西南涉彝地区防止规模性返贫政策执行机制探索——基于四川省L州的实证调查

阿海曲洛

[提要]我国已全面消除绝对贫困和区域性整体贫困，但原深度贫困区域基础差、不平衡、欠发达的基本情况仍未彻底改变，多元返贫风险依然存在。为探索防止西南涉彝地区规模性返贫的政策执行机制，本研究运用扎根理论研究方法，以四川省L州为例，通过防止规模性返贫政策的稳定性、执行主体、执行对象、利益相关者、执行方式、环境和资源七要素构建防止规模性返贫的政策执行机制框架，提出从保障政策过渡的稳定性、提高多部门政策协作效能、灵活运用民风民俗、采用“门槛式”政策执行策略这四个维度做好民族地区在过渡时期的防返贫政策执行工作，以实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的过渡期政策目标。

一、问题的提出

“贫困之冰，非一日之寒；破冰之功，非一春之暖”[1]。2021年12月25日，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“要持续推动同乡村振兴战略有机衔接，确保不发生规模性返贫，切实维护和巩固脱贫攻坚战的伟大成就。”[2]当前，已脱贫民族地区尚存在低收入人口数量较多、致贫返贫风险因子的常态性和突发性存在、贫困群众内生动力尚未完全建立、已帮扶人群持续稳定增收基础还未夯实等问题，脱贫攻坚结束一段时间以内，极易出现返贫现象，阻碍脱贫攻坚成果实现可持续性和长效性。如2020年的统计数据显示，西南某省600多万已脱贫人口中，8.2万人存在返贫风险；[3]从该省的建档立卡户人均年收入情况来看，13%的建档立卡户年人均可支配收入低于6000元。[4]说明在原深度贫困地区，虽然绝对贫困人口消除了，但要使脱贫人口实现稳定增收的可持续性和长效性，仍面临较大压力，稳定增收任务依然艰巨。

为了更好地巩固拓展脱贫攻坚成果，防止原贫困地区出现返贫现象，2020年12月18日，中央经济工作会议强调“要巩固拓展脱贫攻坚成果，坚决防止发生规模性返贫现象”。2021年中央一号文件明确提出，“脱贫攻坚目标任务完成后，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期”[5]。2021年4月6日，国家乡村振兴局在新闻发布会上提出防止返贫的五大措施，进一步将防止返贫的政策具体化。2021年5月14日，中央农村工作领导小组印发了《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》，对防止返贫动态监测的监测对象、范围、帮扶政策和保障措施做了指导性部署。

本研究旨在考察民族地区在过渡时期的防返贫政策执行情况，及时总结返贫风险因子以及防止返贫的政策执行机制，为防止民族地区规模性返贫、巩固拓展脱贫攻坚成果提供实践证据和理论框架。为此，笔者深入西南涉彝地区进行实地调研，运用扎根理论研究方法对民族地区基层防止规模性返贫的主要政策、影响政策执行的核心范畴、执行机制框架进行分析，据此提出提高民族地区防止规模性返贫政策执行成效的对策建议。

二、文献回顾

我国脱贫攻坚战全面胜利后，首要任务就是坚决防止规模性返贫现象发生，学界也开始重视对相关主题的研究。截至2022年4月，在中国知网输入“防止返贫”主题词，搜索出389篇相关文献(核心期刊75篇)，其中有358篇(核心期刊71篇)是从2018年至今发表的文献数，在总文献数中的占比高达92%，可见近几年对“防止返贫”研究的重视达到空前高度。其中，不乏从政策研究视角对2020年后扶贫开发政策调整和转型的研究成果。

这些研究成果表明，已脱贫地区仍存在返贫风险，农村地区尚存在“一边脱贫，一边返贫”的现象；[6]有实证研究发现“全国人口较少民族脱贫家庭的返贫风险为1.01%”[7]。而导致返贫的重要因素包括自然、人力、物质、社会这四大类生计资本[7]；具体来看，造成规模性返贫的主要风险因素包括“自然灾害冲击、基层扶贫政策偏差、行政逻辑代替市场逻辑、脱贫户内生动力不足”[8]等；而易地搬迁户“同时面临收入型贫困和支出型贫困”[9]，相比其他群体，返贫风险也更大。因此，学者们从政策调整和转型的视角，对过渡时期如何更好地防止返贫现象发生、巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接提出诸多对策建议：有学者从宏观上提出“风险因子——政策体系——运行环节——应对机制”的返贫风险治理政策框架；[10]有学者从政策目标、政策重心、政策工具、政策选择、政策类型五个方面的转变提出过渡时期的扶贫政策转型路径；[11]有学者从产业政策、基础设施建设、加强技能培训、目标群体转变、可持续脱贫等政策内容层面提出防止返贫的政策建议；[12][13][14]有学者从健康扶贫政策[15]、金融扶贫政策[16]这种具体政策出发提出如何防止返贫，其中，有研究表明金融政策能够有效帮助脱贫农户抵御返贫风险，比如“倾斜性农业保险扶贫政策能够有效提高农村贫困人口的收入水平”[6]，或者“购买商业保险的家庭返贫概率比未购买的家庭低9%”[17]。还有学者以反向思考的逻辑，分析政策转变可能对返贫造成的影响，提出要“警惕政策调整带来返贫致贫风险”[18]。

总体来看，学界内对过渡时期防止返贫的政策研究成果日益丰富。但仍然存在不足，主要表现为：研究视角聚焦于宏观描述过渡期帮扶政策内容的调整和转型，缺乏从政策决策、政策执行、政策评估的政策科学角度进行分析；研究方法上总体看定性方法多于实证方法，缺乏实证定量研究；研究路径主要聚焦于自上而下，缺乏自下而上从原始资料中获取证据的路径；研究地域缺乏对少数民族原深度贫困地区的关切。综上，本文选取从公共政策科学的政策执行研究视角，运用扎根理论的质性研究方法，对已脱贫的民族地区进行实证研究，以期回应一个核心问题：在过渡期内，政策执行者如何在“帮扶不脱政策”的政策方针下对既有政策和新政策进行有效执行，以保持过渡期帮扶政策执行成效的稳定性、延续性、过渡性和长效性，有效杜绝民族地区发生规模性返贫现象。

三、研究设计

(一)研究方法

本次研究选取了扎根理论研究方法。扎根理论是一种后实证主义研究方法，它是基于质性资料分析、自下而上归纳式建构理论的质性研究方法。[19]扎根理论遵从原始资料，以研究者的个人经验和理论敏感性从调研获取的原始资料中发现并定义概念和范畴，最终构建理论框架，形成理论。扎根理论方法的研究目的并不是为了验证假设，而是为了从实践中获取经验证据，探索潜在的影响因素和逻辑机理，其探索性决定了该方法适宜于做扶贫政策相关的影响因素分析、机制机理构建、归因分析和案例研究，在本次研究中具备适用性和可行性。近年来，运用扎根理论进行扶贫研究的文献也逐渐增多。比如，郝冰冰等人运用扎根理论方法对广西某地扶贫政策变迁的扶贫效应影响进行了实证研究；[20]白浩然等人对153个脱贫摘帽县进行扎根研究，总结出地方脱贫的“复合治理”经验；[21]于正东等人对武陵山片区3个农村创业企业的案例进行扎根分析，分析扶贫中的创业行为对草根创业者的多维影响；[22]徐艳晴等人对某省的基层扶贫干部进行访谈和扎根研究，总结出扶贫过程中基层干部机会主义行为的生成机理[23]等。

扎根理论的具体操作如下：第一，开放性编码——将原始材料文本逐句逐段进行分析和初步概念化；第二，主轴编码——在第一步的基础上归纳合并出更高层次的类属，实现对大量质性文本的降维处理；第三，选择性编码——通过关联式登录发现各类属之间的逻辑关联，最终通过归纳得出理论。

(二)样本选择

四川省L州是全国“三区三州”的原深度贫困地区和国家重点帮扶地区，是典型的直过民族①地区、原区域性整体贫困地区。L州的贫困县于2020年11月17日全部正式摘帽脱贫，全州累计实现105.2万人帮扶、2072个贫困村全部退出、11个贫困县全部摘帽，标志该地区延续千百年的绝对贫困和区域性整体贫困的终结。但是，该区域的返贫风险依然存在。第一，存在返贫风险的人口较多。根据2020年的统计数据显示，全省600多万已脱贫人口中，8.2万人存在返贫风险，[3]L州作为全省重点扶贫区域，其中大部分易返贫人群主要集中于该州。第二，易地搬迁安置人口多。四川省在“十三五”时期的易地扶贫搬迁人口达136.05万人(规模居全国第二)，仅L州就安置了35.32万人，占全省易地扶贫搬迁任务总量的25.6%。第三，少数民族人口多。根据统计数据显示，2021年末，L州的少数民族人口为311.85万人，占总人口的57.94%；其中彝族人口为296.65万人，占总人口的54.56%。[24]基于以上三个理由，L州在西南涉彝地区可能存在规模性返贫风险的区域中具有一定的代表性和典型性，因此本文将其选为样本区域进行实地调研。

为了尽可能实现理论饱和，本文主要从地理位置、自然环境、政治经济、方言习俗四方面特征进行考察，最终选取L州M县、Z县、J县和X县中的13个村庄进行实地调研，共深度访谈58人，具体分布如下：M县(2个村，12人)，Z县(4个村，20人)，J县(5个村，17人)，X县(2个村，9人)；部分调研区域及访谈对象情况见表1。受访谈人员组成包括：各县分管帮扶工作的县级领导(3人)，各个县局级领导及工作人员(5人)，调研乡的乡长/乡党委书记/帮扶专干(9人)，调研村的村主任/村支书、第一书记、省帮扶队员、社会慈善/公益组织工作人员(共计11人)，以及脱贫户(共计30人)。

(三)资料收集

在收集资料方面，主要采用文本内容分析法、深度访谈法。资料收集的第一步是对L州既有的防止返贫相关的政策文件、政府工作报告、各类通知文件和防止返贫工作方案的内容进行梳理和分析。分析发现，为了保持政策稳定性和延续性，四川民族地区在5年过渡时期普遍采取“帮扶不脱政策”“四个不摘”政策路线——即在过渡期保持摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的总体政策方针。当前L州实施的防止返贫政策除了沿用既有的住房安全帮扶、基础设施建设、健康帮扶、就业能力培训、专业技术能力培训、科学种植养殖技能培训、产业帮扶、就业帮扶、教育帮扶、移风易俗、生态帮扶等政策内容外，还增加了防止返贫动态监测、巩固拓展脱贫攻坚成果的社会救助兜底保障政策、就业产业帮扶政策、新产业新业态融合发展政策等内容。第二步，基于以上文本分析的内容，从基本问题、帮扶政策目标、帮扶政策执行过程、帮扶政策执行效果四个部分设计初步访谈提纲，基本问题主要指访谈对象基本情况；政策执行目标主要是从物质、精神和能力层面的返贫风险要素进行考察；政策执行过程主要从政策执行中执行主体和执行网络进行考察；政策执行效果主要从群众满意度和效果感知的角度设计问题。同时根据基层政策执行者和执行对象等不同群体，对问题进行了修改和调整，最终针对县级分管领导、驻村第一书记、村两委和政策对象制定出4份访谈提纲，共78个问题。第三步，在确定最终版的访谈提纲之前，通过现场访谈和电话访谈的方式分别对L州G县某乡文书工作人员C、M县Z乡副乡长M、J县B乡副乡长F、M县G村第一书记、M县Z乡W村某小组长A这五位基层帮扶干部进行访谈，对访谈问题进行检验和修改，最终定稿并实施访谈。数据收集方式主要采取结构性访谈和非结构性访谈相结合的方式进行，在调研完成后，笔者对访谈录音、笔记、调研过程中所获取的各种政府文件、撰写的备忘录等原始数据进行整理和分析，形成访谈记录59份，原始访谈文字材料共计179788字，以此作为扎根理论研究的编码基础。

四、范畴提炼与模型构建

扎根研究的核心在于编码，本文严格按照扎根理论的三级编码程序——开放性编码、主轴编码和选择性编码进行分析，采用Nvivo 12.0 Plus软件对访谈文本资料进行逐句或者逐个事件编码，主要编码过程如下。

(一)开放性编码

开放性编码指的是将前期调研所获得的访谈文本材料(即原始数据)逐行或逐个事件进行逐级概念化和范畴化，即研究者根据一定的原则和个体敏感性将大量的文本资料逐行解读并逐级“降维”，把文本资料的内容进行详细分析并归类，最终转变为更精简和抽象的概念和范畴的过程。本文按照“定义现象(概念化)——挖掘范畴——为范畴命名——发掘范畴的性质和性质的维度”[25]的方式对原始文本进行开放性编码。通过定义现象获得546个参考点，从中归纳出49个概念，然后挖掘出19个范畴，如表1所示。

表1 开放性编码形成的概念和范畴列表

(二)主轴编码

主轴编码是“将概念相互贯穿或联系起来”的过程，其主要任务是“发现和建立概念类属之间的各种联系，以表现资料中各个部分之间的有机关联”[19]，本文根据陈向明提出的“因果条件——现象——情景条件——干预条件——行动/互动策略——结果”脉络进行主轴编码，得到了七个核心范畴，具体包括政策内容适当性、政策对象行为、利益相关者行为、政策执行环境、政策执行策略、政策执行主体能力、政策资源利用效率。具体结果如表2所示。

表2 涉彝地区防止规模性返贫政策执行的主范畴

(三)选择性编码

选择性编码是对各核心范畴之间的关系进行编码和分析，挑选出核心概念类属并建构逻辑框架。选择性编码的主要步骤包括“(1)明确资料的故事线；(2)对主类属、次类属及其属性和维度进行描述；(3)检验已经建立的初步假设，填充需要补充或发展的概念类属；(4)挑选出核心概念类属；(5)在核心类属与其他类属之间建立起系统的联系”[26]。也就是用一条“故事线”将核心范畴串联起来，用这个核心范畴作为要素建构起一个逻辑清晰的理论框架。通过选择性编码找到的七个核心范畴间的逻辑关系如下：防止规模性返贫的政策内容适当性在执行环境、资源利用效率和执行主体能力的影响和干预下，会形成不同的政策执行策略，从而使政策对象和利益相关者采取不同的行为策略和态度，最终对防止规模性返贫政策执行效果产生消极制约或者积极促进的影响。七个核心范畴间的逻辑关系框架如图1所示。

图1 防止规模性返贫政策执行机制七大核心范畴的逻辑关系

(四)理论饱和度检验

理论抽样“是一种建立在概念/主题基础上的资料收集方法，这些概念/主题也来自于资料。”其目的是“从地点、人物和事件来收集资料，最大化地从属性和维度上形成概念、揭示变量以及寻找概念之间的关系”[19]。理论抽样伴随着资料收集和资料分析的过程，是以概念为导向的抽样方式，具体操作是在不断地从资料分析中得出概念，再从概念中提出新问题，继而在下一轮资料收集中回答这个问题，让概念不断得到发展和丰富，该过程一直要持续到理论达到饱和——即不再出现新的类属和维度为止，若没有达到饱和，就要将新的证据加进去，若达到饱和，则说明各范畴维度已经充分，具备了建构理论框架的基础。

为确保研究结果的可靠性和准确性，理论抽样从调研开始就进行，从始至终贯穿整个研究过程。为了检验理论是否饱和，笔者进行了第二轮访谈，重新选择10位乡村干部和脱贫监测户进行访谈，访谈结果并没有发现新的概念范畴和维度，理论达到饱和。

五、理论阐释与研究发现

通过扎根理论研究发现，西南涉彝地区防止规模性返贫的政策执行机制是由脱贫攻坚时期的旧政策和过渡时期的帮扶新政策的政策内容适当性、政策执行策略、政策对象行为、政策利益相关者行为、政策执行环境、政策执行主体能力、政策资源利用效率这七大要素构成，根据扎根研究所得的七大核心范畴的逻辑关系(图1)可知，防止返贫政策执行机制的理论模型如图2所示。

图2 西南涉彝地区防止规模性返贫政策执行机制的理论模型

(一)政策内容适当性作用机制

政策内容适当性指的是既有政策在已脱贫地区的适用性、政策调整前后的一致性和政策稳定性。该要素对政策执行的作用主要体现在三个方面：第一，政策内容与基层实际情况的耦合程度。如果政策内容缺乏供需耦合性考量，则无法获得政策对象的支持和参与。政策本身与基层实际情况不符会导致策略性执行[27]，从而降低防止返贫成效的有效性。第二，政策内容调整前后的一致性和稳定性对于政策执行成效的实现有影响。“政策的稳定性是产业发展的必要保障”[28]，防止返贫政策与脱贫政策之间若缺乏一致性和稳定性，会加剧政策对象的不满和矛盾，引发政策对象采取消极策略，从而导致政策执行受阻。第三，政策内容弹性。政策弹性过小会压缩基层执行者的行动空间，僵化政策执行过程，政策弹性过大意味着给予基层执行者更多的自由裁量权，但也为基层执行者提供了寻租的空间，因此帮扶政策内容的调整弹性过大或者过小，对帮扶政策执行结果都有消极影响，只有适度且灵活的政策内容，才能有效提高防止返贫政策执行效果。

(二)政策执行策略的作用机制

政策执行策略主要指的是政策执行者采用的方式。有学者通过对我国贫困农户的定量化研究得出农户是理性的结论，认为中国适宜采取间接式帮扶方式[29]，通过调研发现，基层帮扶政策执行者对政策执行的“度”的把握很重要，调研发现存在“过度式”执行和“门槛式”执行两种策略，而这两种策略对政策执行的作用也有所不同。

第一，“过度式”政策执行策略。这种执行方式的主要分为“有求必应式”帮扶、“直接式”给予、“唱高调式”帮扶和“交换式”参与这几类。这些方式实际上是为了以政策资源的大量消耗来获取立竿见影的政策执行效果，这种执行策略一旦停止，返贫率就会骤然升高。以政策资源的大量消耗来获取短期即时帮扶成效的执行策略不仅不能激发政策对象的内生动力和积极回应，同时还存在政策资源浪费、激化政策对象和利益相关者之间矛盾的消极作用。第二，“门槛式”政策执行策略。“门槛式”政策执行方式是相对于“过度式”方式提出的，它主要分为“有底线式”帮扶、“有条件式”给予、“主动式”参与这几类。常见的政策执行方式有“以购代捐”“以奖代补”“以工代赈”“道德超市”等。“门槛式”执行策略不仅能有效利用帮扶政策资源，还能有效激发政策对象的内生动力和参与积极性，同时还能为利益相关者提供产业发展的参与路径。

调研发现，由基层帮扶干部提出的“门槛式”帮扶政策执行策略，以奖代补、以购代捐、以工代赈等间接式政策执行策略都能够更有效地激发政策对象的内生动力和政策参与度，从而提高防止返贫的政策执行成效。防止返贫政策执行策略不仅会影响政策对象的行为策略，对利益相关者(其他农户)的行为策略也有很重要的影响，适当的政策执行策略不仅会有效激发政策对象的内生动力、提高帮扶政策执行效果，还能提高政策执行的公平公正性，从而有效减少民族地区乡村治理中的矛盾和冲突。

(三)政策对象行为的作用机制

政策对象主要指的是过渡时期的动态监测户，根据四川省委农村工作领导小组印发的《四川省健全防止返贫动态监测和帮扶机制办法(试行)》，四川省以年人均纯收入6000元②作为2021年监测线，以辖区内所有农村人口，包括转为城镇户籍的易地扶贫搬迁户(含同步搬迁户)为监测范围，重点对因病、因灾、因意外事故等情况导致刚性支出骤增和收入大幅缩减的农户，以家庭户为单位开展动态监测，将监测户划分为脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户三类③。该群体对政策执行的作用机制主要是从他们的合作策略、逃避策略、能力制约和落后的风俗观念这四个方面体现的。

第一，政策对象的合作行为。主要包括政策对象的主动增收行为、进步理念、政策满意度和积极参与感，这些都是政策对象的主动合作行为，能直接有效提高防止返贫政策执行的效果。第二，政策对象的逃避策略。主要指的是政策对象主观上逃避自身在政策执行中应承担的义务的一种行为，主要包括政策对象不履行义务、不愿承担产业发展风险，长效产业项目不易被接受。具体表现为“等靠要”的懒惰思想及行为、不积极参与收益缓慢的产业，政策执行对象的逃避策略会对帮扶政策执行造成梗阻，不利于帮扶政策执行目标的实现。第三，政策对象的能力制约。主要指的是政策对象自身客观上存在的能力缺陷或不利于经济发展的客观要素。主要包括政策对象的劳动技能和人力资源素质较差，政策对象对政策内容的了解程度不足。对L州某脱贫县的教育政策执行评估发现，当地教育政策成效差强人意，不利于政策对象发展能力的培养[30]。第四，政策对象落后的风俗和观念。主要体现在两个方面：一是在生活习惯方面，L州深度贫困地区的现代生活习惯尚未完全养成；二是在当地民族的婚丧嫁娶方面，对礼金要求很高，丧事也办得铺张浪费。陈规陋习和落后的生产生活观念尚未完全扭转，移风易俗成效需较长时间地沉淀积累后才能显现。

(四)利益相关者行为的作用机制

防止规模性返贫政策利益相关者主要指的是在脱贫攻坚时期不受脱贫政策覆盖的其他村民，这部分群体虽然在脱贫攻坚时期不直接参与脱贫政策执行，但是在脱贫攻坚战略的实施过程中对他们的公平感和获得感等都造成了一定程度的冲击，这种冲击加剧了利益相关者的不满心理，从而引起基层治理的社会矛盾。在既有的防止返贫治理研究中，对利益群体的关注较少。调研发现，利益相关者尤其是边缘户的公平感确实受到了挑战，因此造成了基层社会矛盾，给政策执行者的工作带来很多困难。“过度式”政策执行方式会进一步激化这一群体的不公平感，而门槛式的政策执行方式则会缓和这种不公平感。随着脱贫攻坚时期的结束，在过渡期内应逐步将政策重心调整到对所有村民一视同仁上来，让每一个村民都有平等享受乡村振兴政策红利的机会和权利，缓解基层乡村治理的利益矛盾，使帮扶政策得到有效执行和平稳过渡。

(五)政策执行环境的作用机制

防止规模性返贫政策执行环境主要指的是促进或者阻碍政策执行和实施的相关环境，主要包括自然环境、经济环境、社会环境、文化环境和制度环境等。政策执行环境对L州帮扶政策执行的作用主要体现在以下几个方面：

第一，产业支撑环境的作用。L州的产业主要以传统种、养殖业为主，广种薄收问题突出，产业发展基础薄弱；产业的发展未形成产业链，这降低了产品附加值，无法有效提高产品价值；交通不便对电商的发展形成了一定的阻力；销售渠道依赖于脱贫攻坚时期的政府搭建，现在脱贫攻坚任务的结束会造成销售路径的可持续性受损；产业发展所需专业技能欠缺，且政策对象学习能力尚未完全建立。这五方面都是L州帮扶政策执行环境中的产业发展阻碍因素。第二，传统社会体制优势对帮扶政策执行的作用。有学者从传统社会体制层面来分析环境，认为政策对象参与度低的原因是受传统的社会结构和规则的制约[31]，但是此次扎根发现，具体到L州的实际情况来看，当地特有的少数民族人文环境和传统的家支社会体制对帮扶政策执行效果会有积极的促进作用：一是从协调方面来看，家支的主要作用是教育、沟通、说服、引导，有利于促进帮扶政策执行中的政策执行主体和政策对象之间的沟通和协作。二是家支的约束作用有助于规范政策对象行为，从而促进帮扶政策中强制性和约束性内容的落实，主要体现在禁毒防艾和计划生育方面的政策执行。三是家支制度有助于提高政策执行的宣传效率。因此，L州特有的传统家支社会制度对当地帮扶政策执行起着良好的促进作用，采用适宜的策略运用好当地的社会传统体制，有助于促进政策的有效执行。

(六)政策执行主体能力的作用机制

防止规模性返贫政策执行主体主要是执行政策的组织、团队和个体。组织主要包括自上而下的各级政府、各级政府横向各职能部门间的协同合作；团队主要指的是基层帮扶政策执行团队(由一线干部构成)；个体包括直接面对政策对象的基层帮扶干部和村两委。该核心要素对政策执行的作用主要如下：

第一，横向部门间的协作能力。指的是不同部门的防止返贫政策进行相互补充以及各横向部门之间的统筹和协作的能力。根据整体性治理理论，政府各部门间通过信息技术的运用，打破各自为政的碎片化壁垒，实现部门优势资源和权力的整合，能够为人民提供更高效的公共服务。横向部门间的协同合作能力对帮扶政策执行有正向促进的影响作用。主要体现在：一是在同级政府的不同部门间实现政策的相互补充，能更好实现防止规模性返贫的政策目标，更有效地解决基层矛盾和问题。二是通过横向组织各部门之间在政策、资源、人力、监督上的统筹协作，使政策执行主体效率实现最大化。

第二，基层政策执行网络构建能力。指的是基层帮扶政策执行者所构成的政策执行团队的团队协作能力。在马什和史密斯的政策网络与政策结果模型[32]中，行动者技能是其中重要要素之一。研究发现，基层帮扶政策执行主体中存在由个体行动者组成的“网络”，而基层政策执行网络中行动者之间的良性互动和网络结构的稳定和谐，都促进了帮扶政策执行效果的实现，这正好回应了马什和史密斯的研究成果。基层政策执行网络主要包括乡镇级干部——乡长、乡党委书记和帮扶专干，然后包括村级干部——驻村第一书记、驻村帮扶队员，村两委、村文书和村会计等，基层政策执行团队中，不同个体之间通过优势互补、形成合力，能有效提高防止规模性返贫政策执行的效率。

第三，末梢政策执行者行动能力。具体包括基层帮扶干部、村主任和村支书个体的价值理性、能力素质。末梢政策执行者的知识储备、学习能力和观念眼界对更好地执行政策起着很大作用，先进理念和意识能够为基层帮扶工作提供创新思路和行动；环境融入能力有助于基层帮扶干部能够快速适应并融入陌生环境，包括与村民的交流是否有障碍、对交通条件、自然环境、气候环境的融入能力等。村两委是化解基层矛盾的主体，也是乡村发展的排头兵，在一线帮扶政策执行过程中直接面对村民进行协调沟通，起着化解基层矛盾的重要作用。在调研中发现，基层帮扶干部和村两委工作能力较强的地区，防止返贫成效普遍较好。

(七)政策资源利用效率的作用机制

防止规模性返贫的政策执行资源是在政策执行当中可供政策执行者支配的一切物质资源、财政资源、人力资源和基础硬件资源，是政策执行的基础。政策资源利用效率的作用主要表现在：第一，资源利用的浪费和低效降低了政策执行成效。调研发现，基层政策执行者对扶贫的物资以及一些硬件设施缺乏有效利用，比如有些村的DV机和投影仪之类的硬件设施都处于闲置，政策中也缺乏对物资的评估内容，因此造成了资源的浪费，进而对防止返贫的效果产生负面影响。第二，政策间资源分配不均造成不公平感。主要是由于政策先后出台造成的补贴不同，而导致群体间不公平感加剧。资源分配合理能有效激发政策对象的内生动力，缓解利益相关者的不公平感，反之则会挫伤帮扶政策对象的积极性，并进一步激化利益相关者与政策对象之间的矛盾，从而导致防止返贫政策执行受阻。

随着脱贫攻坚时期的结束，虽然在过渡期仍保持了“四个不摘”的政策路线，但是很多原有的帮扶政策资源已经开始慢慢减少甚至停滞，很多脱贫户还不适应脱离政策和资源的新生活，对曾经享受过的政策资源具有心理依赖性，要防止返贫，首先就要从内培养政策对象的独立发展意识和能力，才能有效帮助他们建立起内生动力。

六、结论与启示

本文着力于对我国西南涉彝地区在过渡期内防止规模性返贫的政策执行进行扎根理论的实证研究，试图对帮扶政策执行机制中的各个作用要素及作用方式进行深度挖掘，从实践层面对我国在过渡时期如何更有效地执行防返贫政策，保持政策稳定性和长效性，从而更好地巩固拓展脱贫攻坚成果。通过研究，本文从以下几个角度提出优化防止规模性返贫政策执行的策略。

第一，保障政策调整和过渡的稳定性。政策调整和过渡的稳定性主要是确保在过渡期内防止规模性返贫政策的调整与脱贫攻坚时期的扶贫政策保持连贯和一致，政策调整前后衔接不一致会导致政策执行波动，从而降低政策效能。[33]要保证政策调整后在可预见的未来具有持续效力，就要保障各项帮扶政策在政策目标与政策手段上保持一致，形成有效的前后衔接。一是要运用战略性和前瞻性思维做好过渡期的政策规划。运用战略管理思维，科学地做好顶层设计，在统一框架内对过渡期的帮扶目标进行分解并制定政策，提高各项帮扶政策协调程度。二是在调研基础上因地制宜地对既有政策进行调整或终止。将已经达成目标或不符合过渡期需求的政策及时终止，向群众做好宣传工作；根据当前需求对其他政策进行延续或调整，把制定新政策的重心放在防止规模性返贫、巩固脱贫成效上。三是对监测户继续给予政策支持。做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管；对监测对象实施动态精准管理，增加并实施能够精准核查监测户收入来源的政策，保障监测户的有序进退和政策公平性。

第二，提高多部门在政策领域协同合作效能。防止规模性返贫是系统性工作，不仅与监测户的个体发展相关，更是关系未来乡村振兴的重要基石。根据整体性治理理论，政府组织的上下层级间、不同部门之间的协同合作有利于提高政府的治理效果，整体性部门协作在政策上就体现为部门之间的政策互补。深化多部门和乡村振兴局的协同合作，共同推进防止规模性返贫政策的有效执行。比如加强民政部分的社保兜底政策。社保兜底是防止规模性返贫的有力补充，应加强农村最低生活保障制度与过渡期帮扶政策的有效衔接，将丧失劳动能力、因病因残致贫返贫的农户全部纳入农村低保保障范围。

第三，善用当地民俗传统，发挥协调约束优势。在帮扶政策执行过程中，政策执行者可灵活利用当地传统的社会制度，扬长避短，使其成为优势条件。L州基层的政策执行者熟知当地风俗习惯及家支情况，把社区网格化治理和“喝血酒”等当地少数民族传统习俗结合起来，提高禁毒防艾的政策宣传和落实效果。使该地区的家支制度在解决政策对象和利益相关者之间的矛盾中具有重要的沟通、调解和协商的作用，在当地禁毒防艾和计划生育中也起到了良好的政策宣传和执行监督作用。

第四，以问题为导向，利用“门槛式”政策执行方式。“门槛式”政策执行策略的核心在于采用适当的政策执行方式，不仅能优化政策资源配置，还能有效促进政策目标实现，从而达到“更好的执行”。“门槛式”政策执行策略会对政策对象和利益相关者产生不同的影响，继而引发他们采取促进政策执行或阻碍政策执行的策略和行为，政策结果反馈给政策执行者，也会引起政策执行者对政策内容的及时调整，从而及时解决政策执行过程中出现的各种问题，缓解政策对象和政策利益相关者之间的矛盾张力，促进政策目标得以实现。“门槛式”政策执行策略是此次研究中通过扎根理论研究发现的有效成果，是我国基层帮扶工作者们的重要经验总结。

总之，已脱贫地区尚存在脱贫稳定性不足、因病因灾偶发返贫风险因素多、贫困群众内生动力尚未完全建立等问题，脱贫攻坚结束一段时间以内，极易出现返贫现象，阻碍脱贫攻坚成果实现可持续性和长效性。在过渡期内，构建民族地区防止规模性返贫的政策执行机制要随着政策目标的变化而调整和改进，基层的政策执行者要通过对政策资源、政策环境和政策执行策略的灵活运用，充分调动政策对象和利益相关者的内生动力和个人能力，防止已脱贫民族地区出现规模性返贫现象，从而达到巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴战略有效衔接的政策目标。

注释：

①“直过民族”特指未经民主改革，直接由原始社会跨越几种社会形态过渡到社会主义社会的民族。

②根据《四川省健全防止返贫动态监测和帮扶机制办法(试行)》，家庭年人均纯收入6000元是以脱贫攻坚期国家扶贫标准的1.5倍作为四川省2021年的监测范围。

③根据《四川省健全防止返贫动态监测和帮扶机制办法(试行)》，脱贫不稳定户是指家庭年人均纯收入低于监测范围(2021年为6000元)，生产生活严重困难，存在返贫风险的脱贫户；边缘易致贫户是存在致贫风险的一般农户。突发严重困难户是因突发事件造成家庭经济严重困难，存在返贫致贫风险的农户。