关于深化铁路专用线环境影响评价“放管服”改革的思考

孙 捷，刘 殊

（中华人民共和国生态环境部 环境工程评估中心，北京 100012)

0 引言

铁路专用线指与国家铁路接轨的岔线，是串接工业园区、港口码头、物流基地与干线货运铁路“大动脉”的“毛细血管”，是铁路运输网络的重要组成部分。建设铁路专用线是破解铁路“最后一公里”难题，实现大宗货物“门到门”运输的关键举措，对优化交通运输结构、提升运输综合效率、促进交通行业碳达峰具有重要意义。

环境影响评价(以下简称“环评”)“放管服”改革作为打赢打好污染防治攻坚战的内在要求，在铁路专用线前期规划建设过程中起到了巨大的推动作用。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》已将“建设大型工矿企业、物流园区和重点港口铁路专用线，全面实现长江干线主要港口铁路进港”列入交通强国建设工程内容；“继续打好污染防治攻坚战，实现减污降碳协同效应”目标的实现，要求更加积极调整运输结构，全面优化铁路货运布局，推进“公转铁”等多式联运。随着《交通强国建设纲要》《推进运输结构调整三年行动计划(2018—2020 年)》等国家层面的鼓励政策在“十四五”期间全面发力，铁路专用线将成为“十四五”铁路行业发展重点和热点，而大规模铁路专用线项目建设对环评“放管服”的需求也将愈加旺盛。

为此，分析当前环评“放管服”改革背景下铁路专用线发展情况，结合铁路专用线实际建设项目中的问题，总结环评“放管服”在推进铁路专用线方面存在的不足，提出进一步做好相关工作的对策建议，助力铁路专用线环评改革向纵深发展。

1 环评“放管服”助推铁路专用线发展

1.1 各地铁路专用线项目积极推进

“十三五”期间，生态环保领域通过持续精简审批环节，出台铁路行业建设项目环境影响评价审批原则和重大变动清单，取消环评审批前置，优化环评分类改革、环评管理方式等一系列环评“放管服”改革措施，推进铁路专用线建设，取得了明显成效。根据全国建设项目环评智慧监管平台相关统计数据，“十三五”时期全国共批复铁路专用线项目环评265 个，约占全国批复铁路项目环评总数的1/3，涉及总投资近2 000 亿元，其中企业、园区专用线占比约为75%，疏港铁路专用线占比约为25%；市级及以下生态环境部门批复环评的项目占比约为88%，为“公转铁”运输结构优化提供了强有力的前期支撑。“十三五”期间各省(区市)审批铁路专用线环评数量分布情况如表1 所示。

表1 “十三五”期间各省(区市)审批铁路专用线环评数量分布情况Tab.1 Distribution of approved railway industrial siding construction projects in different provinces (regions and cities) during the 13th Five-Year Plan period

在前期顺利推进的基础上，各地铁路专用线发展迅速。例如，截至2020 年6 月，中国铁路北京局集团有限公司在册登记接轨专用线804 条，其中河北省、天津市、山东省和山西省辖区内的铁路专用线分别为475 条、170 条、19 条和40 条，随着专用线的实施，其到发运量占运输总量比重不断提高，运输结构不断优化，专用线运用效率的提升有力地促进了区域性运量增加，成为大宗货物到发量稳步增长的重要保障[1]。截至2020 年底，广西境内有铁路专用线175 条，其中工矿企业专用线159 条，占比91%；港口专用线16 条，占比9%，北部湾主要港区实现了铁路专用线进港全覆盖，进一步解决了海铁联运“最先和最后一公里”问题[2]。

1.2 铁路专用线对交通行业碳减排正效应明显

根据交通运输部数据，“十三五”期间我国交通运输碳排放年均增速保持在5%以上，交通行业碳排放已占到全国终端碳排放的15%，是碳达峰行动关注的重点领域之一。以化石燃料为主的公路运输是交通碳排放的主要来源，通过建设铁路专用线，推进“公转铁”，减少公路货运量，是交通碳排放控制的关键。

从各省推进铁路专用线建设后对二氧化碳排放的相关统计情况看，铁路专用线的加快实施，对“公转铁”运输结构优化推进和助推碳减排的积极作用不断显现。例如，2020 年江苏省深入推进运输结构调整，通过发展绿色货运、打造绿色港口等手段综合施策，营运货车与港口生产节能降碳成效显著。与2019 年相比，港口生产能耗和碳排放强度分别下降8.7%和11.8%，通过铁路专用线建设提升沿海主要港口大宗货物铁路集疏港比例，铁路货物发送量较“十二五”末增长35.5%，公路营运货车碳排放强度较2019 年下降1.3%，港口生产碳排放强度较2019 年下降11.8%[3]。山东省临沂市调整优化运输结构，发展“公转铁”运输模式，公铁联运枢纽和“公转铁”陆路通道加快建设，建成临沂济铁物流园、临沂公铁联运物流园2 个公铁联运物流枢纽，引导大型工矿企业和大型物流园区建设铁路专用线11 条，2020 年减少二氧化碳排放量约56.88 万t，全年二氧化碳减排量约74.6 万t[4]。甘肃省酒泉市全力推进物流园区铁路专用线项目建设，大宗货物铁路运量占比提高，二氧化碳减排量约3.51 万t[5]。

1.3 铁路专用线对环评“放管服”改革需求旺盛

根据《2020 年交通运输行业发展统计公报》，2020 年我国铁路货运在全社会营业性货运量构成中占比9.8%，仅为公路的13%；铁路完成货物周转量占全年货运总周转量的15.5%，为公路的50%[6]。根据历年交通运输行业统计数据分析，“十三五”期间，铁路货运量和货物周转量的占比分别呈上升趋势，但提升较慢，2020 年较“十三五”初期分别增加约2.1%和2.5%[7]，铁路行业低碳替代效应尚未充分发挥，铁路货运比例仍有较大提升空间。“十四五”规划推进的120 个国家物流枢纽需加快集疏运铁路建设和提高铁路专用线密度；《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》[8]提出，2025 年沿海主要港口、大宗货物年运量150 万t 以上的大型工矿企业、新建物流园区铁路专用线接入比例均达到85%，长江干线主要港口全部实现铁路进港。可见，各类物流园区、交易集散基地以及集疏港等铁路专用线的市场需求巨大，待建工程规模庞大，大批专用线的实施亟需环评“放管服”对项目的积极助力。

（1）铁路专用线项目前期推进过程中需提升环评审批效率，确保服务项目顺利推进。依法经审批部门审查批准的环评文件是建设单位开工建设的必要条件，环评对项目实施后可能造成的环境影响分析、预测和评估以及提出预防或者减轻不良环境影响的对策措施，是支撑项目环境可行性的重要依据。在保障环评质量条件下，环评审批效率的有效提升有助于项目前期工作顺利推进。按照国家出台的铁路专用线鼓励政策，规划待建的大量铁路专用线项目涉及大规模的项目环评审批保障工作。

（2）铁路专用线运营主体多样，亟需强化环评“事中事后”监管，落实生态环保要求。铁路专用线涉及地方企业运营单位多，行业统一监管相对薄弱，为督促企业切实落实环保主体责任，保障项目“三同时”执行到位，减缓生态环境影响，环评“事中事后”监管需求迫切。

（3）各项目的地方运营企业对生态环保政策解读和环评管理信息化智能化需求明显。从近年来生态环境部门对铁路行业咨询问题的公开答复情况、全国环评技术评估服务咨询平台上的企业咨询情况以及行业调研相关情况看，地方企业对铁路行业生态环保政策的了解和使用不足，对建设项目环评管理的信息化服务需求愈加明显。

2 铁路专用线环评“放管服”存在的不足

根据交通部门公开信息，在国家积极推进铁路专用线建设形势下，工矿企业铁路专用线接入比例低的问题依然突出，根据全国运输结构调整暨多式联运现场推进会议的公开数据，2019 年底约58%的专用线项目滞后于预定开工计划。在铁路专用线建设项目前期推进过程中，针对铁路专用线的环评“放管服”仍存在“放”的力度不够、“管”的强度不足、“服”的效度不高等问题，具体体现在环评分类管理不完善、监管力度不足导致企业主体责任落实不到位，以及智能化信息化水平不足等方面，环评管理未与投资主管部门的监管有效联动，未起到对铁路专用线市场的正向激励作用。

2.1 专用线环评分类管理有待完善

（1）部分铁路专用线环评内容繁冗，项目特点和重点不明确。根据环境影响智慧监管平台统计数据，2020 年全国批复环评的铁路专用线中，有约97%的项目线路长度小于30 km，因评价范围内有声环境敏感目标而编制报告书的项目占比约1/3，环评内容多，重点不突出，按照现行版《建设项目环境影响评价分类管理名录》(2021 年版)[9]，铁路专用线区分新建、增建或改建分别参考不同项目类别编制环评文件。新建、增建30 km 以上或涉及环境敏感区的新建铁路专用线需编制环境影响报告书，改建200 km 及以上的需编制环境影响报告书。铁路专用线通常线路短，对于环境影响评价范围内不涉及其他环境敏感目标，仅有几处声环境保护目标的专用线项目，尽管其环境影响程度较低也需要编制报告书，铁路专用线环评分类管理仍需研究和完善，对环境影响小的类型进一步简化环评。

（2）部分地方报告表审批效率较低，一定程度上影响项目前期总体推进。据调研和资料查阅，北京、河北、上海、江苏、甘肃等十个省(市)各行业环境影响报告表平均审批时限为7～20 个工作日[10]，而2020 年全国审批铁路专用线环境影响报告表超过20 个工作日的占比超过审批总数的20%。部分市县级审批的铁路专用线环境影响报告表用时长，超全国平均用时，环评审批服务效率亟待提高。

2.2 企业环境监管力度有待加强

（1）底账不清，企业环境违法问题未杜绝。由于铁路专用线以地方和企业出资为主，行业统一监管相对薄弱，往往单个专用线基础信息不全，监管底数不清，易形成监管盲区，加上以静态式、被动式、运动式监管为主流的监管方式，部分铁路专用线企业容易逃避环境违法责任，造成不利环境影响。

（2）验收监管不足，企业环保主体责任落实不到位。根据建设项目环境影响评价信息平台数据，企业报送的2020 年铁路专用线项目通过验收率100%，但存在“带问题通过”的情况。建设项目竣工环保验收调整为建设单位自主开展以来，“双随机、一公开”日常监管机制未针对性地覆盖铁路专用线项目，铁路专用线也未作为重点项目抽查检查，各地铁路专用线的竣工环保验收质量监管薄弱，监管不足使得部分地方专用线企业弱化环保主体责任，对环保措施落实和环境管理要求执行不严格。

2.3 智能化信息化水平有待提升

（1）地方企业对其重点关注问题的相关环保政策文件掌握不足。据调研，地方企业对铁路专用线设计中发生重大变动履行环评手续的要求最为关注。重大变动清单等环保政策向企业层面宣贯力度不足，尤其向铁路专用线企业等地方企业宣传较少，在地方审批项目中执行不畅，影响政策的实施效果。

（2）信息化服务功能未整合，存在多平台重复填报信息现象。目前铁路专用线企业重点需要填报的环评和环境监管相关信息平台主要有全国建设项目环评统一申报和审批系统、建设项目竣工环境保护验收信息系统等，企业需要在不同平台重复填报项目名称、建设地点、单位、建设规模等基本信息，此外，同一个铁路专用线项目的相关信息还可能散落在环境执法平台或环境信用平台等不同环境监管平台的数据库，在造成信息填报和管理双重困扰的同时导致企业项目环境信息的不连续、难衔接，既不利于环境监管，也不利于企业守法自律。

3 深化铁路专用线环评“放管服”的对策建议

3.1 聚焦精准放权提升审批效能

（1）进一步优化铁路专用线环评分类。在《建设项目环境影响评价分类管理名录》动态修订过程中，考虑入港、入园铁路专用线选线选址涉及环境敏感区少，沿线生态环境相对单一，环境影响不突出等特点，探索对园区、港区规划中已包含的铁路专用线项目进一步简化环评类型。对铁路专用线项目类别中的“环境敏感区”范围进行合理缩减，研究声环境敏感目标是否列为铁路专用线类别项目的“环境敏感区”，酌情降级实际影响较小的专用线环评，并结合环境影响报告表编制的不断规范，实现铁路专用线类别环评内容科学简化。

（2）纵深推进铁路环评改革，提高环评效率。在铁路专用线环评报告表项目批复审查中，探索引入重大项目“绿色通道”主动服务模式，对京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等重点区域或国家物流枢纽中规划的重点铁路专用线项目拉条挂账，技术服务先期参与、审批服务专人对接，提升各环节办理效率。建议管理部门鼓励地方积极创新优化铁路专用线报告表审批流程，形成典型作法并酌情在适当范围内通报和推广。

通过优化铁路专用线环评分类、提升环评效率等不同形式精准放权，充分激发铁路专用线市场的活力，从而持续供给交通行业碳减排的“公转铁”动力。

3.2 聚焦监管转型创新监管机制

（1）生态部门和行业管理部门联合形成铁路专用线环境监管台账，消除行业监管盲区。建议鼓励地方生态环境主管部门积极对接调查辖域内铁路专用线建设需求，结合已形成的铁路行业(国家层面、地方层面、外商投资层面)“三本台账”重大项目环评协调推进机制管理模式，同步梳理需重点支持的铁路专用线项目清单，纳入各级“三本台账”管理，该清单可同时作为铁路专用线建设项目事中、事后监管台账，便于具体项目完整建设过程的全周期对账管理。

（2）行业建立综合监管机制强化验收质量监管，倒逼企业严格“三同时”制度执行。发挥各级环评、执法协同监管效能，发挥智能复核等手段强化环评质量监管，同时鼓励地方将铁路专用线作为铁路行业“双随机、一公开”日常监管和“重点项目抽查机制”的统筹类型，对验收质量明显较差的增加曝光度和加大处罚力度；生态环境监管部门建立与铁路行业部门联合监管机制，统筹行业监管力量，实现监管联动；强化企业信用监管，完善公众监督和举报反馈机制，鼓励和正确引导公众参与监管，将公众投诉频次与企业环境信用挂钩并进行差异化管控，对信用等级高的铁路专用线运营企业优先纳入执法正面清单，完善环评违法问题线索“发现、溯源、查处”的闭环工作机制。

通过厘清铁路专用线环境监管台账、建立和完善综合监管机制等有效方式实现监管转型，不断推进专用线企业公平自律，促进形成其健康稳定的交通行业碳减排潜在市场。

3.3 聚焦服务企业坚持需求导向

（1）加快铁路行业环保政策更新和政策宣贯，强化基层政策解读能力。适时组织开展线上、线下铁路生态环保政策培训，强化对地方管理部门和企业的政策宣传力度，继续推出环评咨询、办事等服务措施，打造线上线下深度融合的环评服务新体系；发挥全国环评技术评估服务咨询平台功能作用，强化行业专业性技术服务板块建设，加强对地方管理部门“不见面”政策执行指导和相关技术支撑，提升对铁路专用线项目企业的问题答复效率。

（2）研究整合平台信息功能，探索建立建设项目全过程环境管理信息平台。以铁路专用线项目为试点，探索建设项目环评统一申报和审批系统信息与竣工环境保护验收监管信息联通，实现铁路专用线“企业一个账号，项目一个代码，基本信息一次填写，建设动态全程填报，问题经验动态反馈”，在减轻企业信息填报的负担、为企业提供项目问题反馈渠道的同时，实现针对铁路专用线等具体建设项目的事前、事后监管信息闭环。后续深入研究将环评审批、竣工验收、生态环境执法、环境影响信用平台等各类数据库相关信息的整合联通，建立以具体项目为对象、各级生态环境部门联动监管的全过程环境管理信息平台，不断提升铁路行业的环境智慧监管水平。

通过加大对铁路专用线企业的政策指导服务、提升信息化智慧服务水平等多种手段，营造行业便利环境，促使铁路专用线环评“放管服”改革全面发力，优化交通运输结构，加快推进交通行业碳达峰。

4 结束语

深化铁路专用线环评“放管服”，需要从放权上深入研究方式，科学扎实推进管理制度完善；从监管上理顺监管机制，推进建立社会共治的监管体系；从服务上广泛吸纳服务需求，协助营造行业便利的发展环境。推进铁路专用线环评“放管服”，关键应在聚焦问题上下功夫，结合铁路专用线的特点体现针对性，切实助推铁路专用线发展。与此同时，铁路专用线环评“放管服”改革还需积极对接铁路行业土地改革、投融资改革等进展综合施策，从全生命周期角度深入推进，服务营造良好营商环境，为优化交通运输结构，提升综合效率，促进交通行业碳达峰积极助力。