公共管理专业实习的困境与改进策略——一个教育行动研究理论的实践

王务均，刘 铨

(安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243002)

公共管理专业具有鲜明的公共性、管理性与实践性特征，主要培养具备现代化管理理论、技术与方法的复合型和专业性人才[1]。加强对公共管理专业学生的理论思维和实践能力培养，是培养公共治理人才的必然要求。在本科阶段,公共管理专业实践教学一般分为三个阶段[2]：一是认知实习，旨在增进初学者对社会和专业的感性认知；二是专业实习，让学生有机会就初步掌握的基础理论及专业知识进行实践运用和操作；三是毕业实习，要求学生依据所学知识和专业技能开展较综合的公共管理实践，以培育良好的职业素养。可见，专业实习在公共管理实践教学体系中有承前启后作用，它一方面搭起理论教学和实践学习的桥梁，使学生在实习中深化对社会及专业的理解，拓宽视野；另一方面又在实践中巩固所学理论，增强解决实践问题的操作能力，为后一阶段的学习打下基础。然而，现实中高校公共管理专业实习中存在组织实施不到位、实习安排形式化以及实习结果论文化等问题。

一、调查研究：公共管理专业实习的困境

笔者对全国20多个公共管理专业的专业实习计划与组织实施情况进行了小规模调研①。通过调研发现，公共管理专业实习大多停留在“培养计划”层面，在组织实施上存在诸多问题。

1.制度安排之困。(1)学分学时安排偏少。虽然各公共管理专业在人才培养方案中均有专业实习的教学安排和学时计划，但其学分学时规定偏少。从调研所得均值来看，公共管理专业本科毕业应修约160学分，其中理论教学135学分，实践教学25学分(含专业实习4学分)；在学时上理论教学安排112周，实践教学安排22周(含专业实习4周)，可见专业实习学分学时不但在总学分和总学时中占比极低，而且在实践教学安排中的占比也很低。这与公共管理相近的社会工作专业本科生实践教学标准400～800学时(25～50周)相差甚远[3]，而且超过一半的公共管理专业在其培养方案中仅安排了1次专业实习，还有不少专业甚至未用“专业实习”的名称，而是用了诸如“机关事务处理模拟”等名称代替了专业实习。(2)实习时间缺乏保障。调研发现，自从高等教育规模快速扩张以来，由于学生数量猛增以及受到课程总量和教学资源等限制，在实际排课中多数高校已无法预留足够的专业实习教学周。在专业实习学期，学生课程表仍从第一周到考试周分布着不同数目的各类课程。由于课程学习和实习之间存在时间冲突，导致实习时间无法得到保障。(3)院系组织缺乏统筹。专业实习是综合育人工作，需要校院系各级组织发挥统筹协调作用，如与公共部门落实实习岗位、聘请校外指导教师、交通出行安排等均须有较丰富的社会资源，因此需要增进院系统筹才能与政府机关及公共机构开展育人合作，进而形成良性互动的实习机制。但实践中往往将专业实习简单化为一门普通课程，并按普通课程模式将教学工作量计算给单一授课教师(也包括其他实践类课程)，教师个人(特别是年轻教师)很难拥有这样的社会资源，也就无法将专业实习落实到位。

2.教师激励之困。(1)行政服务支持不足。落实专业实习的事务性工作复杂多样，前期要联系实习岗位、进行专业辅导和安全教育、派送实习学生等；期间要到实习单位走访，配合校外导师加强业务辅导和工作检查；事后要开展实习总结、成绩评价以及相关支出报销工作。现实中，这些复杂的事务性工作基本没有行政服务的支持，均需教师个人完成。(2)教师激励偏向科研。当前高校激励设计重在引导教师将主要精力投向科研工作，教师个人的学术声誉、职称晋升以及资源收益等主要与其科研业绩相关[3]。教师承担专业实习教学必然挤占其科研投入，也容易促使教师本着“多一事不如少一事”的观念，将专业实习的实施过程形式化和实习结果论文化。(3)实习安全责任压力大。承担实习学生的安全责任也是重要的负向激励因素。调研中，虽然几乎所有公共管理专业负责人(包括专业所在学院的领导)均承诺，专业实习中的安全责任不能让教师个人承担，应由学院和专业负责，教师履行好安全教育责任。但正如受访教师所说，“这仅是口头承诺，缺乏正式制度的依据，若是真出了安全事故，一定是先问责教师的”，因此他对自己上学期组织学生出校实习的做法仍心有余悸。

3.教学理念之困。(1)认知理解不到位。专业实习是公共管理人才培养体系中不可或缺的重要一环，它为学生提供了专业理论联系公共管理实践的工作机会，让学生在岗位锻炼中巩固所学知识、增强理论启发和操作能力。但调研发现，多数公共管理专业缺乏经常性研讨实践教学及其组织方式和实施方法的集体行动，不少教师(包括部分系主任)对专业实习的教育功能和人才培养作用缺乏较深入的理论认知与行动意愿。(2)组织模式欠成熟。由于对专业实习的理性认知不足，多数公共管理专业没有建立较成熟的实习组织模式。例如，在校外缺少相对固定的实习基地、合作单位和指导教师队伍，在校内也缺少科学专业的实习教学计划、实践课程模块和教学团队安排。调研了解到的通常做法是，专业实习课指导教师多为同系教师轮流担任，甚至将其作为教学工作量的调节，分配给课时不满或因出访和进修等原因不能担任长课时教学的教师。

本次调研发现，导致公共管理专业实习困境的主要因素不再是以往研究指出的实习经费缺乏和岗位提供不足问题[4-5]。当前高校的学生实践教学经费都是充足的，并以“专项”的形式划拨至各学院，但由于不少专业的实习教学没有真正实施，因此各学院的实践教学经费普遍存在剩余。再者，先期毕业的大量校友已分布在各类公共部门工作，有的已成长为单位领导或中层骨干，他们大多有意为后学者提供实习实践的机会，因此落实实习岗位也不再像专业办学初期那样艰难了。同样，关于教学管理安排和教师激励导向等问题也都是易于克服和能够进行治理调整的，不是造成实施困境的制度性障碍。综合以上，笔者认为导致公共管理专业实习难以实施的根本原因在于“理念之困”，即多数专业系和教师缺乏对实习实践教学的理论认知，对实习实践教学逻辑定位模糊，对其人才培养功能的理解不够深刻，进而制约了他们组织和实施专业实习的行动意愿。因此，要从课程与教学论原理上找到支撑专业实习的理论逻辑，并用这一理论来指导专业实习教学和实践。

二、教育行动研究：公共管理专业实习教学的理论支撑

教育行动研究(Educational Action Research)最早由美国哥伦比亚大学教授考瑞(Corey S.)提出。“所有教育研究上的工作，经由应用研究成果的人来担任，其研究结果才会被广泛地运用。学校教育的参与者要不断地检讨教育措施，并以积极态度和创造性思考对新手段加以行动试验，用系统性的证据证明新措施的价值。”[6]教育行动研究主张“教师即研究者”，坚持以“行动试验”促进“教育措施改善”，旨在通过理论研究与教学实践两方面的相向努力，克服实际存在的理论与实践脱节问题，促进教师在行动研究的实践中深化对教育理论的理解及运用。教育行动研究于20世纪晚期传入我国，受到教育领域理论界和实践界的广泛关注，引发我国教育行动研究的热潮。

教育行动研究是沟通教育理论与教学实践的中介。宋秋前认为，教育行动研究的主体是广大教师，教师在实践中通过行动与研究的结合，创造性地运用教育理论去研究不断变化的教育情境，并解决教学实践中的具体问题，从而不断提高教师的专业理论素养与教学实践能力[7]。刘秀江也指出，教师是教育行动研究的主要承担者和实践者，行动研究的最终目的在于回归教学实践，改进人才培养质量[8]。换言之，在教育行动研究中，教师作为理论研究者和实践行动者的统一，通过科学方法对自己的教学活动进行研究，其中既有教育理论对教学实践的情境理解和改善，又有教学实践对教育理论的批判反思与升华，从而有效地促进了教育理论与教学实践的良性循环、互动转化和相向发展，也是教师提升理论素养、教学技艺和反思能力的最好方式。

教育行动研究有其特定的研究层面和操作步骤。刘良华强调，教育行动研究凸显了“教师作为研究者”以及教师成为“反思性实践”的内在特性[9]，通常可在三个层面上开展行动研究：一是教师个体进行教学改进的研究；二是高校及院、系(教研室)组织的教学改革研究；三是教育系统及专家嵌入的专业性和整体性教育改革研究。卢立涛与井祥贵在系统梳理教育行动研究主张的基础上提出，“教育行动研究是一个长期的、螺旋式上升和循环反复的过程”[10]，其单一循环的研究包括“课程设计—行动实施—观察与研究—实践反思”四个步骤，并且每一研究步骤均有严格的操作要点(见表1)。实践中，教育行动研究要遵循这样的研究步骤循环下去。李艳春和刘军从“发现问题、制订计划、实施计划、检验效果”等环节界定了教育行动研究过程，并指出“教育主体(教师)用实践的方法深化其所进行的教学过程，提升了教育主体的理论意识、反思能力及教学效果，更好地促进了教育与研究工作的顺利进行”[11]。

表1 教育行动研究步骤、环节与操作要点(单一循环)

“最有效的教育不是从知识出发，而是从满足学生发展需要出发；最有效的教学不是通过知识灌输方式，而是通过学生的活动来进行体验式学习；学生的活动范围不能局限于课堂，而应该是真实的社会。”[12]高校专业实习是联结专业理论和真实社会的最好中介，而且作为核心参与者的高校学生在行动实践、理论表达以及实践反思等方面较基础教育阶段学生更有优势，因而是开展教育行动研究的最佳平台。从高校教学实践看，专业实习应属前两个层面的教育行动研究，最好以专业系为单位组织所属教师开展专业实习研究，并遵循如下要求：首先科学设定专业实习行动计划；其次严格遵循行动研究理论及其操作步骤；再次深入观察和分析行动实践、实习日志及总结思考，重视这些资料的研究价值；最后在行动研究与实践反思的基础上，提出改进专业实习路径策略，为下一轮专业实习教学做准备，从而构成“从理论到实践”和“从实践到理论”的往复循环。

三、改进策略：一个公共事业管理专业实习的教育行动实践

公共事业管理专业是公共管理学科所辖本科专业之一。从专业发展史看，公共事业管理专业的基础理论和概念体系多由美、英等西方发达国家引入，而我国社会管理体制较西方国家差异巨大，且近年来国内公共事业发展迅速，仅仅专注西方外来理论的传授难以满足中国本土实践的需要，通过专业实习可以让学生在公共管理实践中体验和感悟理论知识的具体运用与实际发展。但与公共管理其他专业一样，公共事业管理专业也存在专业实习组织落实不到位、过程安排形式化以及用课程论文代替实习报告等问题，被戏称为“放养式”实习，偏离了培养公共治理人才的专业目标。为纠正这一人才培养误区，我们于2020年10-12月开展了一轮专业实习教学改革，将教育行动研究理论及其操作要求运用于2018级专业实习全过程。

1.优化行动设计。公共事业管理系组织召开专题研讨会，讨论专业实习落实难的主要原因，针对性地提出教育行动研究计划，并指定W老师牵头组织2018级专业实习教学与行动研究事务。随即，在学院和系领导支持下，W老师与学院在本市公共部门工作的院友建立联系，经过多方协商后，最终确定了市人大常委会办公室、市人社局、团市委、区卫建委、湖东路街道、市花园中学、中信银行等13家党政机关和企事业机构作为本次实习的接收单位，并根据各单位提供的实习岗位和工作要求，对40名本科生进行了岗位分配②。专业系根据学校实习实践教学规定和2018级学生课程分布情况，确定12月份的每个工作日下午作为专业实习时间(上午时间多人有课)，设计和编印了《专业实习纲要》、《专业实习日志》等文本资料。最后，W老师对40名学生进行了业务知识辅导、安全意识教育和行动研究培训，要求他们围绕“你最为困惑的专业问题是什么”进行问题思考和描述，继而鼓励他们结合实习岗位设置“实习目标”和“计划安排”，以强化其问题意识和行动意志，实现“观察真实世界，研究有用学问”的实习宗旨。

2.严格行动实施。在院系领导和实习单位的支持下，W老师于11月下旬将实习学生分批送到13个单位，并在实习单位召开“专业实习对接会”。对接会上，W老师介绍了A大学公共事业管理专业办学情况、专业实习之于培养公共治理人才的重要地位，对实习学生提出严格工作纪律、规范工作程序以及按质按量完成实习任务等要求，请求实习单位以“正式员工”标准管理实习学生。实习单位领导介绍了单位基本概况、核心职能和主要业务，对实习提出明确期望，最后逐个指定了校外指导老师。随后，实习学生在校外导师引领下熟悉单位环境、科室同事和工作业务，并要求他们自12月1日正式上班。专业实习开始后，W老师通过“工作微信”和小组联系人(一个实习单位为一个小组)等渠道跟踪实习进展和相关信息，要求每人及时完成“实习日志”和“实习反思”，记录工作体验、知识感悟以及遇到的困难和不足。

3.细致观察研究。“观察”是教育行动研究的重要一环，观察不仅涉及事实发现，也要有深度分析。一般来说，研究者只有对行动内容进行细致观察和深入分析后，才能对行动效果作出评价。W老师通过走访实习单位、了解学生实习表现、收集单位反馈意见、审阅实习日志等形式，对专业实习过程进行观察和研究，得出观察结论。(1)全程参与岗位工作。所有学生都能融入岗位实践，遵守单位要求和工作纪律，不仅完成了实习岗位预设的主要任务，还参与了实习单位的重要专项工作，如参与筹备市人大常委全体会议、市青年企业家协会换届典礼、中小企业职工权益保障调查、社会保险征管数据库升级、城管局系统新年团拜会、土地复垦专项检查及材料验收、区巡河清查专项整治行动、区公共卫生事件应急预案会签(涉及区直16部门)、社区全国文明城市复检、健康中学材料申报、中学图书馆信息化提升工程及银行智慧柜台服务升级等等，得到了较好的实践锻炼。(2)实习日志全面细致。“实习日志”主要记述了当日的主要工作、完成要求、参加人员及落实进度等，“实习反思”则是对当日工作的反省或思考，包括工作意义及改进设想等方面。W老师每周末对本周的“实习日志”进行检查，发现所有学生都能完成当日日志和当日反思，基本做到了总结全面和反思深刻。专业实习日志的最后一部分是“实习报告”，在完成报告后，W老师约同本专业多位教师组织召开了“专业实习交流会”，让每个学生介绍自己的实习过程、工作体悟与实践反思等。(3)实习感悟真实深刻。学生通过专业实习感受到了真实的公共管理实践，学到了教科书难以辨清或说透的现场知识。大多数学生都能联系专业实际表示，在专业实习中感受到了自身知识和理论的不足，例如“在知识应用、文字写作、语言表达以及待人接物等方面都看到了存在的不足，让我们不再盲目自信”，也要“改变以往‘重记忆、轻理解’、‘重理论、轻实践’等不良学习习惯”。从总体上看，此次专业实习基本实现了理论知识与管理实践相向努力的行动研究目的，让公共管理知识更加鲜活、真实和富有场景性，这不仅充实了实习学生的大学经历，也塑造了他们的专业理念及品格意志。

4.加强实践反思。实践反思环节是对照教育行动研究目标及有关行动过程与方法，对本轮专业实习进行总结评价和问题反思，以修正教学目标和落实措施，为下一轮(或下一年级)的专业实习教学提供准备。A大学公共事业管理系对此次的教育行动研究的反思有三条：(1)优化课程设置与实施。前文已述，由于2018级同学上午都有数目不同的课程，本次专业实习只能在每工作日的下午进行，也就是说，这种“变通”做法剪裁了专业实习的时间和空间。实习期间就有多位同学表示过，“他们渴望进行一整天的实习，从而更为全面地观察和了解公共部门的运行常态”。在组织实施上，虽然有院系领导的支持，但其统筹和支持作用没有充分体现，此次专业实习指导工作仍是W老师一人承担的。因此要改进专业实习效果，公共管理专业必须在制度及实施两个层面上深化实践教学改革：在制度层面上修改人才培养方案，做好课程布局预留出符合专业实习要求的整段时间，并提升专业实践类课程的学时学分及课程地位；在实施层面上，应成立实践教学团队，组织2～3名教师来负责全系的实践教学计划、组织落实及优化改进等工作，同时要求校院提供制度化的行政服务和支持。(2)充实专业实习基地。此次行动研究也存在如下薄弱环节，其一是“人岗分配”问题。由于本次专业实习是依靠校友在较短时间内促成的，因而没有充裕的实习岗位，存在个别人的主观愿望与分到的实习岗位不匹配的情形。其二是交通安排也欠周密。落实实习单位时未能顾及其周边的公共交通条件，去少数偏远单位实习增加了学生的通勤成本和安全风险。由此院系应有意识地建立专业实习基地，加强与实习单位及校友的经常性联系和沟通，形成数量充足、类型多样和交通便利的实习基地及岗位资源。(3)增进劳动育人观念。专业实习中如何赢得实习单位及校外导师的信任很重要，这将影响实习学生锻炼机会。从经验上看，撬动这一关系的支点是学生的劳动意识和观念。例如有一组去市直机关实习的化解机关运行严肃性和距离感的办法即是“以劳动换信任”，得到了较丰富的实习锻炼。因此在专业办学中要加强学生的劳动实践教育，帮助学生养成良好的劳动意识、实践习惯及人际交往能力，引导他们善于把握劳动学习机会，既练就知识技能和工作本领，又丰富人生阅历与人格情怀。

注释：

①本研究调查样本涉及安徽省、江苏省、江西省与湖北省等4个省份的普通本科高校，其中部属高校7所、省属高校15所。调研公共管理专业涉行政管理、公共事业管理、土地资源管理和劳动与社会保障4个本科专业。调研时间为2020年9—12月，前期主要进行公共管理专业培养方案的文本研究，后期进行实地调研和深度访谈。

②本次专业实习的岗位安排大致分为四类：第一类为机关事务岗，包括会议助理、文员助理及话务员助理等；第二类为党务工作岗，如组织员助理、宣传员助理等；第三类为业务管理岗，如社保征缴科助理、耕地保护科助理、城管办助理、河长办助理、财管助理等；第四类为社会服务岗，包括社工助理、教师服务等。