行政事业单位内部控制信息化系统的构建与实施路径探讨

施赟 桂青 （广东财经大学会计学院 广东广州 510320 广州市人民检察院 广东广州 510620）

一、引言

行政事业单位的内部控制，关系到在国家治理机制中形成与激励体系相呼应的制衡约束机制，同时也是强化内部财会监督的重要推手。党的十八大以来，在我国深化政府改革和腐败治理的背景下，推动行政事业单位内部控制信息化落地的一系列政策纷纷出台。2012年，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求行政事业单位结合现代科学技术手段加强内部控制，将经济活动及其内部控制流程嵌入信息系统中，减少或消除人为操纵因素。2016年《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，在单位层面的内部控制评价体系中，内部控制管理信息系统功能覆盖情况成为重要的考核指标。2017年《关于开展2016年度行政事业单位内部控制报告编报工作的通知》发布，评价单位需要在内部控制报告中填报是否已经建立信息系统并将内部控制要求嵌入其中等内容。党的十九大报告中，习近平总书记指出应善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。对行政事业单位而言，保障单位运行合法合规并提升业务履职效率，信息化就是制度落地的有效手段。

行政事业单位实施内部控制信息化建设，是在遵从国家政策指引的基础上，结合自身的实际情况，不断建立和推进内部控制长效机制的有效途径。作为行政机关，A 市人民检察院高度重视完善的内部控制体系在规避资金风险方面的重要作用，借助内部控制信息化系统的构建有效解决了长期以来的业务痛点，实现对资金管理的规范、透明、动态的科学控制，探索出了一条适合检察院特点的内部控制风险防控新道路。本文以该单位为例，通过实地调研和半结构式访谈获取一手资料，深入探讨了新时代背景下行政事业单位内部控制信息化系统的构建与实施路径，以期为进一步提高行政事业单位的内部控制建设提供经验借鉴。

二、A 市人民检察院的基本情况和机构设置

A市人民检察院成立于1978年，是国家的法律监督机关，一级预算单位，内设机构单位1个。自2019年开始，检察院按照机构改革内设机构试运行，包括办公室、检察部、法律政策研究室、案件管理室、检务督察部、政治部、干部处、组织教育处、检察技术信息处、计划财务装备处、司法警察支队、离退休人员服务处等。截至2020年年底，约有在编人员400人。在编人员中，员额制检察员人数达到37%，队伍整体上呈现专业化、年轻化的特点。

近年来，A市人民检察院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的检察工作总体要求为导向，大力推进司法体制综合配套改革和检察改革，在维护社会公平正义、维护国家和社会公共利益等方面成效显著。2020年，A市人民检察院的主要办案质效指标和整体工作持续位居全省前列，多项工作经验得到最高检和省院的推广。

三、A 市人民检察院内部控制的现状

作为行政事业单位内部控制的顶层设计，单位层面的内部控制直接影响内部控制的整体成效，是业务层面内部控制有效实施的基础。业务层面的内部控制是针对各项业务活动制定具体控制政策和程序的过程，体现了内部控制建设和具体的业务活动、日常管理的结合。借鉴行政事业单位内部控制基础性评价的指标设置和评价要点，本文对A市人民检察院单位层面和业务层面的内部控制现状进行分析。

（一）单位层面内部控制

1.内部控制建设的机构组成和运行情况。单位负责人是内部控制建立和健全的主要推动者。为此，该单位成立了专门的内部控制领导小组，组长由副检察长担任，负责制定、启动相关的工作机制。计划财务装备处处长担任单位内部控制工作小组负责人，财务部门为内部控制建设的牵头部门。在领导小组的领导下，根据《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会［2015］24号）的精神并结合自身的实际管理情况，编制了《A市人民检察院内部控制手册》，具体规范了检察院的内部控制管控措施，为实施内部控制提供指引和依据。此外，领导小组每年定期召开会议，落实内部控制工作的执行方案，明确内部控制相关负责人员的工作分工，严格按照内控规范流程规定的控制措施开展工作，促使内部控制逐步规范化和常态化。内部控制的建设需要单位所有员工的共同参与，为普及行政事业单位内部控制的最新制度规范和先进经验，提高员工的内部控制意识，检察院平均每年会开展1—2次专题培训。

2.权力运行制衡机制的建立情况。A市人民检察院对本单位的权力结构进行梳理，基本构建了决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。为保持对权力运行的持续监督，建立了内部纪检监察监督和定期开展内部审计的机制，通过开展内部审计、内部巡察，查找问题并督促整改，从而形成有效的内部控制措施。

3.内部控制制度的完备情况。针对内部控制风险评估反映的安全隐患并参照财政部内部控制规范的要求，制定了针对单位层面内部控制的《决策机制管理制度》，以及针对六大管理业务领域内部控制的《预算管理制度》《支出管理制度》《采购管理制度》《资产管理制度》《合同管理制度》《建设项目管理制度》《财务管理办法》共八项制度。一系列制度体系规范了日常业务运行和重大决策制定，有助于防范安全风险，堵塞安全漏洞，有效保障了检察院资金活动的合规性以及财务报告的可靠性。

4.不相容岗位与职责分离控制情况。为加强内部监督，A市人民检察院对预算业务、收支业务、国有资产业务等环节的不相容岗位与职责进行了有效设计，实现了申请与审核审批、审核审批与执行、执行与信息记录、审核审批与监督、执行与监督等岗位（职责）的相互分离。此外，内部审计工作与财务管理工作归属于不同的部门，单位内部监督工作与日常资金业务活动也保持了相对的独立性。检务督查室作为内部监察及内部审计部门，与财务部门分署办公。

（二）业务层面内部控制

1.预算业务管理控制情况。与一般行政机关相似，A市人民检察院的预算业务管理也涵盖了预算编制、预算批复、预算执行和调整、决算填报和绩效考核等方面的内容。财务部门将预算指标按照部门进行分解，并在预算指标提交审批并下达至各业务部门后，对各业务部门的预算执行情况进行跟踪。2020年，部门年度整体预算完成率为98%，在“三公经费”方面无超预算支出，基本达到高效率使用财政资金的目的。但从分项支出来看，部分项目支出存在一定的预算执行差异率，仍需进一步增强预算编制的科学性，解决预算编制论证调研不足，且与实际需求未充分结合的问题。

2.收支业务管理控制情况。作为一级财政预算单位，A市人民检察院的主要收入来源于财政拨款。各项收入（包括非税收入）由计装处归口管理并进行会计核算。检察院的经费支出分为基本支出和项目支出：其中，基本支出主要涵盖公共安全支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出等内容；项目支出主要包括一般公共服务支出、科学技术支出等内容。在《支出管理制度》中明确规定了各类支出业务事项的归口管理部门及职责、不同类别支出事项的审批程序和审批权限、各类支出业务事项需要提交的外部原始票据要求等。

3.政府采购管理控制情况。在采购货物、服务和工程时严格按照年度政府集中采购目录及标准的规定执行，并落实了节能环保、促进中小企业发展等政策。对于非公开招标方式采购公开招标数额标准以上的货物或服务，以及政府采购进口产品，依据相关规定报批。目前，检察院的政府采购业务管理仍需进一步完善，例如应进一步明确采购过程中各不相容岗位的分工与职责。

4.国有资产管理控制情况。针对货币资金、固定资产、无形资产等国有资产建立了定期核查盘点制度，在配置、使用和处置国有资产时，也制订了相应的审批程序。

5.建设项目管理控制情况。近3年来，A市人民检察院结合自身需求，开展了侦查技术用房维修改造、业务用房维修工程和智慧检务信息化工程等项目的建设。考虑到建设项目的投入资源大、占用资金多、建设工期长且涉及环节多，在《建设项目管理制度》中针对建设项目的归口管理部门、经费支出审批、项目监理机构的选择和审核等方面都做了详细规定，以确保项目资金得以安全有效地使用。

6.合同管理控制情况。为确保正确识别合同订立、履行和归档等环节存在的风险，建立有效的合同管控机制，在内部成立了合同归口管理部门，建立了针对影响重大或法律关系复杂合同的多部门联合审核机制，明确了合同执行的相关责任人在合同履行和合同验收等方面的监督责任。从合同管理控制的执行情况来看，进一步加强合同审计流程控制、统一合同版本、减少合同验收风险仍是未来合同管理的重点。

四、A 市人民检察院内部控制信息化系统的构建和实施路径

（一）咨询与设计阶段

在国家治理体系要求内部控制信息化落地的推动下，A市人民检察院在2018年通过招标聘请外部的内部控制咨询有限公司（以下简称Z公司）协助构建内部控制信息化系统。在信息化系统的咨询设计阶段，主要分三步展开：第一，检察院安排专人对接内部控制信息化系统建设工作，提供相关资料并保障业务需求顺利落地，Z公司成立项目小组，制订项目的实施计划和进度安排；第二，检察院提供单位财务管理制度等基础数据，安排Z公司对检察院内现有预算管理、收支管理、采购管理、合同管理等业务流程展开实地调研，通过明确业务管理的重点以及开展问题分析，确认项目的建设需求；第三，在明确建设需求的基础上，收集检察院2018年的预算数据，为项目实施做好数据准备。

（二）建设与培训阶段

在信息化系统的建设阶段，Z公司结合咨询设计阶段形成的调研结果，完成系统开发和初始化配置（包括权限配置、基本定义配置、预算配置、项目配置、采购配置、预警配置、12类审批流程配置、格式合同配置等）。随后，Z公司在A市人民检察院实施内部测试，进行测试过程记录，对系统功能进行及时调整。最后，检察院组织各业务相关人员参与系统原型演示，反馈系统运行与实际需求匹配度，Z公司根据系统演示交流结果，优化系统配置。根据检察院的要求，为保证系统的正确使用，Z公司编写与系统相配套的客户操作手册及培训资料，分别对经办人、审批人、财务、出纳进行系统实操培训。

（三）运行与反馈阶段

图1为A市人民检察院内部控制信息化系统的总体设计方案。总体而言，该系统充分体现了以预算为主线（包括预算编审、预算批复、预算执行、预算决算和考评），以资金管控为核心的设计理念，并且具有集成度高、界面设计友好的特点。

图1 系统总体设计方案

下页图2为系统业务流程界面。鉴于检察院的预算编制已经在A市财政局一体化系统上完成，因而内部控制信息化系统以预算批复作为开端。预算管理岗的相关人员根据年度预算财政批复将预算指标导入系统，包括预算编号、名称、批复类型、批复金额等相关信息，并将预算指标的资金额度授权给相应的业务部门使用。收入管理包括财政预算收入和非税收入。资金到账确认和登记后，就与支出管理模块联接。支出业务具体包括日常管理类支出和经济合同类支出。日常管理类支出，实行先申请后支出原则，申请人先在内部控制信息化系统内完成费用申请后，再办理借款或支出，后续凭借相关原始凭证进行借款报销或费用报销。经济合同类支出，例如涉及政府采购类的支出，则需通过项目分解和采购登记、登录政府采购系统进行采购、中标确认后，再到合同管理。合同管理模块对合同审批、合同履约、合同付款和合同归档的全过程进行追踪和控制。这时，采购管理和合同管理就实现了相互关联。此外，合同在执行过程中形成的资产，进入资产库，也与包括资产验收、划拨和处理的资产管理模块实现了关联。

图2 系统业务流程界面

2018年，A市人民检察院内部控制信息化系统的第一期（经费管理）建设已完工，并投入使用。2019年，系统第二期（资产管理）建设已完成测试阶段，系统第三期（市区联动）建设已完工。

（四）完善与升级阶段

截至2020年底，A市人民检察院的内部控制信息化系统已基本覆盖本单位资金管理业务层面的各个环节，进入升级完善的阶段。目前，收支业务管理、国有资产业务管理内部控制信息系统已升级完毕。升级后的信息化系统对实物资产实现了全过程的追踪管理，避免了资产在多部门混合使用情形下容易导致的资产保管责任不清的问题，更好地保障了国有资产的安全。

五、A 市人民检察院内部控制信息化建设的经验借鉴和优化路径

（一）经验借鉴

1.量体裁衣，开发适用的内部控制信息化系统。A 市人民检察院内部控制信息化系统的构建，充分体现了量身定制和有序推进的特点。按照前期的日常业务流程梳理和风险点排查，Z公司协助检察院合理设计符合业务特点的管控流程，有效推进了内部控制的规范化与常态化建设。在系统的开发过程中，通过基础数据采集、系统功能测试、预算经费分割，将内部控制信息化系统的单据要素设置、审批责任细分、归口管理落实、单据流程设计、特殊节点把控等嵌入不同功能片区，对照A 市人民检察院的实际情况进行细化、调整与创新。借助内部控制信息化系统，检察院的资金申请、借款申请、呈批报销、借款报销、采购登记、合同签订、合同报销等业务全部在线完成。由于对整个工作流程实施了过程管理和系统监控，管控效率得到极大提高。

2.躬行实践，重视系统角色人员的使用和反馈。检察院的工作人员作为一线工作者，对于单位业务的了解程度最深，在促进内部控制信息化落地的过程中，系统角色人员对系统的使用和反馈显得十分重要。在内部控制信息化系统的测试和使用阶段，A市人民检察院及时按角色分批次组织相关部门和人员参加内部控制手册与内部控制信息化系统操作培训，公布了系统上线实施方案、注意事项，建立了问题收集与反馈渠道。系统角色人员的使用、反馈以及与系统设计项目小组的沟通，为系统操作界面的设计和功能模块的完善提供了宝贵的建议。

3.持续完善，借助内控自我评价优化信息化系统建设。内部控制信息化建设需要结合单位实际情况有计划、分阶段地持续推进和完善。从2019年起，A市人民检察院聘请会计师事务所对其内部控制进行评价。会计师事务所通过实施包括现场抽查、查阅记录、询问等必要的程序，获取充分的评价证据，形成每年的内部控制评价报告。根据每年评价中存在的问题，检察院针对相关制度缺陷和实际管理过程中存在的薄弱环节，明确了内部控制信息化系统相关模块设置的优化路径。在当前我国财政监管不断细化和政府治理水平持续提高的背景下，A市人民检察院一方面紧跟政策制度变更的步伐，一方面持续开展自我评价查缺补漏，对标新的政策要求，注重在实践中发现问题和解决问题，不断完善和改进内部控制信息化系统。

（二）优化路径

1.进一步实现内部控制信息化系统的全业务过程控制。目前，A市人民检察院内部控制信息化系统的不足是六大业务功能模块的设计没有明确的职能区分，所有的控制点都只是体现在事前审批环节和事中流程规范管控，还需进一步加强包含风险预测监控的事中控制以及体现绩效评价和监督的事后控制。

一方面，风险监测预警是对业务流程的即时监督，对高效开展监督、及时纠正错误具有重要的意义。A市人民检察院通过梳理各个业务环节所涉及的风险，并在系统中形成风险控制点，设置风险点预警临界值，可以动态监控风险的形成路径，及时将超过临界值的风险反馈给各业务处室的内部控制专员以及时遏制风险扩大。以项目支出管理业务为例，现有的内部控制信息化系统，对涉及项目付款的管理只是对具体的付款时点进行了控制，但是对到达付款点时对方是否已经达到付款要求并没有设置条件。因此，优化现有的项目支出管理应该梳理全业务过程的若干个控制点，提高项目管理的精细度，进而增强风险预测监控的事中控制。

另一方面，作为一种事后评价的机制，绩效评价和监督能够更好地整合绩效评价目标和业务运行，实现工作过程留痕和责任可追溯，并切实降低人为干扰因素。首先，内部控制信息化系统将各项业务的绩效评价目标和量化指标嵌入到业务运行的具体流程中，进而建立起各部门的绩效评价体系，有助于进一步提高各部门的绩效考核效率，增强工作人员的工作积极性。其次，内部控制信息化系统生成的数据信息也为检察院形成内部控制自我评价提供了依据，针对潜在或已形成的内控缺陷整改工作流程设计或执行中存在的问题，为下一步内部控制建设工作指明了方向。

2.加快推动内部控制信息化向纵深发展。横向发展即是打通目前检察院内各条线的业务系统，突破OA系统的数据壁垒，提高数据的利用深度，实现各个事项之间的相互验证。同时，通过内部控制系统单据附件的自动挂接，也可以进一步提高制单效率与准确度。纵向发展则是最大限度提升内部控制信息化系统的数据价值。例如，利用系统生成的数据建设“内部审计平台”，可以随时关注资金使用和项目执行的合理性，为纪检巡察、内部审计工作提供便利的同时，也督促自身不断完善业务制度建设、查补流程管理漏洞。此外，将海量的内部控制数据进行提取加工，打造“数据展示系统”，可以形象动态立体地投射检察院的内部控制管理实况。

3.借鉴其他单位的先进经验并引入专家论证。他山之石，可以攻玉。优化现有的内部控制信息化系统，既要“走出去”，又要“引进来”。一方面，借鉴其他单位内部控制信息化建设的成果，通过实地调研、座谈、会议、电话咨询等方式进行交流，汲取优秀的信息化建设经验，为优化现有的信息化系统建设拓宽思路。例如，宝安区××街道建成并正式运行街道级的内部控制管理全链条信息化系统，成为通过“制度+科技”的结合提升政府内部管理质效和实现风险防范管控的先进示范。另一方面，结合目前单位和业务层面内部控制存在的问题和风险点，引入理论、实践和技术领域的外部专家参与论证，结合检察院自身的发展规划和经费预算，形成优化路径的清晰规划并逐步推进。

六、结束语

行政事业单位的内部控制信息化建设，是一项专业性强且充满挑战的工作。完善的内部控制信息化建设有利于提高单位内部控制的效率和效果，具有减少人为因素对管理制度执行的影响、提高信息的时效性和相关性、增强单位内部信息沟通效率等优越性。未来，A市人民检察院内部控制信息化建设的目标是循序渐进地从优到精，不断增强财务信息的质量和准确性，提高资金的使用效益，降低合规性风险，减少财务业务之间的矛盾，实现单位内部管理的创新。在“十四五”时期科技创新与政法工作深度融合的发展规划大趋势下，内部控制信息化建设将引领、助推检察工作实现更高质量发展。