维桎梏，认为现有教育就是学校教育，或者认为教育体系是各类教育的简单相加。这种对教育本质内涵的模糊不清导致了人们对终身教育的错误认识，盲目地将终身教育与其他形式教育放到同一个代际去讨论，难以从跨学科和系统整体性角度研究终身教育。新的教育体系已经换代升级，终身教育是一个全新、完整的生命体，是为人类新文明时代准备的教育体系，[6]是将人一生中所受的教育看作是纵向上相互影响，横向上相互联系的有机整体。[7]这种对终身教育的认识误区直接影响了法制化进程，也是造成终身教育立法长期陷入困境的主要根源。

2. 终身教育与学校教育、成人教育等关系牵扯不清

首先，终身教育是“大教育”，然而人们往往将终身教育和学校教育区别看待，比如新《教育法》仍保留着“国民教育体系和终身教育体系”的并列提法，但却未能对两者的关系及终身教育的未来发展规划做出明确说明。还有观点认为终身教育是学校教育的扩展部分，学校教育是终身教育的核心和基石。这种看法造成了教育系统的分裂，学前教育、基础教育、高等教育、成人教育、继续教育等各类教育相互独立，互不相干，简单相加即可凑成终身教育。同时，长期将学校教育处于“主攻”位置，致使校外教育地位低下，校内外教育的失衡问题不利于终身教育体系构建，且对终身教育立法中职能范围划分带来错误导向。其次，纵观我国五部地方终身教育促进条例，主要存在两大问题：一是在概念界定上主要是采用“排除法”或“列举法”来限定终身教育概念。二是在概念内容上都千篇一律地把终身教育规定为学校教育之外的非学历继续教育，明显窄化了终身教育概念内涵和使用范围，使之名为终身教育条例，实则成了成人或继续教育条例。现阶段我国教育发展更关注各级各类的学校教育，而通常认为终身教育更关切公民健美人格的形成，于成人教育而言往往处于“替补”状态。由此带来的影响是“终身教育法”的实施对象群体发生变化，对原本针对全民的“终身教育法”无形中进行了阶段划分，只有成人群体才受制于此法。同时也将公民个体割裂来看，对工作前后接受教育的区别对待不利于培养具有终身学习能力的完整人格。

（二）终身教育立法实践与理论脱节

1. 终身教育立法实践缺乏理论提炼

近年来，我国校外多地开展了丰富多样的旨在促进终身教育发展的实践活动，比如北京、上海、珠海、佛山、中山等城市以学分银行为成果积累平台，以开放大学为发展载体，稳步推进老年教育、社区教育、职业教育、继续教育等非正规教育发展，形成了“学习型组织－学习型社区－学习型城市－学习型城市群－学习型社会”的新模式。在终身教育立法实践层面，从全国人大、教育部的顶层设计到“两省三市”的地方实践探索，为国家出台“终身教育法”提供了宝贵经验。但在实际操作中，往往容易出现落实不到位、监管力度不够、缺乏创新性等问题。

随着国家相继出台相关政策，终身教育地位与作用不断彰显，越来越多学校系统的专家开始关注并研究终身教育，比如，以吴遵民为代表的华东师范大学团队近年来在基本理论研究、终身教育体系构建、终身教育立法和实践探索等方面产出很多高质量科研成果；侯怀银由研究教育学学科建设转向了研究终身教育学科体系建设；徐莉长期致力于终身教育研究工作，提出终身教育系统是人类最复杂社会系统中的综合系统，必须以高度复杂性的科学手段来认识，通过整体性研究方法将复杂性范式引入教育科学研究，为终身教育体系构建提供了新思路和新方法。

因此，校外终身教育实践的假象繁荣与校内终身教育基本理论研究的热火朝天形成了鲜明对比，原因在于学校系统无形中筑起的“高墙”产生的教育体制的割裂使专家们研究视野受限，更多停留在理论研究上，对实践的真实开展情况了解不透彻，而校外终身教育实践的开展缺乏理论提炼，两者形成冲突且不互通的尴尬局面，最终导致了终身教育立法难以推进。

2. 研究队伍有待优化

为推动终身教育立法理论研究的深入与拓展，彻底攻克这一学术难题，必须要求具有跨学科背景的研究人员共同参与。但目前，我国终身教育立法研究的学术队伍还相对薄弱，主要表现在：一是终身教育人才培养相对匮乏。在日益增长的终身教育需求和尚未建立资历框架的矛盾之中，缺少的关键的一环是终身教育专业人才培养。终身教育专业在国外十分热门，但在我国尚未有一所高校开设终身教育本科专业，更别提硕士、博士专业。这导致许多社区学校的老师只能攻读成人教育或职业教育的专业博士，而国内设有成人教育或职业教育的硕士、博士授予院校也是屈指可数。二是多学科知识背景的研究者较为稀缺。终身教育立法研究涉及教育学、法学、管理学、社会学等多个学科，且多学科团队能集智攻关、有效推进终身教育学科建设，但目前研究终身教育立法的学者主要集中在教育领域，缺乏多维视角审视终身教育立法问题的跨学科专业人才。三是研究终身教育立法的高校或学术组织较少。从学术成果产出看，国内主要以华东师范大学、山西大学、华东政法大学和中国教育发展战略学会终身学习专业委员会为主，且参与研究的高校大部分为师范类院校，综合类或政法类院校较少，导致研究角度较为单一，难以考虑全面。

四、结语

新时代新起点，我们站在“十四五”规划开局之年，立足为“十四五”时期教育高质量发展添砖加瓦。国家层面“终身教育法”的出台将为终身教育的发展提供切实可靠的制度保障，使终身教育向着规范化、可持续化发展，同时进一步推动了依法治教战略的落实。我国终身教育立法困难重重的根本原因在于理论研究不到位，今后我们应继续深化理论研究工作，尤其要对相关概念内涵达成基本共识，在跨学科的交流合作中巧用多种研究方法，积淀有益的理论研究成果，同时注重专业人才培养，建设更多具有领头羊作用的研究队伍，为后续实践的真正落地奠定基础，为终身教育的发展提供切实可靠的制度保障，进一步推进依法治教战略的落实。

①我国已经出台的9部基础性教育法律包括：《教育法》（1995、2015、2021）；《教师法》（1993）；《民办教育促进法》（2002）；《义务教育法》（1986）；《职业教育法》（1996）；《高等教育法》（1998）；《家庭教育促进法》（2021）；《学位条例》（1980）；《国家通用语言文字法》（2000）。

［1］ 孙霄兵, 翟刚学. 中国教育法治的历史回顾与未来展望[J]. 课程. 教材. 教法, 2017, 37(05): 4-14.

［2］ 靳澜涛. 我国终身教育立法缘何“难产”: 瓶颈与出路[J]. 中国远程教育, 2021, (9): 1-7, 28, 76.

［3］ 兰岚. 论我国终身教育立法的三个先行问题[J]. 教育科学, 2018, 34(2): 1-7.

［4］ 冯鸿滔. 我国终身教育立法取向研究[J]. 中国远程教育, 2020, (2): 1-8, 31, 76.

［5］ 教育部. 中华人民共和国教育法[EB/OL]. (2022-04-01) http: //www. moe. gov. cn.

［6］ 徐莉, 杨然, 辛未. 终身教育与教育治理在教育现代化中的逻辑联系——实现中国教育现代化2035的思考[J]. 中国电化教育, 2020(1): 7-16.

［7］ 钱露, 保尔·朗格朗. 终身教育思想及其现代意蕴[J]. 宁波大学学报: 教育科学版, 2019(6): 49-54.

河北省社会科学基金重点项目“ʻ十四五ʼ期间河北服务全民终身学习教育体系构建研究”（HB21JY002）

徐莉，女，教授/博士/博士生导师，研究方向：终身教育、教育变革、教师教育等。E-mail: xuli6-6@163.com

（责任编辑 周 密）