人口老龄化背景下长期护理保险制度试点的成效与发展方向——以广州市为例

胡文韬

随着我国逐渐进入老龄化社会，失能人员的长期护理需求很难得到满足的问题愈发严峻，2016年我国开始长期护理保险制度试点工作，目的就是为妥善解决这一难题。本文以广州为例，介绍我国长期护理保险制度试点现状，分析发展中遇到的难题，提出拓宽参保覆盖面、完善配套政策、建立评估机制、实现精准监督等政策建议。

一、我国长期护理保险制度实施现状

近年来，我国的人口结构不断失调，出现新生人口不断减少，老龄化速度加快，老年人生活质量过低等严峻问题。2021年，我国将近2亿人群年龄在65岁及以上，约占全国总人口的14%，随着老龄化社会的不断深化，失能老人规模逐渐扩大，家庭的核心化、空巢化带来养老功能的弱化。为解决失能老人长期护理需求，2016年我国开始长期护理保险制度试点工作。实施现状为：

（一）试点城市众多。2016年我国在上海等15个城市开展长护险制度试点工作。截止2021年，我国共有49个城市开展长护险制度试点工作。各试点城市结合本市的社会经济情况，施行不同的试点政策，不断为我国探索长护险的成功之路。

（二）筹资渠道和额度有所不同。我国试点城市实行单一和多渠道两种不同的筹资路径。前者的资金由医保统筹基金给付；后者的资金由医保统筹基金、财政补贴、个人和单位缴费以及社会捐献组成。筹资额度有定额缴费、按比例缴费和混合筹资3种方式。

（三）覆盖范围和服务形式存在地区差。我国各试点城市的经济水平参差不齐，长护险所能保障的范围也有所不同。大部分试点城市根据国家出台的政策，覆盖面为职工医保参保人群。保障的服务形式主要有三种，分别是机构照护、社区照护以及居家照护。其中机构照护是我国试点城市普遍存在的形式。

二、广州市长期护理保险制度试点成效

（一）广州市长期护理保险制度试点情况

根据国家相关部署，2017年8月广州市推出《长期护理保险试行办法》，开始着手长期护理保险试点工作。2019年7月对试点办法进行了修订，2021年1月又进一步完善。主要情况为：

一是多元筹资，互助共济。广州市长护险建立了包含单位、个人以及财政补助的多种方式筹资渠道，职工医保由单位和个人进行缴费，居民的医保费由个人和财政承担，不同类型以及不同年龄的参保人依照不同的标准进行缴费。二是公平优先，深入保障。广州市施行“公平优先，同城同待”，不断扩大保障人群的覆盖面，增加了失智和失能人员，甚至将病床、床垫、轮椅以及康复设备的租赁费纳入保障范围。三是委托服务，协同经办。2017年初，广州市开始由商保机构提供长护险的部分服务。由受托机构开展参保人的民意调查、对失能人员提供长护服务资质开展评估和监管。四是机构居家，双管齐下。广州市长护险制度建设过程中，一直推行机构养老为主，社区养老和居家养老为辅的模式，在实践中逐步增加居家照护的比重。

（二）广州市长期护理保险制度发展成效

一是政策覆盖分期推进。广州长护险制度采用循序渐进的方式，不断扩大其覆盖面。试点初期覆盖面为本市职工社保参保人员，经过一段时间的实践，将城乡居民社保参保人员纳入辐射范围，在条件成熟的情况下，最终实现该政策在广州全域全覆盖。二是长护机构示范先行。截止2021年底，广州市共有315家长护定点机构，根据各服务机构的服务能力，以及各区域的服务需求，合理布局长护定点机构，鼓励示范点先行先试，鼓励优秀的长护机构连锁经营和发展，逐步丰富服务资源和服务能力，提升广州长护险制度的建设质量。三是长护与医保界限清晰。两者保障对象和服务目标可以是相同的，但也规定了不能在享受长护险待遇的同时，又享受医保服务，特别是在住院期间，只能享受医保权益，不能两者兼得，以确保医保和长护界限清晰。

三、广州市长期护理保险制度的不足与挑战

（一）宣传力度不足

随着试点覆盖面的不断扩大，大部分广州人已经处于长护险保障范围，但实际上许多服务并未能真正落实到每一个需要照护服务的失能人员，很大程度上在于长护险是一个较新的险种，大多数保险公司对其宣传不够，许多空巢老人长时间缺乏子女的陪伴，获取信息的媒介较少，在需要申请照护时由于对制度不了解，导致许多老年人因为怕麻烦而没有按照正常程序申请照护，增加了失能风险。

（二）筹资渠道较窄

试点期间，广州市长护险基金由职工社保统筹基金和城乡居民医保基金划拨。但过于单一的筹资渠道将面临过度依赖政府补贴和医疗保险的问题。试点初期使用部分医疗保险作为启动基金存在一定的合理性，但长期下去必定存在不可持续的风险。利用医保基金结余筹资的方式仅能够满足当下需求，缺乏可持续性。随着老龄化社会的不断深入，长期护理服务的需求将不断增加，从长远角度来看，这必定会给财政造成巨大压力，容易面临资金危机。

（三）监管力度不足

长护险的实践中，面临的关键问题在于如何对辐射人数、享受次数、支付费用等进行高效监管。对于广州市来说，服务需求在持续增大，服务的复杂性也不断提升，医保经办机构管理能力不足最终导致监管效果不佳。对于长护险机构每月申报的费用，目前广州市采用人工审核的方式，其报表的设计较为简陋，在审核过程中很难从报表获得更多有用信息，以致于难以判断是否违反规定。广州市长护险机构的监管主要依靠商保公司的定期巡查，突击检查较少，基本上只会在收到投诉时才实地抽查。由于实时监管的不到位，存在可能骗取保险金的情况。

（四）服务支撑能力不足

一是养老护理员数量不足。2021年底，广州市机构养老的老年人数为7.3万，护理员有12742人。每名护理员需照护约6名老人，很难顾及，护理员缺口很大。二是护理能力不高。以民办养老机构为例，3056名护理员中有28名技师、46名高级养老护理员、58名中级养老护理员、1126名初级养老护理员；1275名护理员只持有岗前培训证，523名养老护理员甚至无上岗证。部分护理员只能帮助翻身、擦背、喂饭等，无法提供深层次的服务。三是流失率高。广州市养老护理员大部分文化程度较低，年龄偏大，在养老服务过程中跳槽或转行频繁，特别在私立养老机构，其养老护理员的流失率更高。

四、完善长期护理保险制度的政策建议

（一）加大宣传力度，拓宽参保覆盖面

长护险是较新的险种，许多人对长护险认识较模糊，也有部分人由于宣传不到位的原因，对长护险的认知存在偏差。广州市长护险制度要可持续健康发展，必须加大宣传力度。一是主要宣传长护险的定位。让老百姓明白长护险和其他健康保险以及社会医疗保险的区别，并参与到长护险工作中来。二是要有针对性宣传。要将大众普遍关心的参保条件、参保费用、护理内容等作为宣传重点，直接了当地回答人民群众最关心的问题。三是宣传渠道要拓宽。在利用电视新闻媒介宣传的同时，要开展社区长护知识培训，引导社区居委就近宣传。通过不断地深入宣传，真正实现区域范围内的制度全覆盖。

（二）完善配套政策，拓宽筹资渠道

长护险制度健康运行的重要条件之一就是要有一套完善的配套政策。长护险未来将会是我国保险组成中不可或缺的一环，应在不断试点的基础上，适时出台补充政策，将其纳入社保体系内。建议就财政投入、保险金管理等进行顶层设计，如规定每个城市财政收入的一定比例投入到长护险制度建设中，确保长护资金到位。可借鉴部分西方国家的实践经验，给予护理机构一定的税收减免政策，或把长护养老机构的部分应缴税款，返利给养老机构的失能老人，补贴失能家庭，以此吸引更多的社会正能量投入长护险建设中，不断拓宽筹资渠道。

（三）建立评估机制，实现精准监督

随着社会与经济的飞速发展，参保人的流动性越来越大，参保人需要办理参保关系转移或异地安置。从长远角度看，长护险未来必将覆盖我国全域，如各地的评估标准不一致，将对参保人的待遇享受将造成较大的障碍。强化监管评估机制，确保长护险制度的健康发展将是必然。一是建立评估机制。按失能等级、不同需求、不同待遇、不同支付费用进行划分和评估，确保公允，才能实现精准服务和监管。二是实施精准监督。研发长期护理保险监管系统，利用大数据手段，及时收集参保、支付等长护信息，实现实时预警，提升监管的效能。

（四）完善服务供给体系，规范人才培训机制

一是制定养老服务队伍建设规划。研究制定针对性强、可持续的人才发展激励政策，为长护险制度建设提供制度和人才储备。二是建立执业培训制度。加大培训资金投入，放宽对参训人员缴纳社保、户籍、地域、年龄等限制，加快护理服务人才培养，不断提高护理员专业素养。三是建立护理人才等级制度。对护理员的职业技能、教育培训、从业经历等进行规范，划分不同技能等级，享受不同的工资待遇。