关于铁路内部审计审前调查工作的探讨

李红军

（中国国家铁路集团有限公司 北京审计特派员办事处，北京 100055)

当前，作为审计监督体系的重要组成部分，内部审计的地位不断提升，也日益受到各个方面的重视。面对新形势下审计理念、信息技术应用等方面的新要求，内部审计需要与时俱进，不断开拓思路，创新方式方法，充分发挥其在改进经营、防范风险、推动落实等方面的重要作用。审前调查作为审前准备阶段的一项重要内容，是在编制实施方案之前，由审计组初步收集相关资料，了解被审计单位相关情况、通过资料及数据分析确定审计内容、范围、方式和重点，最终制定切实可行的实施方案的过程[1]，对于提高内部审计整体质量与效率至关重要。因此，铁路内部审计机构需要进一步加强对审前调查的重视，通过做好审前调查工作提升工作质量与效率，从而推动铁路内部审计的高质量发展，适应新形势下铁路内部审计工作的发展要求。

1 审前调查的作用及相关要求

1.1 审前调查的作用

一是把握情况降低风险。有效的审前调查可以让审计人员对被审计单位整体风险水平有一个比较客观、全面的判断，并提前采取更加灵活的应对措施，增加审计现场实施阶段发现风险或问题的概率。二是抓住重点提高质量。通过审前调查，为制定重点突出、指导性和操作性强的审计实施方案奠定坚实基础[2]，同时利用分析性复核、大数据技术等方法确定审计工作重点，以问题为导向，查找有价值的审计线索，为审计实施阶段找准方向、精准发力做好准备。三是合理分工提升效率。通过审前调查，审计组可以提前了解被审计单位的组织架构、业务特点等情况，从而依据审计工作整体安排与要求，结合组内人员的各自特长，科学合理安排审计工作时间和人员分工，有效减少审计进点后的盲目性和过程中的不确定性，充分保证集中资源突破重点和难点的需要[3]。

1.2 开展审前调查的相关要求

在国家层面，2004 年，审计署《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》(以下简称“审计署6 号令”)第七条明确要求审计机关和审计组在编制审计实施方案前，应当对被审计单位的有关情况进行审前调查；《审计署关于6 号令贯彻执行情况中若干问题的意见》(审法发[2005]48 号)再次要求任何项目都必须实行审前调查，同时明确如何开展审前调查。2021 年6 月，《“十四五”国家审计工作发展规划》第十五章中明确在开展试审或审前调查的基础上，科学制定审计工作方案、实施方案。在铁路自身层面，2015 年1 月，《中国铁路总公司审计工作管理暂行办法》第二十八条明确，审计组在实施审计前，应当进行审前调查。2020 年3 月，中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)修订印发的《中国国家铁路集团有限公司内部审计工作管理办法》第三十三条明确，审计组在实施审计前，根据需要进行审前调查。2020 年4 月，国铁集团审计局印发的《审计项目质量管理评价暂行办法》，明确要求各审计项目需按规定进行审前调查并有记录，对未调查或无调查记录等文字资料的在审项目评审时进行减分。

除上述要求外，现阶段的审前调查内容比审计署6 号令明确的八项调查内容更加丰富与广泛，增加了被审计单位落实中央和国家重大政策措施以及国铁集团战略部署情况，中央八项规定及其实施细则精神落实情况以及扶贫资金管理使用情况等内容。同时，在调查重点上，考虑到内部审计对国铁集团所属单位总体情况较熟悉的实际，铁路审计更多是通过审前调查来明确重点、提前把握问题线索，以更好地适应审计频次与覆盖面的大幅提升所带来的量能矛盾，不断提高审计质量和效率。

2 铁路审前调查现状分析

一段时间以来，铁路内部审计机构虽然对审计项目一直在开展审前调查工作，但质量与审计署要求开展的试审或审前调查存在着较大差距。一是审前调查形式较为单一，调查大多停留在电话访谈或者发放调查表阶段；二是审前调查内容不够全面与深入，内容一般局限于被审计单位的基本情况、财务概况，涉及内部控制及执行、主要经济活动、重点项目的相关情况不多；三是审前调查手段创新不足，调查阶段对大数据信息技术的利用不够。四是审前调查流程不够清晰，在调查重点、调查分工、资料分析及结果汇总等方面缺乏科学规划，未能充分发挥出审前调查在编制实施方案中的应有作用。同时，在调查时间、参与人员等方面对审前调查的支持保障力度也存在不足。

究其原因，一是部分铁路内部审计机构或人员对审前调查的重视程度仍然有所欠缺，认为内部审计对象基本上是铁路局集团公司及其所属的运输站段、非运输企业等单位，基本上每年或一定期间内都经历过不止一次的审计，对其各方面情况比较了解，相对忽视了被审计单位与拟开展审计项目之间的重大关联。二是因为铁路层级及单位数量多、专业性强，为兼顾审计覆盖面要求，年度审计项目安排比较饱满，单个项目实施时间偏紧，造成量能矛盾比较突出，审计组为了将更多时间投入现场审计实施阶段，则会尽可能压缩审前调查时间，很难提供足够的时间和人员来保障审前调查工作的正常开展。

3 做好审前调查工作的对策

3.1 强化支持并督促落实

一方面，铁路各级审计机构应充分认识到审前调查工作的重要作用，进一步加强对审前调查工作的重视，结合企业发展目标与重点工作安排，在年度计划制定、人员和时间等审计资源分配上对审计项目进行统筹考虑与整体安排，允许审计组抽出一定的时间开展审前调查，为切实开展好审前调查工作提供支持和体制机制保障。另一方面，为保证审前调查工作质量，内部审计机构要加强宣传引导和督促，在健全完善已有制度要求并提供相关支持的基础上，通过日常检查、调查结果报告、项目测评等多种方式或途径，督促各级审计机构或审计组将审前调查工作落到实处。

3.2 明确目的并把握原则

3.2.1 明确审前调查的目的

要做好审前调查工作，必须明确审前调查的目的。无论何种类型审计项目的审前调查，其最终目的是充分发挥审前调查的基础性、前导性、方向性作用，确保现场审计精准发力，有效提升内部审计工作质量和效率；具体目的主要是通过审前调查来把握被审计单位的总体情况，依据不同类型的审计项目判断辨识相关风险，发现疑点或问题线索，更好地确定现场审计的重点内容和具体工作范围，为制定完善可操作性强的审计实施方案、更加有效地实施现场审计奠定基础[4]。

3.2.2 把握审前调查的原则

审前调查要保证质量，需要把握以下4 个原则：一是要胸怀全局。审前调查要有全局意识，需要为下一阶段审计现场实施发挥方向性作用，通过对被审计单位基本情况或相关数据的了解和分析，初步确定审计重点，不能深陷个别疑点线索而忽略整体，导致因小失大。二是要突出重点、抓住关键，要坚持问题导向，灵活采用方法，拓宽调查途径，集中力量发现普遍性、苗头性、倾向性及共惯性等问题线索。三是要紧扣主题。审前调查要紧紧围绕审计目标要求进行，并以此明确调查范围，避免由于个人偏好、理解偏差等原因而偏离主题。四是要步步深入，忌急于求成。审前调查可以按照了解情况、确定重点、查找线索3 个层次步步深入，做到时间服从质量，避免急于求成。

3.3 确定审前调查的内容

审前调查的内容需要紧紧围绕审计目标和审前调查目的来确定。一般而言，审计项目的审前调查应对被审计单位的治理结构、组织架构、内控制度、财务核算、业务内容等基本情况进行调查了解，并在此基础上根据不同需要来确定相应的调查内容。铁路审前调查的内容需要从推动被审计单位落实中央和国家重大政策、战略部署和国铁集团发展战略出发，立足于“管理+效益”新的职能定位，着眼于提高企业整体管理水平和增加企业价值上来。以企业年度经营业绩完成情况审前调查为例，由于铁路内部审计机构对被审计单位情况比较熟悉，在对其经营业绩指标完成等基本情况进行了解的基础上，审前调查内容可重点聚焦在4 个方面。一是国铁集团党组和领导关注的重点工作任务。铁路内部审计工作的首要职责为推进中央和国家重大政策措施以及国铁集团党组重大决策部署的落实，审计组通过调查梳理国铁集团工作会议、领导干部会议等会议精神，以及相关文件制度要求、有关部门系统问题通报等资料，可以系统深入研究和把握国铁集团党组重大决策部署的出台背景、战略意图、改革目标等根本性、方向性问题，不断提升审计工作的政治性、前瞻性和方向性。二是被审计单位工作的着力点和重点内容。被审计单位各类工作会议、董事会等管理层会议以及相关工作总结、经济活动分析资料等通常均会涉及本单位的重大事项或问题，通过对相关事项在决策程序、执行过程和取得效果等方面的重点调查，可以对被审计单位的整体工作情况取得较为深入的了解，也有利于发现问题线索。三是国铁集团各类型审计办法和指导方案的提示点。充分利用已有的文件和相应提示点，可以在确保审前调查紧扣主题要求的同时，拓宽审前调查的思路。四是历次审计发现问题较多的重点领域和风险点。内部审计作为内部监督部门，具有自身的职业特性和贴近生产实际的特殊优势，通过历年开展的各类审计及问题类型分析，能充分了解被审计单位的热点、难点、盲点、风险点及工作薄弱点，有利于明确审计重点，提高审前调查质量。

同理，经济责任审计的审前调查也需要关注上述重点内容，并围绕该类型审计目的和相关制度要求，调查被审计领导人员的基本情况、任职时间、任期业绩，以及任期内重大决策、重大事项、八项规定执行以及历次审计情况等内容；建设项目资金管理审前调查则要以建设资金筹集、管理及使用为主线，聚焦建设项目审批立项、工程招投标、工程物资采购、验工计价、竣工决算等关键环节作为重点调查内容；经营绩效跟踪审前调查则需要清楚了解上级决策部署和重点任务安排，以企业预算编制、分解及下达为切入点，将相关政策措施的执行及效果情况等作为重点调查内容。

总之，同一审计项目的调查内容相互交叉、相辅相成，在调查过程中要注重贯通与衔接。不同审计项目的调查内容重点虽有所差异，但相互间也会存在重叠与共性要求，尤其是在不同审计项目相互交叉组合时更是如此。因此，在审前调查过程中既要了解共性内容，也要把握主题、有所侧重，以便取得良好的审前调查效果，实现调查目的。审前调查内容如图1 所示。

图1 审前调查内容Fig.1 Content of pre-audit investigation

3.4 灵活运用审前调查方法

审前调查方法种类繁多，审计署6 号令明确了到被审计单位调查了解情况、对被审计单位进行测试、查阅相关资料、走访上级主管部门等调查方法。结合新形势要求和工作实际，铁路内部审计审前调查在上述方法的基础上可增加访谈法、调查表法、大数据分析法以及随机抽查法来进行。

（1）访谈法。是由审计人员向当事人或者知情人、或被审计单位上级等询问、交流来获得审计信息的方法。可以面对面访谈、座谈，也可以通过电话访谈或信函方式进行；访谈不限对象，包含被审计单位到上级主管部门等所有相关人员[5]。

（2）调查表法。是一种间接的、书面的访问，由审计人员事先设计好相关调查表，交由被审计单位填写，最后进行统计汇总，以取得调查资料的方法。该方法比较省时、省力，能够快速了解情况，但表格设计需内容具体、重点突出，并要求审计人员具有较强的逻辑思维和数据分析能力。

（3）大数据分析法。是利用信息技术对各种业务与财务数据进行金额、趋势等方面的分析，从而快速锁定异常情况的方法。新时代审计技术方法已将过去单纯的手工审计中融入大数据分析手段，加之当前信息技术在铁路企业生产经营中的使用已较为普遍和成熟，这些都为开展大数据分析奠定了基础。根据审前调查目标要求，将被审计单位的电子财务数据、业务数据、数据结构文档等和具体情况结合起来，运用大数据分析技术，开展结构分析、趋势分析、因素分析等，归纳、推理、判断、概括出审计事项的内在联系，从而做出判断并确定审计重点[6]。

（4）随机抽查法。是审计人员按照随机原则，在总体中抽取一部分作为样本进行调查，并以此推断被审计单位总体情况的一种调查方法。该方法需要注意样本的代表性和广泛性，并结合样本总量来确定抽查数量或比例，以确保抽查结果能科学合理地推断出总体情况。

审前调查需要在熟练掌握各种调查方法使用特点和注意事项的基础上，在审前调查过程中结合不同的审计项目和实际情况，围绕审前调查目的单独或交叉灵活使用[7]。如需要了解大额合同审批情况，可以围绕审前调查目的设计调查表，并从中随机抽取部分合同，通过电话访谈了解合同执行情况并进行追踪分析，从而发现规避审批的问题线索。对大批量的业务数据，可以通过审计分析模型或相关数据共享，采用大数据分析技术来对相关财务或业务数据进行筛查，从而在审前调查阶段就能快速锁定问题线索[8]。

3.5 科学规划审前调查流程

一是依据要求明确重点。开展审前调查，需学习审计项目有关的政策法规和行业制度，充分了解审计计划安排、项目类型特点及审计目标要求，依据审前调查应遵循的原则，结合审计指导方案列明的项点以及被审计单位生产经营特点，明确审前调查重点。二是获取资料并合理分工。依据审前调查重点，向被审计单位获取内控制度、重要会议记录等文件资料，以及财务及业务等生产经营数据；同时依据审计组人员配置及各自经验或专业特长进行合理分工，确定各自负责审前调查的内容。例如，具备工程管理经验的人员，可以负责调查更改、大修等内容；熟悉信息管理的人员，可负责对大量业务及财务数据的获取和分析等。三是了解情况对比分析。审计组内人员要全面做实做透审前调查，对相关文件资料等进行学习，初步了解被审计单位机构设置、职责范围、业务流程等整体情况，并结合各自分工对获取到的相关数据进行对比分析，以便发现数据异常等疑点或问题线索[9]。四是加强沟通与情况汇总。对审前调查过程中了解或发现的异常情况等要及时进行审计组内沟通与交流，汇总各自调查中发现的异常、疑点和问题线索的数量、分布领域和具体环境等情况，提出现场审计需要查阅的数据资料、获取的证据、访谈的重点部门人员和查验的实物资产等具体需求。五是综合判断编制方案。审计组要对调查发现异常的汇总结果进行集体分析，结合以往年度审计或检查中发现的风险点和问题，判断重要性、可能存在的重要问题以及被审计单位的风险领域或薄弱环节，并据此确定审计时间、范围、内容、重点及应对措施等，编制有针对性的审计实施方案[10]。

4 结束语

审前调查工作在降低审计风险、提升审计效率和质量等方面发挥着重要作用，加强审前调查工作将有助于铁路内部审计机构不断提升审计工作整体质量[11]。针对现阶段铁路审前调查工作开展情况，铁路内部审计机构需要结合相关要求和企业发展需求，进一步加强对审前调查工作的重视和督促落实，明确审前调查的目的，依据审前调查应遵循的原则，确定审前调查的重点并灵活使用调查方法，同时在审前调查过程中精心规划、合理分工，不断提升审计实施方案编制质量，充分发挥出审前调查的作用。